77. Dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven §36 der fylkesmannen hadde opphevet en kommunes avslag på en søknad om fradeling av en parsell

A fremsatte 22. juli 2004 krav overfor Tvedestrand kommune om dekning av saksomkostninger.

Saksomkostningene var pådratt i forbindelse med klage over kommunens avslag på en søknad fra A om fradeling av en parsell. Klagen resulterte i at Fylkesmannen i Aust-Agder opphevet avslaget på grunn av mangelfull begrunnelse, jf. forvaltningsloven §24, og hjemviste saken til ny behandling i kommunen. Utgiftene i forbindelse med klagen krevde A dekket etter forvaltningsloven §36. Ifølge denne bestemmelsen skal den private part tilkjennes dekning av nødvendige kostnader når et vedtak blir «endret til gunst» for parten.

Tvedestrand kommune avslo kravet om dekning av saksomkostninger. Etter klage ble avslaget stadfestet av fylkesmannen 25. januar 2005. Både kommunen og fylkesmannen begrunnet sine avslag med at vedtaket ikke kunne anses å være «endret til gunst» for den private part, ettersom opphevelsen ikke påvirket hans rettslige posisjon med hensyn til realiteten – altså hans rett til å fradele parsellen. Opphevelsen innebar kun at saken måtte behandles på ny av kommunen, ikke at A fikk rett til fradeling.

A brakte saken inn for ombudsmannen og anførte at opphevelsen innebar en endring av vedtaket til gunst for ham, og at dekning av saksomkostninger således skulle tilkjennes.

Ombudsmannen har tatt opp spørsmålet om tilkjenning av saksomkostninger i slike tilfeller med Justisdepartementet flere ganger tidligere i forbindelse med saker som har vært til behandling her, sist i forbindelse med sak inntatt i årsmeldingen for 2003 side 160.

I brev hit 2. januar 1989 og 2. september 2003 har departementet skilt mellom tre typetilfeller av opphevelsesvedtak: For det første de tilfeller der opphevelsen reelt sett innebærer en endelig realitetsavgjørelse av saken. For det andre de tilfeller der opphevelsen midlertidig endrer rettstilstanden til fordel for den private part, f.eks. ved opphevelse av et vedtak som pålegger en plikt, men hvor parten risikerer å bli pålagt samme plikt ved fornyet behandling av saken. Til sist de tilfeller der opphevelsen verken medfører noen permanent eller midlertidig endring i rettstilstanden for den private part med hensyn til realiteten, f.eks. ved opphevelse av avslag på en søknad om tillatelse. Departementets oppfatning syntes å være at forvaltningsloven §36 omfatter de to førstnevnte tilfellene, mens det er grunn til å holde det sistnevnte tilfellet (såkalte «gruppe 3-tilfeller») utenfor.

Foreliggende sak dreier seg om et gruppe 3-tilfelle. Med utgangspunkt i denne saken, ble problemstillingen igjen tatt opp med departementet ved brev herfra 13. juli 2006. I brevet het det blant annet:

«Spørsmålet i saken er hvorvidt en ren opphevelse av et avslag på en søknad om tillatelse innebærer at vedtaket er «endret til gunst» for søkeren, uavhengig av hva som blir det endelige utfallet av saken med hensyn til realiteten.

—

Nedenfor følger en kort oversikt over rettskildebildet, herunder tidligere korrespondanse mellom ombudsmannen og departementet.

Ifølge bestemmelsen skal omkostninger tilkjennes når «et vedtak blir endret til gunst for en part». Ordlyden er således ikke isolert sett til hinder for å tilkjenne omkostninger i det aktuelle tilfellet.

I bestemmelsens forarbeider (Ot.prp. nr 27 (1968-1969) s 47) heter det:

«Det at et vedtak blir opphevd, vil i seg selv ikke innebære at det endres til gunst for parten. Her må man se på hva resultatet endelig blir.»

