Aldersfastsettelse for enslig mindreårig afghaner som søkte om beskyttelse

Sakens bakgrunn

A, heretter kalt klageren, søkte om beskyttelse i Norge 6. mai 2015. Han hadde ikke med seg noen dokumentasjon på identiteten sin. Han opplyste at han var 15 år gammel (dvs. fødselsår 2000), men visste ikke hvilken dato han var født. At han var 15 år, baserte han på at moren for to år siden hadde sagt at han var 13 år gammel. Rapportskriveren ved registreringen hos PU mente klageren så ut som om han var over 18 år. En politioverbetjent mente klageren var 23-25 år gammel, og en politibetjent mente han var ca. 18-19 år gammel. Ved registreringen av asylsøknaden satte PU derfor klagerens alder til 18 år, fødselsdato 6. mai 1997.

Under ankomstsamtalen med Utlendingsdirektoratet (UDI) opplyste representanten hans at han kunne være under 18 år, men over 15.

Ved aldersundersøkelse 1. juni 2015 hos BarneSak AS, ved dr. med. Jens Grøgaard ble klageren vurdert til å være ca. 16 år gammel på undersøkelses tidspunktet. Ved anvendelse av alderskategoriene i UDIs praksisnotat punkt 3.2.3 begrunnet barnelegen det standpunktet slik:

«Det kan ikke utelukkes at han er eldre enn 18 år, men vi anser det svært lite sannsynlig. Det er mer sannsynlig at han er eldre enn yngre enn 16 år. Oppgitt alder [fastsatt av PU] 18 år og 1 måned [på undersøkelsestidspunktet], kan ikke utelukkes, men vi anser det svært lite sannsynlig. (Konklusjon E+H.)»

Under asylintervjuet 14. november 2015 opplyste klageren at han da var ca. 15 år og 7 måneder gammel.

UDI kom i vedtak 30. september 2016 til at klageren ikke hadde behov for beskyttelse, men at det forelå sterke menneskelige hensyn som tilsa at han kunne få opphold etter utlendingsloven § 38. Om vurderingen av klagers alder skrev UDI:

«Etter en konkret helhetsvurdering der vi har lagt vekt på resultatet fra aldersundersøkelsen samt uttalelser fra politiet, legger vi til grunn at du har fylt 16 år. Fødselsår settes til 1999.»

UDI mente at det ikke forelå annet grunnlag for opphold enn at klageren var enslig mindreårig, og at de ikke hadde mulighet til å legge til rette for gjenforening med familien på hjemstedet. UDI begrenset derfor klagerens tillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8, jf. utlendingsloven § 38, så han kunne bli i Norge frem til han fylte 18 år.

Klager mente han burde få beskyttelse i Norge og påklaget vedtaket. Etter forberedelse av sekretariatet og under henvisning til at saken ikke bød på vesentlige tvilsspørsmål, ble Utlendingsnemndas (UNE) vedtak i klagesaken 27. mars 2017 fattet av en nemndleder alene. UNE tiltrådte UDIs vurdering av klagerens alder og tok ikke klagen til følge.

B klaget 8. desember 2017 hit på UNEs vedtak på vegne av klageren. B mente UNE endret klagerens fødselsdato fra år 2000 til 1999 utelukkende på grunnlag av en medisinsk aldersundersøkelse «som man kjenner til at er beheftet med tvil». Han hevdet også at klageren ville ha fått en annen type oppholdstillatelse dersom UDI og UNE ikke hadde endret fødselsdatoen.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke enkelte sider av saken nærmere. I brev 3. januar 2018 stilte vi derfor UNE flere spørsmål knyttet til utlendingsmyndighetenes lovbestemte plikt til i slike saker å foreta en bred, helhetlig og nyansert vurdering av opplysningene i saken, jf. utlendingsloven § 88 første ledd andre punktum. I tillegg ba vi om UNEs syn på om det i denne saken var adgang til å avgjøre den ved en nemndleder alene. Vi spurte også om eventuell manglende hjemmel for det hadde betydning for vedtakets gyldighet.

Med UNEs svar i brev 16. mars 2018 fulgte kopi av en ny beslutning i saken, der UNE endret klagerens fødselsdato fra 6. mai 1999 til 6. mai 2000. Denne beslutningen var fattet av UNE samme dato som svarbrevet, altså 16. mars 2018.

