Foreningen Nordsjødykker Alliansen (NSDA) klaget til ombudsmannen over Arbeids- og inkluderingsdepartementets oppfølging av stortingsvedtak 259 (2003-2004), som gjelder oppretting av en kompensasjonsordning for pionerdykkere i Nordsjøen. Utbetaling etter kompensasjonsordningen skjer etter søknad. Etter NSDAs syn hadde departementet ikke gjort nok for å informere kompensasjonsberettigede personer i utlandet om muligheten for å søke om kompensasjon.
Det ble besluttet å ta saken opp med departementet. Gjennom den videre korrespondansen i saken kom det frem at det var blitt lagt ut informasjon om kompensasjonsordningen på Norgesportalen og internettsidene til den norske ambassaden i London og generalkonsulatet i Houston. Det var også blitt distribuert informasjon om ordningen til 15 humanitære organisasjoner og sjømannskirkene i Houston og New York, i tillegg at det var blitt annonsert i en lokalavis i Houston. Videre var det blitt rettet en henvendelse til det britiske Department of Work and Pensions, der det var blitt bedt om bistand til å spore opp pårørende til en rekke navngitte, døde britiske statsborgere. Denne henvendelsen var aldri blitt besvart. Departementet opplyste for øvrig at det i tilknytning til én navngitt dykker var blitt iverksatt betydelige tiltak for å lokalisere, noe som til slutt hadde lyktes.
Etter departementets syn måtte de ovennevnte informasjonstiltakene anses tilstrekkelige. Det ble i denne sammenheng også vist til at det i rapporten fra granskningskommisjonen for undersøkelse av pionerdykkernes forhold i Nordsjøen, den såkalte «Lossius-kommisjonen», var lagt til grunn at antallet kompensasjonsberettigede pionerdykkere var på ca. 350 personer. Departementet opplyste at det hittil var mottatt rundt 300 søknader, hvorav ca. 280 var blitt innvilget.
Opplysningene fra departementet ble oversendt NSDA, som på sin side fremholdt at de iverksatte informasjonstiltakene ikke var tilstrekkelige. Etter NSDAs syn var Norgesportalen et lite egnet medium for å nå ut til kompensasjonsberettigede personer i utlandet som ikke allerede hadde kunnskap om at kompensasjonsordningen fantes. Heller ikke gjennom de øvrige tiltakene kunne det anses sannsynlig at alle som har rett til kompensasjon etter ordningen var blitt gjort kjent med dette. En mer tilfredsstillende fremgangsmåte ville etter NSDAs syn være å sende ut skriftlig informasjon til alle personer som hadde fått utstedt norsk klokkedykkersertifikat i tidsperioden kompensasjonsordningen gjaldt for.
Innspillene fra NSDA ble oversendt departementet, som på sin side opplyste at det ikke anså det hensiktsmessig å sende ut informasjon til alle som hadde fått utstedt klokkedykkersertifikat i det aktuelle tidsrommet. Utstedelse av slikt sertifikat var ikke ensbetydende med at mottakeren rent faktisk hadde deltatt i aktiviteter som var omfattet av kompensasjonsordningen. Det ble i denne sammenheng vist til at Lossisus-kommisjonen hadde hatt tilgang til registeret over utstedte klokkedykkersertifikater og annen dokumentasjon, men at kommisjonen likevel hadde konkludert med at antallet kompensasjonsberettigede personer var langt lavere enn antallet utstedte sertifikater.
Ved avslutningen uttalte ombudsmannen:
«1. Rammene for mine undersøkelser og vurderinger
Før jeg går inn på realitetene i saken, finner jeg det hensiktsmessig å klargjøre rammene for hvilke forhold jeg har anledning til å uttale meg om. Etter ombudsmannsloven § 4 første ledd er ombudsmannens arbeidsområde «den offentlige forvaltning, og alle som virker i dens tjeneste». Av § 4 første ledd bokstavene a-c følger det imidlertid at ombudsmannen ikke skal behandle saker som Stortinget, Kongen i statsråd eller domstolene har behandlet. I saker som har vært til behandling i et av de nevnte organene, faller det også utenfor ombudsmannens arbeidsområde å uttale seg om den forberedende saksbehandlingen hos andre forvaltningsorganer. Jeg viser i denne sammenheng til Innst. O. nr. 15 (1979-1980) s. 5 flg., hvor dette er sagt uttrykkelig med hensyn til saker som har vært behandlet av Kongen i statsråd.
NSDA har i korrespondansen hit fremmet anførsler knyttet til statens juridiske ansvar overfor pionerdykkerne i Nordsjøen. Dette spørsmålet har vært vurdert av både Lossiuskommisjonen, Kongen i statsråd og Stortinget. I St. meld. nr. 47 (2002-2003) s. 15 flg. er det konkludert med at staten ikke har noe slikt juridisk ansvar overfor dykkerne. Stortingets kommunalkomité fant det på sin side unødvendig å ta utrykkelig stilling til spørsmålet, se Innst. S. nr. 137 (2003-2004) s. 7. Av dokumentene fra stortingsbehandlingen fremgår det imidlertid klart at kompensasjonsordningen som ble opprettet gjennom stortingsvedtak 259, ikke bygger på at staten har et juridisk erstatningsansvar overfor dykkerne.