Uttalelsen taler for at man ved opphevelse alltid må avvente og se hva resultatet blir med hensyn til realiteten, slik at selve opphevelsen ikke utløser noe krav på omkostninger. Dette har imidlertid ikke vært til hinder for at man i praksis har tilkjent omkostninger i de tilfellene der et tyngende vedtak oppheves – uavhengig av det endelige utfallet av saken. Betraktningen har vært at opphevelsen i disse tilfellene innebærer en midlertidig endring til gunst for parten.

Tilfeller som det foreliggende, der avslag på søknad om et gode (typisk en tillatelse) oppheves, har derimot blitt ansett å falle utenfor bestemmelsens anvendelsesområde.

Ombudsmannen tok opp spørsmålet med departementet i forbindelse med sak inntatt i årsmeldingen for 1989 side 86. I brev 14. mars 1988 til departementet fremhevet ombudsmannen en del hensyn som etter hans mening talte for å tilkjenne omkostninger i tilfeller som det foreliggende. Departementet ga uttrykk for at det fant det vanskelig å tolke bestemmelsen på denne måten og at det var mer hensiktsmessig å ta opp spørsmålet i forbindelse med den pågående gjennomgangen av forvaltningsloven. I det avsluttende brevet fra ombudsmannen til klageren i saken het det at «etter en grundig vurdering av spørsmålet har jeg funnet å måtte akseptere Lovavdelingens standpunkt».

Spørsmålet var også oppe i forbindelse med forberedelsen av de endringer i bestemmelsen som ble vedtatt i 1995. Departementet hadde i sitt høringsnotat inntatt et forslag om at saksomkostninger skulle kunne kreves dekket i tilfeller som det foreliggende. Etter høringsrunden fant imidlertid departementet ikke grunnlag for å videreføre dette forslaget. Det ble vist til at det hersket usikkerhet omkring de økonomiske konsekvensene (Ot prp nr 75 (1993-1994) s 52).

Før lovendringen i 1995 åpnet bestemmelsens annet ledd for å tilkjenne saksomkostninger på grunnlag av rimelighetsvurderinger i tilfeller som ikke falt inn under første ledd. Dette tidligere annet ledd ble imidlertid fjernet under komitébehandlingen, uten nærmere begrunnelse.

I forbindelse med sak inntatt i årsmeldingen for 1996 side 197 tok ombudsmannen igjen opp spørsmålet med departementet. Denne saken var imidlertid ikke helt typisk for problemstillingen, da det var førsteinstansen som av nokså spesielle grunner opphevet sitt avslag og startet behandlingen på ny. Ombudsmannen konkluderte i denne saken med at rettstilstanden for denne type opphevelsesvedtak står i samme stilling som tidligere i relasjon til forvaltningsloven §36 første ledd.

Spørsmålet ble siste gang tatt opp med departementet i forbindelse med sak inntatt i årsmeldingen for 2003 side 160. Slik det konkrete saksforholdet lå an, ble det imidlertid ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet. Ifølge departementets svarbrev hit 2. september 2003 var det «formelt sett ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet om tiden nå kan være moden for en tolkning av fvl. §36 som også åpner for dekning av sakskostnader i gruppe 3-tilfellene, dvs. tilfeller der klageren har fått medhold i det prosessuelle, men der hans rettslige posisjon med hensyn til realiteten ikke ble endret i og med opphevelsen». Det fremgikk likevel av brevet at departementet synes å være kritisk til en slik tolkning.

I den korrespondansen som har vært mellom departementet og ombudsmannen vedrørende dette spørsmålet, har det herfra vært fremhevet en del hensyn som etter ombudsmannens mening kan tale for å tolke forvaltningsloven §36 slik at den omfatter tilfeller som det foreliggende. Det kan i denne forbindelse særlig vises til brev herfra 14. mars 1988. I tillegg vil ombudsmannen her fremheve ytterligere noen hensyn som kan ha betydning ved vurderingen av spørsmålet.