I den nye beslutningen viste UNE til at klageren hadde ulike forklaringer på hvordan han visste at han var 15 år gammel. Det svekket troverdigheten av klagerens forklaring om hvordan han hadde blitt fortalt hvor gammel han er. Han hadde også gitt motstridende opplysninger om skolegangen sin. I tillegg var det lite troverdig at klageren skulle ha regnet seg frem til sin egen alder, samtidig som han ikke kjente til den afghanske tidsregningen eller visste navnet på månedene i kalenderen. UNE hadde merket seg at klageren hadde fastholdt den samme alderen under politiregistrering, ankomstsamtale og asylintervju, men mente samlet sett at klageren ikke hadde et bevisst forhold til sin egen alder. UNE viste også til og vurderte uttalelsene om klagerens alder fra PU, representanten hans og NOAS. De la også noe vekt på at klageren ble vurdert som voksen i Ungarn.

UNE skrev at den medisinske aldersundersøkelsen ikke inneholdt noen vurdering opp mot den alderen klageren selv hadde oppgitt. Avviket mellom konklusjonen i aldersundersøkelsen og oppgitt alder var elleve måneder. Det var utlendingsforvaltningens risiko hvis aldersundersøkelsen ikke inneholder en vurdering opp mot den alderen klageren faktisk har oppgitt selv. Aldersundersøkelsen åpnet derfor for at klagerens oppgitte alder kunne være riktig. Samlet sett var det tvil om klageren var 15 eller 16 år gammel da han ankom Norge. Denne tvilen skal komme klageren til gode. UNE la derfor til grunn at han var 15 år da han ankom Norge, og endret klagerens fødselsdato til 6. mai 2000.

Ved UNEs nye vurdering etter utlendingsloven § 38 ble det spesielt vurdert om klageren manglet forsvarlig omsorg ved retur. I det tidligere vedtaket hadde de lagt til grunn at man da ikke kunne legge til rette for at klageren ble gjenforent med omsorgspersoner i hjemlandet. Nå hadde norske myndigheter sørget for en returordning for enslige mindreårige afghanere, som klageren kunne benytte seg av. Ordningen gjorde at klageren nå hadde forsvarlig omsorg ved retur. Det forelå derfor ikke sterke menneskelige hensyn på dette grunnlaget. UNE kom til at det heller ikke var andre forhold som tilsa at klageren skulle ha oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38.

Spørsmålene vi hadde stilt med utgangspunkt i UNEs vurderinger av aldersopplysningene i vedtaket 27. mars 2017, besvarte UNE i hovedsak slik:

Utlendingsmyndighetene skal etter gjeldende rett foreta en helhetlig vurdering av klagerens alder, der aldersundersøkelsen skal være ett av flere momenter, jf. utlendingsloven § 88 første ledd andre punktum. Etter UDIs praksisnotat skal den medisinske aldersundersøkelsen holdes opp mot andre momenter.

Henvisningen i vedtaket til «uttalelser fra politiet» viste til vurderingen fra PU. Det gikk frem av PUs rapport at det var gjort vurderinger av en politioverbetjent, en politibetjent og rapportskriveren, som alle var navngitt. Det var også en historikkmerknad i Datasystemet for utlendings- og flyktningesaker der det sto at fødselsåret ble satt til 1999 etter en helhetsvurdering.

UNE hadde vektlagt uttalelsene fra politiet uten å undersøke polititjenestemennenes forutsetninger for å vurdere klagerens alder. De mente likevel at de på dette punktet hadde overholdt plikten til å påse at saken var så godt opplyst som mulig. Etter UDIs praksisnotat punkt 3.2.5 var det adgang til å legge vekt på uttalelser om søkerens alder fra PU og andre saksbehandlere i asylprosessen ved fastsettelse av en asylsøkers alder. Ressurshensyn gjorde at UNE må ta stilling til sakene basert på den skriftlige dokumentasjonen i hver enkelt sak. UNE hadde tillit til at saksbehandlere i asylprosessen uttaler seg ærlig og så tydelig som det er grunnlag for. Uttalelsene fra saksbehandlerne var saksdokumenter og var dermed etterrettelige. Ofte vil det gå tid fra saken registreres i PU til den behandles hos UNE. PU behandler svært mange asylsøkere. En henvendelse til saksbehandlerne i PU ville derfor ikke opplyse saken utover det som fremgår av PUs skriftlige rapporter.

