Ombudsmannen mottok en henvendelse fra Skattebetalerforeningen i tilknytning til endringen i lov om eigedomsskatt til kommunane 6. juni 1975 nr. 29 §3 (i kraft fra og med skatteåret 2007) om at kommunestyrene kan bestemme at det skal skrives ut eiendomsskatt i hele kommunen og ikke bare i nærmere spesifiserte avgrensede områder som tidligere. Endringen medfører bl.a. at kommunene nå kan skrive ut eiendomsskatt også på typiske fritidsboliger. Skattebetalerforeningen pekte på at eiere av fritidsboliger normalt ikke har stemmerett ved kommunevalg i den kommunen boligen ligger, og at de da ikke kan påvirke hvorvidt det skal være eiendomsskatt eller ikke. Foreningen ga også uttrykk for bekymring for at kommunepolitikere kan la seg friste til å fastsette takster og sonefaktorer som gjør at hytteeiere kan måtte ta en uforholdsmessig andel av skattebyrden.
Ombudsmannen besluttet å undersøke nærmere enkelte sider ved lovendringen av eget tiltak, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 §5.
I brev fra ombudsmannen til Finansdepartementet fremgikk:
«1. Skattebetalerforeningens henvendelse gjelder spesielt innføring av eiendomsskatt på typiske fritidsboliger. Foreningen viser til at eiere av fritidsboliger ikke har stemmerett ved kommunevalg (med mindre de bor i samme kommune som de har fritidsbolig), og at eierne da ikke kan påvirke hvorvidt det skal være eiendomsskatt eller ikke. På samme måte kan disse eierne heller ikke påvirke skattesatsen, bunnfradraget eller hva skatteinntektene skal brukes til. Samtidig vil de forbruke mindre av kommunale tjenester enn de fastboende. Foreningen anfører at «[k]ommunens store grad av frihet ved fastsetting av takster som grunnlag for utskriving av eiendomsskatt kombinert med hytteeieres manglende stemmerett utgjør etter vår oppfatning et demokratisk problem.».
Det forhold som Skattebetalerforeningen her påpeker kan ikke sees drøftet i Ot.prp. nr. 77 (2005-2006) om lov om endringer i skatte- og avgiftslovgivningen, (men kan sees anført av Finanskomiteens medlemmer fra Høyre i Innst. O. nr. 65 (2005-2006) s. 27).
Ombudsmannen ber om Finansdepartementets syn på om spørsmålet burde vært tatt opp på en tydelig måte i proposisjonen og om eventuelle øvrige merknader til anførselen.
2. Verken Grunnloven §105 eller Den Europeiske Menneskerettskonvensjon (EMK), Tilleggsprotokoll (TP) 20. mars 1952 artikkel 1 om vern av eiendom, jf. menneskerettsloven §2, er normalt til hinder for alminnelig beskatning når skatten er ilagt under hensyntagende til bl.a. alminnelige likhetsprinsipper, ikke er uforholdsmessig og det ikke foreligger diskriminerende elementer i denne, jf. EMK artikkel 14 om forbud mot diskriminering. Det bes om Finansdepartementets syn på om det forhold at beskatningen besluttes av et folkevalgt organ, men der den enkelte skattyteren ikke kan påvirke beslutningen gjennom valg, kan utgjøre en ulovlig diskriminering eller på annen måte være et problem i forhold til Grunnloven eller TP artikkel 1.
3. Skattebetalerforeningen viser til at det er kommunene som skal fastsette taksten og at det er anledning til å operere med varierende kvadratmetersatser i ulike soner og å benytte forskjellige sonefaktorer. Foreningen mener det er en fare for at kommunepolitikere «kan la seg friste til å fastsette takster og sonefaktorer slik at hytteeiere blir tvunget til å ta en uforholdsmessig stor andel av skattebyrden uten at gruppen kan påvirke utfallet via kommunevalg eller egnede politiske eller administrative organer», men at dette kan løses ved at kommunenes grad av frihet ved fastsetting av takster reduseres via en lovendring eller gjennom forskriftsregulering. Ombudsmannen er kjent med Finansdepartementets brev 19. juni 2007 til Skattebetalerforeningen der departementet kom med generelle merknader til kommunenes taksering som svar på et brev 5. juni 2007 fra Skattebetalerforeningen vedrørende en kommunes (Trysil) retningslinjer for taksering. Det bes imidlertid opplyst om departementet har erfaringer som tilsier at det bør lov- eller forskriftsreguleres nærmere hvordan taksten skal fastsettes.»