Etter ombudsmannens oppfatning har enhver borger krav på å få sin sak forsvarlig behandlet av forvaltingen i henhold til gjeldende saksbehandlingsregler. Dette gjelder uavhengig av hvilket utfall saken får med hensyn til realiteten. Dersom det er nødvendig for borgeren å pådra seg utgifter for å oppnå en slik behandling, vil det normalt fremstå som rimelig at han slipper å dekke disse selv. Synspunktet er altså at det ikke skal koste noe å få sin sak forsvarlig behandlet. Ombudsmannen kan derfor ikke uten videre slutte seg til det som uttales i departementets brev 2. september 2003:

I tilfeller der vedtaket oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, og dette har påført den private part utgifter, vil det dessuten normalt være rimelig at utgiftene bæres av den som har begått feilen – altså forvaltningen. Et slikt synspunkt har en viss støtte i alminnelige culpa-betraktninger.

Etter opphevelsen av det tidligere annet ledd i 1995, gir ikke bestemmelsen lenger uttrykkelig adgang til å gi dekning for omkostninger på grunnlag av rimelighetsbetraktninger. Dette kan tenkes å ha betydning for tolkningen av første ledd. Uten en slik adgang kan det være behov for å tolke første ledd slik at det omfatter tilfeller som tidligere har vært holdt utenfor, dersom urimelige resultater skal unngås. Departementet berørte denne problemstillingen i siste avsnitt i brev hit 2. september 2003. Det ble da antydet at det fortsatt finnes en slik adgang til skjønnsmessig dekning av omkostninger, uten at dette ble nærmere utdypet.

Ombudsmannen ber om departementets merknader til ovenstående samt departementets syn på om tiden nå kan være moden for en tolkning av bestemmelsen som åpner for dekning av omkostninger i foreliggende tilfelle. I tillegg bes departementet opplyse hvorvidt de økonomiske konsekvensene fremstår som like usikre i dag som ved lovendringen i 1995.»
I svarbrevet 13. desember 2006 uttalte Justisdepartementets lovavdeling blant annet:

«Om vår forståelse av vilkåret «endret til gunst» og grunnlaget for denne forståelsen viser vi til vårt brev 2. september 2003 til Sivilombudsmannen i vår sak 2003/05695 EO. Vi viser også til brev til oss 13. september 2003 i samme sak, der det fremgår at Sivilombudsmannen ikke hadde noen merknader til vår gjennomgåelse av gjeldende rett. Vårt inntrykk er at den tolkingen av forvaltningsloven §36 første ledd som Sivilombudsmannen og Lovavdelingen gjennom lang tid og etter flere vurderinger har lagt til grunn, synes å være vel kjent og etablert hos fylkesmennene. I det følgende vil vi kun kommentere hensyn som særskilt er trukket frem i brevet 13. juli 2006. For enkelhets skyld taler vi i det følgende om «klageinstansen», selv om forvaltningsloven §36 ikke er begrenset til dekning av sakskostnader i klagesaker.

1. Vi er som utgangspunkt enige i at enhver borger har rett til å få sin sak forsvarlig behandlet i henhold til gjeldende saksbehandlingsregler. Vi vil likevel tilføye at ikke alle saksbehandlingsregler er av en slik art at de er satt til vern av private parters interesser.

Vi kan ikke slutte oss til en generell påstand om at det «ikke skal koste noe å få sin sak forsvarlig behandlet», eller at det normalt vil «fremstå som rimelig» at den enkelte slipper å dekke kostnader med å oppnå en forsvarlig saksbehandling. Ved behandling av forvaltningssaker i første instans regnes det som selvsagt at den enkelte i atskillig utstrekning må bidra til sakens opplysning, selv om forvaltningen har et overordnet ansvar for å sørge for at saken er forsvarlig opplyst. Dette kan etter omstendighetene innebære atskillige kostnader og innsats for øvrig for parten.