UNE erkjente at uttalelsene fra polititjenestemennene hadde fått for stor vekt i helhetsvurderingen i vedtaket 27. mars 2017.

Det klare utgangspunktet for UNE ved vurderingen av klagerens alder var alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det var langvarig praksis både i UNE og UDI for at tvil, «(men ikke enhver tvil)», om alder skal komme klageren til gode. I den nye, konkrete vurderingen og vektingen i beslutningen 16. mars 2018, var tvilen om alderen kommet klageren til gode.

UNE viste til at det er et vilkår for tillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8 at klageren har fylt 16 år på vedtakstidspunktet. Klageren ville ha vært 16 år på vedtakstidspunktet også dersom oppgitt alder hadde blitt lagt til grunn. UNE kunne derfor ikke se at klagerens alder kunne ha hatt «avgjørende betydning for utfallet i saken», jf. utlendingsforskriften § 16-9 og utlendingsloven § 78 femte ledd.

Etter UNEs oppfatning har loven gitt nemndleder kompetanse til å vurdere avgjørelsesformen. Valget kan ikke overprøves av andre. Avgjørelsesformen hadde uansett ikke vært avgjørende for gyldigheten, fordi man må vurdere om selve vedtaket er gyldig i seg selv ut fra sitt utfall, begrunnelse og forutgående saksbehandling. Om vedtaket er gyldig på bakgrunn av dette, har ikke valg av avgjørelsesform vært avgjørende for utfallet. Valg av avgjørelsesform var anført i en rekke saker for domstolene, men UNE var ikke var kjent med at dette hadde medført ugyldighet.

B kommenterte UNEs redegjørelse i e-post 10. mai 2018. I brev 22. juni 2018 redegjorde så UNE blant annet for den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden hos UDI i årene 2015-2017. B kommenterte også saken ytterligere i senere e-poster.

Ombudsmannens syn på saken

De to sentrale spørsmålene for ombudsmannen har vært

om UNE i vedtaket 27. mars 2017 hadde oppfylt sin plikt etter utlendingsloven § 88 første ledd andre punktum til å foreta en helhetlig vurdering av opplysningene i saken.
om det i klagers sak var adgang til å avgjøre saken av en nemndleder alene, og om eventuell manglende hjemmel for det hadde betydning for vedtakets gyldighet.

Ombudsmannen har ikke undersøkt om klager hadde behov for beskyttelse da han kom til Norge, eller om han manglet forsvarlig omsorg ved retur.

1. Krav til utlendingsmyndighetenes vurdering av saksopplysningene når det er tvil om utlendingen er barn eller voksen

Ombudsmannen er nå kjent med at Borgarting lagmannsrett i april 2019 skal behandle en ankesak som blant annet gjelder om beviskravet i aldersvurderingen er alminnelig sannsynlighetsovervekt eller kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Så lenge det ikke foreligger en rettskraftig avgjørelse i den saken, er det mest hensiktsmessig at ombudsmannen lar være å uttale sin mening om hva som er riktig beviskrav.

Denne delen av saken her har derfor i hovedsak blitt avgrenset til en undersøkelse av om de vurderingene som lå til grunn for UNEs aldersfastsettelse i klagers sak, oppfylte de kravene som utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 88 første ledd stiller til slike vurderinger. Bestemmelsen lyder:

«Dersom det i en sak om asyl eller i en sak om oppholdstillatelse for et familiemedlem ikke er mulig å fastslå med rimelig sikkerhet om utlendingen er over eller under 18 år, kan utlendingen anmodes om å la seg undersøke for å klargjøre alderen. Resultatet av undersøkelsen skal vurderes i forhold til de øvrige opplysningene i saken.»