Finansdepartementet svarte:
«1. Ombudsmannen har bl.a. på bakgrunn av Skattebetalerforeningens anførsel om at kommunenes store grad av frihet ved fastsetting av takster som grunnlag for utskrivning av eiendomsskatt kombinert med hytteeieres manglende stemmerett utgjør etter vår oppfatning et demokratisk problem, spurt om dette forholdet burde vært tatt opp på en tydeligere måte i Ot.prp. nr. 77 (2005-2006) Om lov om endringar i skatte- og avgiftslovgivninga mv. og om eventuelle øvrige merknader til denne anførselen.
Finansdepartementet har ikke sett dette forholdet som noe demokratisk problem, og håper at heller ikke Ombudsmannen vil gjøre det. Stortinget uttrykte ikke savn av en nærmere drøftelse i proposisjonen av temaet, og tok ikke selv opp noen slik drøftelse. Etter departementets syn er Skattebetalerforeningens kritikk på dette område uten reelt grunnlag.
Den tidligere begrunnelsen for eiendomsskatten, nemlig som refusjon av kostnader ved kommunale tjenester knyttet til faste eiendommer, falt bort allerede ved vedtakelsen av den någjeldende eiendomsskatteloven av 1975, se Ot.prp. nr. 44 (1974-75). Også den sentrale Høyesterettsdommen inntatt i Rt. 1985 side 1339 (Fana-dommen) understreker dette ved å vise til at det forhold at tettbebyggelsen medfører utgifter ikke lenger er det eneste grunnlag for eiendomsbeskatning. Dette lå også til grunn da Regjeringen fremmet forslag til endringer i eiendomsskatten i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2006. Formålet med å gi adgang til å skrive ut eiendomsskatt i hele kommunen, har ikke vært å utvide eiendomsskatten prinsipielt, men å gjøre det mulig, i de kommuner som ønsker det, å fjerne en gammel forskjellsbehandling av likeartede eiendommer ut fra beliggenheten innenfor samme kommune. Videre var det ønskelig å gjøre det mulig å fjerne uklarheter i regelverket som har gitt opphav til en rekke tvister og rettssaker. Kommunene kan, ved den valgfriheten som er innført, dermed unngå de tvister og den misnøye som har vært knyttet til utskrivning av eiendomsskatt i enkelte kommuner. Ved en opphevelse av begrensningen til bymessig strøk vil alle eiendommer som ligger utenfor bymessig bebyggelse, herunder forretningseiendommer, boligeiendommer og fritidsboliger, også bli eiendomsskattepliktige.
Bakgrunnen for denne alminneliggjøringen av eigedomsskattelovas virkeområde var ikke å innføre en prinsipielt ny hytteskatt. Også tidligere kunne fritidseiendommer ilegges eiendomskatt dersom disse lå innenfor det området som var »utbygd på byvis» i kommunen. I flere tettbygde hytteområder var eiendomsskatt innført forut for lovendringen. Det har også lenge eksistert leiligheter m.v i større byer, der eieren har bodd et annet sted og benyttet leiligheten som urban fritidsbolig. Men det er selvsagt slik at antallet skattepliktige fritidsboliger får en helt annen dimensjon etter utvidelsen av lovens virkeområde. Det er formentlig bakgrunnen for Skattebetalerforeningens engasjement i saken.
Lovendringen omfatter også bl.a. faste boliger utenfor tettbygd strøk. Slike er det svært mange av i Norge. Det er således intet hold i å karakterisere lovendringen som et selektivt hyttetiltak. I nylig fortolkningsuttalelse har departementet for øvrig slått fast at kommunen ikke har adgang til å diskriminere utenbygdsboende gjennom mer lempelige verdsettingsregler for fastbolig enn for fritidsbolig. Se om dette nedenfor under pkt. 3.
Ut fra betraktninger om skatteevne, likhet, utnyttelse av lokale skatteobjekter og rasjonell finansiering av den kommunale økonomi, er det liten grunn til å hindre kommunene i å skattlegge både by og land når det gjelder bolig- og fritidseiendommer. For så vidt kunne det være større grunn til å spørre hvorfor lovgiveren ikke har gjort likebehandlingen obligatorisk, men i stedet lar kommunene velge om den gamle områdeavgrensningen mellom utbygd og ikke utbygd »på byvis» skal anvendes eller ei. Grunnen til denne frihetsgrad for kommunene ligger dels i at den gamle avgrensningen har blitt godt etablert i mange kommuner, og dels i at det anses ønskelig at kommunene har visse frihetsgrader i sin eventuelle eiendomsbeskatning.