En part skal først og fremst slippe å dekke kostnader som er en følge av at saksbehandlingen ikke har skjedd i samsvar med saksbehandlingsreglene i lov og forskrift eller saksbehandlingen ellers ikke oppfyller det grunnleggende kravet om forsvarlig saksbehandling. Om en part har krav på dekning av tap, herunder kostnader, som vedkommende lider på grunn av at saksbehandlingen har vært ulovlig eller uforsvarlig, må som utgangspunkt avgjøres etter alminnelige regler om det offentliges erstatningsansvar. Vi finner grunn til å peke på at spørsmålet om hvor langt en part etter alminnelige erstatningsrettslige regler kan kreve erstatning for saksbehandlingsfeil som er begått på ett stadium av en sak, men som siden er rettet opp i forvaltningen innenfor rammene av en ordinær saksbehandling (herunder gjennom klagesaksbehandling), i liten grad er avklart. Vi antar at førsteinstansens og klageinstansens saksbehandling etter omstendighetene må ses samlet i en erstatningsrettslig vurdering, men ser ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet her.

Forvaltningsloven §36 gir, så langt bestemmelsen rekker, rett til dekning av saksomkostninger på objektivt grunnlag og etter en særskilt prosedyre. Det kreves i prinsippet ikke at det er begått feil i form av brudd på saksbehandlingsregler eller på annen måte, så lenge vedtaket er endret til gunst for parten. Forvaltningsorganets avgjørelse etter forvaltningsloven §36 kan påklages. Ordningen etter forvaltningsloven §36 innebærer i praksis visse fordeler for den private, både materielt og prosessuelt, sammenlignet med det som følger av alminnelige erstatningsrettslige regler. Rekkevidden av retten etter §36 er likevel begrenset på viktige punkter. For eksempel gir forvaltningsloven §36 første ledd ikke krav på dekning av kostnader som en part har som følge av at feil begås i førsteinstansen hvis feilen rettes opp innen det treffes vedtak i klageinstansen og vedtaket ikke blir endret til gunst for parten ved at klageinstansen treffer nytt, negativt realitetsvedtak.

Utenfor saker om enkeltvedtak er det for øvrig ikke noen mulighet til å forankre krav om dekning av kostnader for saksbehandlingsfeil i forvaltningsloven §36 første ledd. Isolert sett er en ren opphevelse av et avslag på en søknad om en tillatelse en prosessledende beslutning, og ikke et enkeltvedtak. Det alminnelige utgangspunkt er at lovgivningen om forvaltningsprosessen ikke gir noe rettskrav på saksomkostninger om en gis medhold i prosessledende beslutninger. Klageinstansen kan som utgangspunkt velge om den skal treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen, jf. forvaltningsloven §34 fjerde ledd. Å la dette valget få betydning for sakskostnadsspørsmålet der det endelige utfallet likevel blir avslag, kan synes noe ubegrunnet. Vi nevner at slike beslutninger også ellers står i en annen stilling enn vedtak om sakens realitet. De kan normalt ikke påklages, og de kan normalt heller ikke gjøres til gjenstand for søksmål.

2. Sivilombudsmannen uttaler, i forlengelsen av synspunktet om at det normalt ikke skal koste noe å få sin sak behandlet:

«I tilfeller der vedtaket oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, og dette har påført den private part utgifter, vil det dessuten normalt være rimelig at utgiftene bæres av den som har begått feilen – altså forvaltningen. Et slikt synspunkt har en viss støtte i alminnelige culpabetraktninger.»

Vi er, som en rettspolitisk betraktning, enig i at det forhold at et vedtak oppheves på grunn av at et forvaltningsorgan har begått en saksbehandlingsfeil, taler for at den private parten skal slippe å bære de særlige kostnadene som oppstår som følge av at feilen er begått. Opphevingen vil normalt (men ikke alltid) ha bakgrunn i at det er gjort en eller flere feil fra forvaltningens side, og at feilen er av et visst alvor. Når vedtaket oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, skjer dette således normalt fordi det er grunn til å tro at feilen eller feilene kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, sml. forvaltningsloven §41.