Når spørsmålet om juridisk ansvar for staten er blitt behandlet av Kongen i statsråd, følger det av ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav b at dette spørsmålet faller utenfor mitt arbeidsområde. Erstatningsspørsmål har dessuten vært gjenstand for behandling i to dommer fra henholdsvis Borgarting lagmannsrett og Oslo tingrett, som begge er anket til Høyesterett. Også etter ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav c er jeg derfor forhindret fra å uttale meg om det foreligger erstatningsbetingende atferd fra statens side, herunder om staten har krenket internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.
Videre har NSDA stilt spørsmål knyttet til forvaltningens saksbehandling i forkant av stortingsvedtak 259. Det er bl.a. gjort gjeldende at forvaltningen ikke har opptrådt korrekt overfor Lossius-kommisjonen, og at Arbeids- og inkluderingsdepartementet var inhabil til å behandle saken. Sett hen til at saken, etter behandlingen i de nevnte instanser, også har vært til behandling hos Kongen i statsråd og Stortinget, følger det av ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav a og b at jeg også er forhindret fra å ta stilling til disse spørsmålene.
Endelig har NSDA stilt spørsmål om det er anledning til å stille krav om medlemskap i den norske folketrygden for å være kompensasjonsberettiget. Dette vilkåret er det Stortinget som har satt, jf. stortingsvedtak 259, jf. Innst. S. nr. 137 (2003-2004) pkt. 2.3 nr. 1. Etter ombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav a er jeg således også forhindret fra å uttale meg om dette spørsmålet.
Mitt mandat er etter dette begrenset til å vurdere spørsmål knyttet til forvaltningens oppfølging av stortingsvedtaket, nærmere bestemt om forvaltningen har gjort tilstrekkelig for å informere om ordningen til personer som kan ha rett til kompensasjon etter ordningen.
2. Varsling av kompensasjonsberettigede dykkere
Stortingsvedtak 259 angir ikke konkret hvordan kompensasjonsordningen for pionerdykkerne skal kunngjøres. Det eksisterer heller ikke andre uttrykkelige regler om hvordan slike kompensasjonsordninger skal kunngjøres. Utgangspunktet må derfor være at det er opp til forvaltningen å finne frem til tiltak som er egnet for å nå ut til kompensasjonsberettigede personer, innenfor rammen av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. For meg blir spørsmålet om de iverksatte tiltakene totalt sett kan anses som en tilstrekkelig og forsvarlig oppfølging av stortingsvedtak 259.
Stortingets kommunalkomité har i Innst. S. nr. 137 (2003-2004) pkt. 2.3 trukket opp retningslinjer for kompensasjonsordningen for pionerdykkere. Disse retningslinjene har også fått tilslutning av Stortinget gjennom stortingsvedtak 259. Av retningslinjenes nr. 6 fremgår det bl.a.:
«Ordningen kunngjøres ved ikrafttredelse i egnede medier, slik at alle aktuelle dykkere gis anledning til å søke.»
Retningslinjene må leses i sammenheng med de øvrige deler av Innst. S. nr. 137 (2003-2004) og andre dokumenter som lå til grunn for Stortingets behandling av saken. I NOU 2003:5 s. 12 flg. opplyste Lossius-konklusjonen at det totale antallet kompensasjonsberettigede dykkere var på rundt 350, og at kommisjonen gjennom sine undersøkelser allerede hadde vært i kontakt med de aller fleste av disse. Verken forvaltningen eller Stortinget har overprøvd kommisjonens vurderinger på dette punktet. Både Stortinget og kommunalkomiteen synes således å ha bygget på en forutsetning om at det var rundt 350 personer som behøvde informasjon om kompensasjonsordningen, og at det gjennom Lossius-kommisjonens arbeid allerede var oppnådd kontakt med de aller fleste av disse. I en slik situasjon må kunngjøringsarbeidet ha fremstått vesentlig mindre omfattende enn om Stortinget hadde lagt til grunn NSDAs anførsel om at det finnes en rekke flere kompensasjonsberettigede personer bosatt utenfor Norge. Dette tilsier at forutsetningen om at kunngjøringen må nå ut til «alle» kompensasjonsberettigede dykkere neppe kan tas helt på ordet dersom situasjonen er slik NSDA har anført.
De ovennevnte betraktninger innebærer likevel ikke at forvaltningen uten videre kan legge til grunn at iverksatte kunngjøringstiltak har vært tilstrekkelige bare fordi antallet mottatte søknader fra kompensasjonsberettigede personer ligger på det nivå som Stortinget har antatt er det riktige. Det fremgår klart nok av forarbeidene til stortingsvedtak 259 at Stortinget har hatt til hensikt å gi kompensasjon til flest mulig personer som oppfyller vilkårene i stortingsvedtak 259, jf. Innst. S. nr. 137 (2003-2004). Selv om forutsetningen om at man skal nå ut til «alle aktuelle dykkere» neppe kan tas helt bokstavelig, vil det derfor kunne være nødvendig å iverksette ytterligere kunngjøringstiltak dersom det skulle tilkomme opplysninger som sannsynliggjør at det finnes kompensasjonsberettigede personer som de allerede iverksatte tiltakene ikke er egnet til å nå ut til.