I Ot.prp. nr. 17 (2006–2007) om endringer i utlendingsloven av 1988 forklarer departementet i punkt 2.3.7 vurderingsregelen som nå står i § 88 første ledd annen setning, i hovedsak slik:

«Departementet har merka seg den skepsisen som er uttrykt frå fleire høyringsinstansar når det gjeld kvaliteten på dei metodane som blir nytta ved aldersundersøkingar. Departementet vil understreke at aldersundersøkingar berre blir nytta når dei andre opplysningane i saka ikkje gir grunnlag for å fastslå alderen til utlendingen, og når ein har grunn til å tvile på at dei opplysningane som er gitt, er korrekte. Departementet ser det ikkje slik at den uvissa som er knytt til undersøkingane, gir grunn til å la vere å gjere slike undersøkingar, men vil heller understreke behovet for at det blir teke tilstrekkeleg omsyn til denne uvissa når det blir gjort vedtak.

(…)

Departementet er samd med dei høyringsinstansane som meiner at lova bør ha formuleringar som sikrar at resultatet av aldersundersøkingane blir ein del av ei breiare vurdering. Departementet har derfor valt å presisere dette i lovutkastet.»

UDIs praksisnotat UDI PN-2012-11 punkt 3.2.5 gir denne veiledning for hvordan bestemmelsen i § 88 første ledd andre punktum skal anvendes:

«Når vi skal vurdere og fastsette søkerens mest sannsynlige alder, vil vi ta utgangspunkt i den medisinske aldersvurderingen og vurdere denne opp mot øvrige opplysninger om alder i saken. … Hvis det kun er gjennomført røntgenundersøkelse av hånd og håndrot, vil dette være et moment i den samlede aldersvurderingen. Dette resultatet vil imidlertid ikke tillegges tilsvarende betydning som en samlet medisinsk aldersvurdering.

Opplysninger som vil tillegges særlig vekt:

gyldige identitetsdokumenter med tilstrekkelig notoritet som kan bekrefte identitet
søkerens evne til å sannsynliggjøre sin oppgitte alder gjennom sin forklaring
verifiserbare opplysninger som kan bidra til å oppklare identitet
hvilke identitetsopplysninger søkeren har gitt i andre land

Andre opplysninger som kan tillegges vekt (ikke uttømmende eller rangert etter vekting):

uttalelser om søkerens alder fra
saksbehandlere i asylprosessen (PU, KOR, INT)
representant(er) gjennom asylprosessen
ansatte i mottak og omsorgssentre
barneverntjeneste
barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP)
troverdighet i saken generelt

I vurderingen av hvilken vekt en uttalelse kan tillegges vil UDI blant annet se hen til:

hvem som uttaler seg, herunder hvilken relasjon og kontakt vedkommende har hatt med søkeren
uttalelsens innhold, herunder i hvor stor grad den omhandler søkerens biologiske alder»

Etter ombudsmannens oppfatning speiler innholdet i denne veiledningen i det alt vesentlige de krav som bestemmelsen i § 88 første ledd andre punktum stiller til utlendingsmyndighetenes vurderinger av opplysningene om utlendingens alder i den enkelte sak.

Da barnelege Jens Grøgaard ved aldersundersøkelsen 1. juni 2015 vurderte klageren til å være ca. 16 år gammel, begrunnet han det standpunktet slik:

Ombudsmannen legger til grunn at det var spørsmålene som ble stilt UNE i brevet herfra 3. januar 2018 som førte til at UNE i beslutning 16. mars 2018 endret klagerens fødselsdato fra 6. mai 1999 til 6. mai 2000. I den nye beslutningen – som ombudsmannen forutsetter gir en riktig gjengivelse av hovedpunktene i klagers forklaringer – synes resultatet av aldersundersøkelsen og de andre opplysningene i saken å være underlagt grundige og objektive vurderinger både hver for seg, og mot hverandre. Etter ombudsmannen oppfatning bygger UNEs aldersfastsettelse i beslutningen 16. mars 2018 derfor på helhetlige vurderinger som oppfyller kravet i § 88 første ledd om at «resultatet av undersøkelsen skal vurderes i forhold til [alle] de øvrige [relevante] opplysningene i saken». Ombudsmannen har derfor ingen innvendinger til UNEs forståelse og anvendelse av § 88 første ledd i beslutningen 16. mars 2018.