3. Om betydningen av at dagjeldende §36 annet ledd ble opphevet i 1995, viser vi i første rekke til vårt brev fra 2003. Vi avviser der opphevingen av §36 annet ledd som et avgjørende argument for å omtolke §36 første ledd i samsvar med det som antydes av Sivilombudsmannen. Samtidig peker vi på at det er mulig å gjøre unntak der den tradisjonelle tolkingen i konkrete saker vil gi et urimelig resultat.

Vi finner særlig grunn til å fremheve at en omtolking i samsvar med den som skisseres av Sivilombudsmannen, i praksis ville innebære en slik endring som Stortinget ikke vedtok i 1995. Omtolkingen ville dessuten gå lenger i retning av å etablere en rett til å kreve saksomkostninger enn det som ville vært utfallet hvis Stortinget i 1995 beholdt dagjeldende §36 annet ledd.

Etter vårt syn vil den tolkingen som antydes av oss i brevet i 2003 ivareta hensynet til å unngå urimelige resultater, samtidig som en forholder seg lojalt til Stortingets vedtak i 1995. Vi er ikke blinde for at en rett til kostnadsdekning, forankret i forvaltningsloven §36 første ledd, både prinsipielt og trolig praktisk vil styrke partens mulighet for dekning av kostnader sammenlignet med en skjønnsmessig preget adgang til å tilkjenne saksomkostninger. Hvis et rettskrav etableres, blir det i større grad opp til forvaltningen å argumentere for at det ikke er grunnlag for kravet. Hvorvidt det skal etableres et rettskrav på saksomkostninger i slike tilfeller er etter vårt syn et prinsipielt spørsmål som Stortinget bør ta stilling til på bakgrunn av forutgående utredning og høring.

Det kan spørres om det er mulig å oppstille noe mer presise retningslinjer for når forvaltningen bør tilkjenne saksomkostninger ved en ren opphevelse av et avslag på en søknad om tillatelse. Etter §20-12 i tvisteloven 2005, som ennå ikke er trådt i kraft, kan en part i en rettssak kreve dekket kostnader fra det offentlige hvis feilen skyldes at retten er «vesentlig å bebreide» (første ledd bokstav b). Etter vårt syn vil dette momentet være et viktig argument for å tilkjenne omkostninger også når forvaltningen begår saksbehandlingsfeil. Dette innebærer i realiteten ikke noe mer enn det som allerede følger av en vurdering etter alminnelige erstatningsrettslige regler.

4. Avslutningsvis i brevet hit blir vi bedt om å opplyse hvorvidt de økonomiske konsekvensene av en omtolking fremstår som like usikre i dag som ved lovendringen i 1995. Vi har ikke foretatt noen undersøkelse av de økonomiske konsekvensene av å gi en part krav på saksomkostninger i de nevnte tilfellene. Vårt inntrykk er at de kravene som i dag fremsettes, i gjennomsnitt er betydelig høyere enn for noen år siden. Vi har ikke grunnlag for å si om en slik beskrivelse er treffende for den kategorien saker som særskilt er drøftet i dette brevet.»
Departementets svarbrev ble oversendt fylkesmannen og A. Ingen av disse hadde ytterligere merknader i saken.

Ved avslutning av saken uttalte jeg:
«Problemstillingen i saken er hvorvidt A har krav på dekning av saksomkostninger pådratt i forbindelse med klagen som resulterte i at fylkesmannen opphevet det opprinnelige avslaget og sendte saken tilbake til ny behandling i kommunen.

Selv om saken gjelder en konkret klage fra A, har problemstillingen vært tatt opp med departementet i generell form. Jeg vil i det følgende redegjøre for mitt syn på den generelle problemstillingen, men begrenser redegjørelsen til å omfatte tilfeller der opphevelsen av vedtaket skyldes at førsteinstansen har begått en saksbehandlingsfeil.