Skattebetalerforeningens vektlegging av demokratihensynet skyldes at eiere av fritidseiendom ofte ikke bor slik at de har stemmerett i eiendomskommunen. De aller fleste eiere har imidlertid stemmerett ved stortingsvalg. Den kommunale eiendomsbeskatning er basert på fullmaktslovgivning, der Stortinget har tildelt kommunestyrene en lokal beskatningsmyndighet med visse frihetsgrader. Situasjonen er den samme ved tyngende vedtak som kommunene treffer på andre saksområder i henhold til fullmaktslovgivning. Verken på skatteområdet eller andre områder er det ønskelig eller mulig å begrense slike tyngende, kommunale vedtak slik at de bare rammer personer med stemmerett i kommunen. De demokratiske hensyn er her godt ivaretatt ved at kommunen har fått sin fullmakt fra den folkevalgte nasjonalforsamlingen, og utøver fullmakten gjennom sin lokale, folkevalgte forsamling. Noe krav eller forventning om at fullmakten bør begrenses ut fra stemmerettshensyn, kan ikke med rimelighet oppstilles.
Foreningen retter ikke tilsvarende kritikk mot andre tilfeller der skatteplikt gjøres gjeldende uten at skattyteren har stemmerett til den folkevalgte forsamling som vedtar skatteplikten. Dette gjelder stedbundet skatteplikt i annen kommune enn bostedskommunen, innflytteres skatteplikt i riket før de blir statsborgere med stemmerett, utlendingers skatteplikt for eiendom, arbeid og virksomheter, osv. I de to sistnevnte typetilfellene er det ikke en gang stemmerett ved stortingsvalg. Alle disse typetilfellene av skatteplikt uten stemmerett bekrefter at det åpenbart ikke kan oppstilles noe demokratihensyn mot å skattlegge også utenbygdsboende hytteeiere i en kommune.
Finansdepartementet vil også vise til at det at hytteeiere ikke har stemmerett eller innflytelse i hyttekommunen, har vært anført som et argument i privat lovforslag om å oppheve eiendomsskatteloven, se Dokument 8:50 (2006-2007). Ved Stortingets behandling av forslaget, se Innst. O. nr. 95 (2006-2007), har ikke finanskomiteens flertall kommentert denne anførselen.
Det generelt hevdvunne prinsipp om det representative folkestyrets rådighet over beskatningen har sine røtter fra den amerikanske revolusjon på 1770-tallet («No taxation without representation»), og er nedfelt i Grunnloven §75 a. Det sier seg selv at prinsippet er av overordnet karakter og ikke setter noen individuelle begrensninger ut fra stemmerettshensyn eller lignende. Gitt de alminnelige, demokratiske prosesser bak utformingen av den norske eiendomsbeskatning, ser departementet ingen grunn til å anse hyttebeskatning som udemokratisk.
2.
Sivilombudsmannen har bedt om Finansdepartementets syn på om det forhold at beskatningen besluttes av et folkevalgt organ, men der den enkelte skattyter ikke kan påvirke beslutningen gjennom valg, kan utgjøre en ulovlig diskriminering eller på annen måte være et problem i forhold til Grunnloven eller Tilleggsprotokoll 20. mars 1952 til Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 1 om vern av eiendom, jf. menneskerettsloven §2.
Svaret på dette følger langt på vei av det ovenstående. Lovlig skattlegging ut fra generelle, demokratiske prinsipper er ikke ekspropriasjon, og hindres ikke av Grunnlovens §105 eller av EMK.
Grunnloven §105 slår fast at den som blir fratatt sin eiendom skal ha rett til full erstatning. Skatter kan likevel pålegges dersom dette skjer etter et visst likhetsprinsipp. Det skal foreligge spesielle forhold og det skal svært mye til før skattelovgivning vedtatt av Stortinget vil betraktes som grunnlovsstridig ekspropriasjon. Departementet kan ikke se at det foreligger slike forhold når det gjelder den fullmakten kommunene har fått til å velge å kreve inn eiendomsskatt på alle eiendommer i en kommune.
Også forholdet til EMK må her anses uproblematisk. Selskaper og personer, både i Norge og i andre land, erverver i økende grad fast eiendom i andre land enn der hvor de er bosatt. I de aller fleste av disse tilfeller må slike utenlandske eiere tåle de skattebyrder som de blir pålagt i eiendomsstaten, uten noen stemmerett der. Departementet er ikke kjent med at det internasjonalt er reist spørsmål knyttet til at dette er i strid med EMK. Dersom dette skulle være i strid med EMK, ville statenes beskatningsrett av utenlandsboende i stor grad begrenses. Det er uantakelig. Eiendomsbeskatningen i Europa er meget utbredt, til dels på et vesentlig høyere nivå enn det norske. Vi har ingen holdepunkter for at denne beskatningen i Europa strider mot EMK fordi om den rammer eiere som ikke har stemmerett i det lokale distrikt hvor beskatningen besluttes.