Etter ombudsmannens oppfatning utdypes UNEs vurderinger av redegjørelsen i svarbrevet hit – også det datert 16. mars 2018. Lest sammen med beslutningen 16. mars 2018 gir svarbrevet inntrykk av at UNE har god innsikt i kravene som § 88 første ledd annet punktum – og praksisnotatet – stiller til utlendingsmyndighetenes vurderinger av opplysningene om alder, når det ikke er tilstrekkelig sikkert om utlendingen er barn eller voksen.

I brevet hit skriver UNE at de mener deres praksis er i tråd med UDIs praksisnotat. Ombudsmannen er imidlertid i tvil om UNEs oppfatning stemmer med de faktiske forhold.

For det første støtter ikke UNEs tiltredelse 17. mars 2017 av UDIs begrunnelse for aldersfastsettelsen i vedtaket 30. september 2016 opp om UNEs oppfatning av egen praksis. Den begrunnelsen UNE tiltrådte var skrevet slik: «Etter en konkret helhetsvurdering der vi har lagt vekt på resultatet fra aldersundersøkelsen samt uttalelser fra politiet, legger vi til grunn at du har fylt 16 år.» Etter undersøkelsen herfra har UNE uttrykkelig erkjent at PUs uttalelser ble tillagt for stor vekt i UDIs vedtak. Ombudsmannens oppfatning er at UNE i beslutningen 16. mars 2018 i tillegg (indirekte) har erkjent flere andre feil og mangler ved «helhetsvurderingen» i UDIs vedtak. Som påpekt av UNE i nevnte beslutning, inneholdt ikke legens begrunnelse for sitt aldersresultat noen vurdering opp mot den alderen klageren selv hadde oppgitt, men i stedet opp mot PUs uttalelser. Resultatet av den medisinske aldersundersøkelsen ble derfor tillagt for stor vekt i UDIs vedtak. Slik UNE har begrunnet aldersfastsettelsen i den nye beslutningen, antar ombudsmannen at UNE under arbeidet med den beslutningen så at den feilen i legens begrunnelse var en vesentlig innholdsmangel ved den medisinske aldersundersøkelsen. Ombudsmannen er enig i det.

I praksisnotatet er opplysninger om «søkerens evne til å sannsynliggjøre sin oppgitte alder gjennom sin forklaring» nevnt blant de opplysningene som skal tillegges særlig vekt. Likevel inneholdt begrunnelsen for UDIs aldersfastsettelse hverken opplysninger om eller vurdering av klagers forklaringsevne. Ombudsmannen har derfor særlig merket seg at UNE i den nye beslutningen ga en nyansert redegjørelse for og vurdering av klagers forklaringsevne og troverdighet.

At UNE som klageinstans ikke reagerte på at begrunnelsen for UDIs aldersfastsettelse både var mangelfull og sviktet på flere vesentlige punkter – jf. kravene til en helhetsvurdering i § 88 første ledd andre punktum og i praksisnotatet – anser ombudsmannen som en alvorlig svikt ved UNEs ordinære klagebehandling.

For det andre har ombudsmannen over tid mottatt flere klager på utlendingsmyndighetenes aldersfastsettelser. Til sammen gir disse henvendelsene inntrykk av at lignende svakheter og feil som i begrunnelsen for UDIs aldersfastsettelse i vedtaket 30. september 2016 – som UNE tiltrådte i vedtaket 27. mars 2017 – ikke er uvanlig. Dette gjør at ombudsmannen ikke kan dele UNEs oppfatning om at deres praksis er i tråd med UDIs praksisnotat.

Ombudsmannen ber derfor både UDI og UNE om å vurdere å innskjerpe i sine organisasjoner de kravene som bestemmelsen i utlendingsloven § 88 første ledd andre punktum – og praksisnotatet – stiller til utlendingsmyndighetenes vurderinger av aldersopplysningene i den enkelte sak.