I forvaltningsloven §36 heter det: «Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket …» I forhold til denne bestemmelsen er således spørsmålet hvorvidt en ren opphevelse av et avslag på en søknad om tillatelse innebærer at vedtaket er «endret til gunst» for søkeren, uavhengig av hva som blir det endelige utfallet av saken med hensyn til realiteten.

1. Generelt om forståelsen av bestemmelsen

Etter mitt syn omfattes et slikt tilfelle av en naturlig forståelse av bestemmelsens ordlyd. Når førsteinstansens vedtak er opphevet, er dette brakt ut av verden. Det kan ikke være tvil om at vedtaket dermed er «endret». Spørsmålet er om endringen er «til gunst» for søkeren. For søkeren vil opphevelsen være en fordel, blant annet fordi den gir ham en mulighet til å få søknaden innvilget ved den fornyede behandlingen. Uten opphevelsen ville avslaget blitt stående som endelig. I et tilfelle som det foreliggende, der opphevelsen skyldes mangelfull begrunnelse, vil dessuten en fornyet behandling med en tilfredsstillende begrunnelse gi søkeren bedre grunnlag for å vurdere om han skal påklage vedtaket eller eventuelt bringe det inn for domstolene. Dette må regnes som en fordel for søkeren, selv om utfallet av den fornyede behandlingen blir et nytt avslag. Endringen må dermed ut fra en naturlig språkbruk sies å være «til gunst» for søkeren.

Når slike tilfeller (gruppe 3-tilfellene) har vært holdt utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, har dette i første rekke vært begrunnet med at endringen kun gjelder søkerens prosessuelle posisjon, ikke hans materielle. En slik distinksjon følger imidlertid ikke av bestemmelsens ordlyd og må således regnes som en innskrenkende fortolkning.

Som det fremgår av den korrespondansen med lovavdelingen som er gjengitt ovenfor, finnes det rettskildemessige holdepunkter for en slik fortolkning, særlig i bestemmelsens forarbeider (Ot.prp. nr. 27 (1968-69)). Lovendringen i 1995 og forberedelsen av denne gir også en viss støtte for tolkningen.

Bestemmelsens forarbeider har imidlertid ikke vært til hinder for at den har blitt tolket slik at den omfatter både opphevelse av tyngende vedtak (gruppe 2-tilfellene) og opphevelse av avvisningsvedtak, uavhengig av sakens endelige utfall. I lys av bestemmelsens ordlyd fremstår skillet mellom disse tilfellene og gruppe 3-tilfellene som ganske teoretisk og nokså svakt rettskildemessig begrunnet. Særlig er det vanskelig å få øye på vektige relevante grunner til å behandle gruppe 3-tilfellene annerledes enn avvisningstilfellene. I begge tilfeller har klagen vist seg å være berettiget, og den private part har oppnådd å få brakt det vedtaket han var misfornøyd med ut av verden. Etter bestemmelsens ordlyd burde dette være tilstrekkelig til å kunne kreve dekning av de kostnadene som er pådratt i forbindelse med klagen.

Dessuten tilsier tungtveiende reelle hensyn at saksomkostninger bør tilkjennes i slike tilfeller. Sammenhengen med de alminnelige erstatningsreglene taler også for en slik løsning. Disse hensynene er for øvrig delvis overlappende, ettersom de alminnelige erstatningsreglene i stor grad er begrunnet i rimelighets- og rettferdighetsbetraktninger.

2. Reelle hensyn

Det sentrale hensynet som taler for kostnadsdekning i gruppe 3-tilfellene, er at den private part ikke bør påføres kostnader som følge av at forvaltningen har gjort en feil. Dette synspunktet ble utdypet nærmere i brev herfra 13. juli 2006 til Justisdepartementet. I brevet het det blant annet:

«Etter ombudsmannens oppfatning har enhver borger krav på å få sin sak forsvarlig behandlet av forvaltingen i henhold til gjeldende saksbehandlingsregler. Dette gjelder uavhengig av hvilket utfall saken får med hensyn til realiteten. Dersom det er nødvendig for borgeren å pådra seg utgifter for å oppnå en slik behandling, vil det normalt fremstå som rimelig at han slipper å dekke disse selv. Synspunktet er altså at det ikke skal koste noe å få sin sak forsvarlig behandlet.»
Departementets svar kunne tyde på at synspunktet herfra delvis var blitt misforstått. I svarbrevet ble det gitt uttrykk for at departementet ikke kunne slutte seg til en generell påstand om at det ikke skal koste noe å få sin sak forsvarlig behandlet, eller at det normalt vil fremstå som rimelig at den enkelte slipper å dekke kostnader med å oppnå en forsvarlig saksbehandling. Departementet viste i denne forbindelse til at den private part i atskillig utstrekning må bidra til sakens opplysning og at dette kan innebære kostnader og innsats for øvrig.

Jeg er naturligvis enig med departementet i at den private part må akseptere at det kan knytte seg kostnader eller annen innsats fra hans side til behandlingen av saken. Det kan legges relativt omfattende byrder på den private i form av f.eks. krav til søknader, konsekvensutredninger, saksbehandlingsgebyrer o.l., uten at dette må anses som urimelig. I disse tilfellene følger imidlertid byrdene av regelverket og er ikke en konsekvens av mangelfull saksbehandling fra forvaltningens side.

Poenget herfra var at det ikke skal være nødvendig for parten å pådra seg kostnader for å sikre at saken behandles i samsvar med regelverket. Dette synes departementet å være enig i. I svarbrevet hit het det: «En part skal først og fremst slippe å dekke kostnader som er en følge av at saksbehandlingen ikke har skjedd i samsvar med saksbehandlingsreglene i lov og forskrift eller ikke oppfyller det grunnleggende kravet om forsvarlig saksbehandling». Departementet ga videre uttrykk for at spørsmålet om dekning av tap som følge av ulovlig eller uforsvarlig saksbehandling som utgangspunkt må avgjøres etter alminnelige regler om det offentliges erstatningsansvar. Jeg kommer tilbake til dette nedenfor, der det redegjøres nærmere for sammenhengen med de alminnelige erstatningsreglene.

Departementet påpekte at forvaltningsloven §36 innebærer visse materielle og prosessuelle fordeler for den private sammenlignet med de alminnelige erstatningsreglene, men at bestemmelsens rekkevidde er begrenset på viktige punkter. Som eksempel ble det vist til at forvaltningsloven §36 ikke gir krav på kostnadsdekning i tilfeller der feil som er begått av førsteinstansen rettes opp innen det treffes realitetsvedtak i klageinstansen og dette vedtaket ikke endrer realiteten i den private parts favør. Departementet uttalte videre:

«Utenfor saker om enkeltvedtak er det for øvrig ikke noen mulighet til å forankre krav om dekning av kostnader for saksbehandlingsfeil i forvaltningsloven §36 første ledd. Isolert sett er en ren opphevelse av et avslag på en søknad om en tillatelse en prosessledende beslutning, og ikke et enkeltvedtak. Det alminnelige utgangspunkt er at lovgivningen om forvaltningsprosessen ikke gir noe rettskrav på saksomkostninger om en gis medhold i prosessledende beslutninger. Klageinstansen kan som utgangspunkt velge om den skal treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen, jf. forvaltningsloven §34 fjerde ledd. Å la dette valget få betydning for sakskostnadsspørsmålet der det endelige utfallet likevel blir avslag, kan synes noe ubegrunnet.»
Til dette vil jeg først bemerke at det ikke er avgjørende om opphevelsen regnes som et enkeltvedtak eller en prosessledende beslutning. Når forvaltningsloven §36 bruker uttrykket «vedtak», siktes det til den avgjørelsen som endres. I gruppe 3-saker vil dette typisk være førsteinstansens avslag på en søknad. Et slikt avslag er et enkeltvedtak og dette blir endret ved opphevelsen. Det har således ikke betydning for dekningsadgangen om opphevelsen i seg selv anses som et enkeltvedtak eller ikke.