NSDA og departementet synes å ha til dels svært forskjellige oppfatninger om hvor mange personer som totalt sett vil kunne ha rett på utbetaling etter kompensasjonsordningen. Dette er spørsmål om faktiske forhold, som er lite egnet for avklaring her. I utgangspunktet antar jeg likevel at det må anses forsvarlig at departementet tok utgangspunkt i det antallet Lossius-kommisjonen hadde lagt til grunn. Jeg legger til grunn at kommisjonen har kommet frem til dette tallet gjennom en omfattende gjennomgang av både offentlige og private arkiver, og at verken Kongen i Statsråd eller Stortinget har hatt innvendinger mot dette tallet. Dette utgangspunktet innebærer likevel ikke at departementet kan se bort fra senere tilkomne opplysninger som sannsynliggjør at antallet kompensasjonsberettigede personer er høyere enn det kommisjonen har kommet frem til. Jeg har imidlertid ikke grunnlag for å uttale meg om de opplysninger som NSDA har fremsatt under behandlingen her kan anses som slike opplysninger, og heller ikke om det her dreier seg om opplysninger som ikke var tilgjengelige for Lossius-kommisjonen under dens granskning.
Departementet har opplyst at det til nå er mottatt rundt 300 søknader om utbetalinger etter ordningen, hvorav ca. 280 er innvilget. Også om Lossius-kommisjonens beregninger legges til grunn, synes det således klart at det er en forholdsvis stor andel dykkere som ikke har søkt om kompensasjon. Slik saken er opplyst, legger jeg til grunn at departementets primære kunngjøringskilde overfor personer bosatt i utlandet har vært internettstedet Norgesportalen. Jeg antar at denne kunngjøringsmåten må anses relativt godt egnet til å formidle informasjon til personer som allerede er klar over at det finnes en kompensasjonsordning. Derimot må det antas at det er relativt få personer utenfor Norge som uten en slik særlig foranledning bruker Norgesportalen som informasjonskilde. Det fremstår derfor tvilsomt om Norgesportalen er et egnet kunngjøringsmedium overfor personer som overhodet ikke er klar over at det er etablert en kompensasjonsordning for pionerdykkere.
NSDA har i korrespondansen hit fremholdt at en mer egnet måte å informere om ordningen på ville være å sende skriftlig informasjon til alle personer som det er registrert at har fått ustedt klokkedykkersertifikat i den aktuelle perioden. Som påpekt ovenfor, er det i utgangspunktet opp til forvaltningen å vurdere hvilke kunngjøringstiltak som fremstår som egnede. Sett hen til at det generelt synes å være få massemedier som er egnet til å nå ut til alle personer som kan tenkes å være omfattet av ordningen, fremstår imidlertid forslaget fra NSDA som én mulig måte å nå ut til kompensasjonsberettigede personer på. Jeg er inneforstått med departementets innvending om at personer som har fått utstedt klokkedykkersertifikat ikke nødvendigvis oppfyller vilkårene for utbetaling etter kompensasjonsordningen. Det er imidlertid vanskelig å se at dette skal være en avgjørende innvending mot å bruke denne fremgangsmåten, så lenge det i informasjonen som sendes ut presiseres at det ikke er tatt stilling til om mottakeren omfattes av ordningen. Slik saken er opplyst, legger jeg til grunn at det totale antallet klokkedykkersertifikater som er utstedt i den
aktuelle perioden ligger i størrelsesordenen 1000-3000, og at det også er oppført en adresse på hver av de registerte personene. Det fremstår på denne bakgrunn heller ikke uforholdsmessig ressurskrevende å sende ut standardisert informasjon om ordningen til alle de registrerte personene.
3. Oppsummering
Slik saken er opplyst, knytter det seg begrunnet tvil til om departementets tiltak for å informere om kompensasjonsordningen for pionerdykkere har vært tilstrekkelig overfor personer som er bosatt i utlandet. I den grad det fortsatt er mulig å søke om kompensasjon, bør departementet derfor på nytt vurdere om det bør sendes informasjon om ordningen til alle personer som i den aktuelle perioden har fått utstedt klokkedykkersertifikat i Norge. Dersom det har betydning for hvilke tiltak departementet skal iverksette, bør det også vurderes om opplysningene som NSDA har kommet med under behandlingen av saken her tilsier at antallet kompensasjonsberettigede dykker er høyere enn det Lossius-kommisjonen har lagt til grunn.
Departementet bør videre vurdere om det er grunn til å be Kongen i statsråd forlenge virksomhetstiden for nemnden som avgjør søknader om utbetalinger etter kompensasjonsordningen. Jeg presiserer for ordens skyld at en eventuell avgjørelse fra Kongen i statsråd ikke vil kunne klages inn hit.
Jeg ber om at departementet holder meg orientert om den videre utviklingen.»