I denne sammenheng vil ombudsmannen særlig poengtere følgende:

I praksisnotatet står det at «uttalelser om søkerens alder kan (ombudsmannens markering) tillegges vekt». Det er forståelig at ressurshensyn gjør at UNE baserer seg på den skriftlige dokumentasjonen i saken når de tar stilling til utlendingens alder. Skriftlige uttalelser om alderen vil sjelden kunne gi en objektiv og fullstendig beskrivelse av det faktiske og faglige – og eventuelt personlige – grunnlaget for den aktuelle uttalelsen. Av den grunn bør utlendingsmyndighetene være forsiktige i vektleggingen av slike uttalelser. Dette gjelder særlig der ulike uttalelser går mot hverandre eller er vanskelig å forene med andre bevis, for eksempel den medisinske aldersvurderingen.

2. Saksbehandlingen – avgjørelsesform

Hovedregelen i utlendingsloven § 78 første ledd første punktum er at enkeltsaker i Utlendingsnemnda skal avgjøres av en nemndleder og to nemndmedlemmer. Spørsmålet i denne saken er om unntaksbestemmelsen i paragraf 78 tredje ledd første setning gir hjemmel for at klagers sak kunne avgjøres av en nemndleder alene:

«Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en nemndleder.»

Hva som i denne sammenheng er en sak «som byr på vesentlige tvilsspørsmål», er nærmere angitt i utlendingsforskriften § 16-9 bokstav a) til d). For klagers sak er det § 16-9 bokstav a) som er relevant:

«En sak skal anses å by på vesentlige tvilsspørsmål og avgjøres i nemndmøte dersom det er tvil om spørsmål som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken. Blant annet skal saken anses å by på vesentlige tvilsspørsmål dersom

a) det er tvil om klagerens troverdighet når det gjelder anførsler om faktiske forhold som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken

(…)»

I beslutningen 18. mars 2018 fant nemndleder grunn til å endre sin tidligere vurdering av opplysningene i saken om klagers alder – også vurderingen av klagers opplysninger om egen alder, uten at det var fremlagt nye faktiske opplysninger. Dette viser etter ombudsmannens oppfatning at det under den ordinære klagebehandlingen var tvil om det gjaldt den alderen han selv oppga kunne legges til grunn.

I denne saken er det flere grunner til at klagers alder er et «faktisk forhold som kan avgjørende betydning for utfallet av saken»: Alderen kan være avgjørende for om klageren får en bestemt tillatelse, den kan være avgjørende for hvor lenge en slik tillatelse varer eller den kan få avgjørende betydning for hans andre rettigheter etter loven, jf. nedenfor.

En oppholdstillatelse etter utlendingsforskriften § 8-8 gis «til fylte 18 år». UNEs vurdering av klagerens alder får dermed avgjørende betydning for hvor lenge klageren får tillatelse til å bli i Norge. Utlendingsforskriften § 16-9 kan ikke tolkes så snevert at det «som kan ha avgjørende betydning for utfallet av saken», bare omfatter den typen tillatelse som det kan være aktuelt å gi. Dersom myndighetene tar feil om utlendingens fødselsdato når de gir en tidsbegrenset og aldersavhengig tillatelse, risikerer de å returnere et barn som vil stå uten forsvarlig omsorg ved retur, helt i strid med grunnlaget for den tillatelsen som ble gitt. Det må derfor være åpenbart at klagers alders vil være av «avgjørende betydning for saken» etter utlendingsforskriften § 16-9 første ledd bokstav a) og derfor et «vesentlig tvilsspørsmål» etter utlendingsloven § 78 første ledd.

UNE la i vedtaket 27. mars 2017 vekt på at klageren selv med betydelig kortere saksbehandlingstid ville ha fylt 16 år på vedtakstidspunktet, og at saksbehandlingstiden på 16 måneder derfor ikke hadde hatt betydning for resultatet i saken. Ombudsmannen antar denne vurderingen kunne falt annerledes ut dersom klagerens forklaring om alder hadde blitt lagt til grunn. Ved vurderingen av barnets beste vil det dessuten være relevant å se hen til hvor lang tid det er aktuelt å gi en tidsbegrenset tillatelse for, og UNE har i vedtaket vist til at klageren ville ha vært to år i Norge ved en retur til Afghanistan etter fylte 18 år. Mulig oppholdstid etter den tidsbegrensete tillatelsen ville ha vært ett år lengre, dersom klagerens forklaring om alder hadde blitt lagt til grunn. Det kan heller ikke utelukkes at vurderingen av om klagerens tillatelse skulle begrenses etter § 8-8, også kunne ha falt annerledes ut dersom klagerens forklaring om alder var blitt lagt til grunn i UNEs vedtak.