På denne bakgrunn kan vi ikke se at den kommunale adgangen til å vedta en eiendomsskatt som også omfatter eiere uten stemmerett i kommunen, er noe problem i forhold til Grunnloven eller EMK.
3.
Sivilombudsmannen ber om at det blir opplyst om departementet har erfaringer som tilsier at det bør lov- eller forskriftsreguleres nærmere hvordan taksten skal fastsettes.
Eigedomsskattelova §33, jf. byskattelova 1911 §5, fastsetter at eiendommene skal verdsettes til objektiv omsetningsverdi. Dette gjelder både bolig- og fritidseiendom. En rekke kommuner benytter en såkalt reduksjonsfaktor i takstene. Dette innebærer at eiendommene takseres til omsetningsverdi, men at skatten skrives ut på et redusert skattegrunnlag som eksempelvis kan utgjøre 60, 70 eller 80 prosent av markedsverdien. Undersøkelser viser at gjennomsnittlig skattegrunnlag ligger til dels betydelig under markedsverdi.
Departementet er kjent med at mange kommuner gjør bruk av sjablonger for å fastsette omsetningsverdien. Vi har tidligere uttalt at vi ikke har innvendinger til dette, så fremt det kommer i tillegg til befaring og at likhetsprinsippet ivaretas. Likhetsprinsippet tilsier for eksempel at forskjeller i kvadratmetersats fortrinnsvis må skyldes forhold som ikke samvarierer sterkt med størrelsen på gulvarealet, for eksempel ulik beliggenhet på boligfelt og hyttefelt, ulikt nivå på standard mv. I dette ligger at for eksempel en vesentlig høyere kvadratmetersats for hytter enn for fast bolig ikke er lovlig, med mindre det foreligger gjennomgående verdiforskjeller som kan begrunne satsforskjellen. Fordi det må kunne aksepteres et betydelig sjablongelement i takseringssystemene i kommunene, vil det med en slik generell begrunnelse kunne opereres med ulike kvadratmetersatser for bolig og hytte, selv om det i enkelttilfeller da kan bli ulik takst på to reelt like verdifulle eiendommer. Se vedlagte kopi av vårt brev 19. juni 2007 til Skattebetalerforeningen.
Det vil aldri være adgang til å sette taksten høyere enn omsetningsverdien. De eiendomsskattepliktige vil ha adgang til å påklage taksten administrativt, og eventuelt gå til søksmål mot kommunen.
Samlet finner departementet at hensynet til rettssikkerheten er ivaretatt på dette punktet.
Det vil videre etter Finansdepartementets mening være vanskelig å utforme generelle regler som både skal passe på ulike typer av eiendommer og i forhold til lokale variasjoner fra kommune til kommune. Sentral taksering ved hjelp av sjabloner vil bli veldig grov og unøyaktig i og med at boligstrukturen i Norge er så ulik. Det har vist seg vanskelig å fastsette generelle kriterier for beregning av eiendommers verdi, som både er treffsikre og enkle å praktisere. På denne bakgrunn anser departementet det foreløpig lite hensiktsmessig å lov- eller forskriftsfeste nærmere regler for taksering. Vi har heller ikke fått særskilte tilbakemeldinger eller signaler som tyder på at dette er ønskelig eller nødvendig.»
Jeg ga i et avsluttende brev til Finansdepartementet uttrykk for følgende:
«Skattebetalerforeningen har i henvendelsen hit satt søkelys på prinsipielle spørsmål av betydning for mange som eier fritidseiendom i Norge. På bakgrunn av det svaret Finansdepartementet har gitt i brevet 23. oktober 2007, lar jeg nå saken bero. Spørsmål om forholdet til Grunnloven og Den Europeiske Menneskerettskonvensjon kan først vurderes konkret i en sak der takseringsgrunnlaget er fastsatt.
Jeg har merket meg at Finansdepartementet mener det kan være vanskelig å utforme regler om hvordan taksten skal fastsettes. Departementet viser til at reglene skal kunne passe på ulike typer av eiendommer og i forhold til lokale variasjoner fra kommune til kommune. Det har derfor vist seg komplisert å fastsette generelle kriterier for beregning av eiendommers verdi som både er treffsikre og som er enkle å praktisere.
Min gjennomgang av saken er med dette avsluttet.»