I sak 2015/1632 behandlet ombudsmannen spørsmålet om det er klagerett på fastsetting av alderen for en enslig mindreårig asylsøker. Ombudsmannen viste til at de særskilte rettighetene som tilkommer mindreårige flyktninger og asylsøkere, innebærer at registreringen av fødselsdato må anses å ha vesentlig betydning for søkerne, ut over det underliggende vedtaket om opphold. Når spørsmålet er så viktig at det utløser klagerett, må det også anses som et så vesentlig spørsmål at det kan være av «avgjørende betydning for saken» etter utlendingsforskriften § 16-9 første ledd bokstav a og et «vesentlig tvilsspørsmål» etter utlendingsloven § 78 første ledd i saker som gjelder utlendingens eventuelle andre rettigheter etter utlendingsloven.

Dette viser at fastsettingen av klagerens alder vil kunne få betydning for hva slags tillatelse han får, hvor lenge den varer, og for hvor lenge han kan få rettigheter som barn etter andre bestemmelser. Ombudsmannens klare standpunkt er derfor at aldersspørsmålet i klagesaken var et vesentlig tvilsspørsmål som skulle være avgjort av en nemndleder og to nemndmedlemmer etter hovedregelen i utlendingsloven § 78 første ledd. UNE har her forstått utlendingsloven § 78 tredje ledd, jf. utlendingsforskriften § 16-9 første ledd bokstav a, feil. Regelverket ga ikke anledning til å avgjøre saken ved en nemndleder alene.

I utgangspunktet tilsier feil ved vurderingen av klagerens alder og feil ved valg av avgjørelsesform at UNE behandler saken på nytt. I dette tilfellet har UNE behandlet klagers sak på nytt etter at vedtaket i klagesaken ble fattet. UNE besluttet da å ikke gjøre om vedtaket, men ifølge begrunnelsen for den beslutningen sto saken noe annerledes på det tidspunktet, og konklusjonen i vedtaket 27. mars 2017 ble opprettholdt på et annet grunnlag. Ombudsmannen anser vurderingsfeilene knyttet til opplysningene om klagers alder i UNEs vedtak 27. mars 2017 som i hovedsak reparert i beslutningen 16. mars 2018. I beslutningen 16. mars 2018 endret UNE klagers fødselsår fra 1999 til 2000. Hadde UNE da fulgt de ulovfestede normene for forsvarlig saksbehandling, skulle UNE i samme beslutning også vurdert og begrunnet nærmere om feilvurderingen av klagers alder i klagevedtaket hadde hatt betydning for vurderingen der av om sterke menneskelige hensyn – herunder hensynet til barnets beste – gjorde at klager burde få en tillatelse etter utlendingsloven § 38. Hensynet til klagers rettssikkerhet tilsier etter ombudsmannens syn at dette er vesentlig innholdsmangel ved beslutningen 16. mars 2018. Når UNEs vedtak 27. mars 2017 i tillegg ble fattet med feil avgjørelsesform, gir det grunn for ombudsmannen til å be UNE behandle saken nok en gang.

Konklusjon

Ombudsmannen har ingen innvendinger til UNEs forståelse og anvendelse av § 88 første ledd i beslutningen 16. mars 2018.

Ombudsmannens alminnelige erfaring med denne sakstypen er likevel at lignende svakheter og feil som i det vedtaket UNE tiltrådte under den ordinære klagebehandlingen, ikke er uvanlig. Ombudsmannen ber derfor både UDI og UNE om å innskjerpe i sine organisasjoner de kravene som utlendingsloven § 88 første ledd stiller til utlendingsmyndighetenes vurderinger av aldersopplysningene i den enkelte sak.

Ombudsmannen mener at aldersspørsmålet i klagers sak var et vesentlig tvilsspørsmål som skulle være avgjort av en nemndleder og to nemndmedlemmer etter hovedregelen i utlendingsloven § 78 første ledd.

Utlendingsnemnda bes derfor om å behandle saken en gang til.