Jeg er ikke enig i at det virker ubegrunnet å la det få betydning for saksomkostningsspørsmålet hvorvidt klageinstansen treffer realitetsvedtak eller opphever vedtaket og sender saken tilbake til underinstansen. Rent formelt følger en slik forskjell av ordlyden i forvaltningsloven §36, ettersom det ikke skjer noen endring av vedtaket i de tilfellene der klageinstansen retter opp eventuelle feil fra førsteinstansens behandling og treffer realitetsvedtak med negativt resultat for den private part, typisk at førsteinstansens avslag stadfestes.

Det er også reelt sett forskjeller mellom disse to hendelsesforløpene som, ut fra betraktninger om årsakssammenheng, kan begrunne ulik behandling av spørsmålet om dekning av saksomkostninger. I de tilfellene der klageinstansen opphever vedtaket, må saken gjennom en ny behandling i førsteinstansen. Dersom den fornyede behandlingen resulterer i at det vedtas et nytt avslag, men denne gangen uten saksbehandlingsfeil, vil parten både materielt og prosessuelt stå i samme posisjon som han ville ha gjort dersom det ikke var begått en saksbehandlingsfeil i utgangspunktet. Det har imidlertid pådratt ham kostnader å komme dit – kostnader som ville vært unngått dersom forvaltningen ikke hadde begått feil. Det nye vedtaket vil igjen kunne påklages med sikte på å få endret realiteten. Parten har i så fall måttet gjennom to klagerunder for å få realiteten i saken endelig avgjort av klageinstansen. Hadde det ikke blitt begått saksbehandlingsfeil i førsteinstansen, ville det bare vært nødvendig med én runde. Behovet for å gå to runder er således en følge av at forvaltningen har gjort en feil. Dersom annen gangs behandling i klageinstansen resulterer i et endelig avslag, vil parten ikke ha krav på å få dekket kostnader i forbindelse med denne behandlingen. Førsteinstansens nye vedtak er ikke endret, og det foreligger heller ikke årsakssammenheng mellom den opprinnelige saksbehandlingsfeilen og de pådratte kostnadene. Tilsvarende betraktninger må kunne legges til grunn når klageinstansen retter opp førsteinstansens saksbehandlingsfeil og treffer endelig realitetsavgjørelse i den første klagerunden. Feilen har i et slikt tilfelle ikke medført at den private part måtte gjennom en ekstra klagerunde, og kostnadene i forbindelse med klagen vil normalt ikke ha tilstrekkelig årsakssammenheng med feilen.

Det sentrale poenget er at de ekstrakostnadene parten påføres ved å måtte gjennom den første klagerunden der vedtaket oppheves, skyldes en feil begått av forvaltningen. Det fremstår som lite rimelig å la utfallet av klagerunde nummer to, der realiteten i saken avgjøres, være bestemmende for dekningen av slike kostnader. Det følger direkte av loven at dekningen av kostnader knyttet til den andre klagerunden er avhengig av utfallet av denne. Derimot fremstår det som noe tilfeldig at en vellykket klage i annen runde som en bivirkning medfører rett til dekning av de kostnadene som er forårsaket av feil forvaltningen gjorde ved første gangs behandling av saken, mens slike utgifter må bæres av parten selv dersom han ikke får medhold i runde nummer to.

En slik ordning kan skape inntrykk av at den private parts rett til å få sin sak forsvarlig behandlet i samsvar med saksbehandlingsreglene er avhengig av at han materielt sett har krav på det han søker om. Det bør være et grunnleggende prinsipp at enhver har krav på at saken behandles forsvarlig i overensstemmelse med regelverket, uavhengig av utfallet med hensyn til realiteten. Jeg kan derfor, som tidligere nevnt, ikke gi min tilslutning til uttalelsen i departementets brev 2. september 2003:

«Saksbehandlingsfeil knyttet til det første avslaget kan da ha tatt parten med på en lengre og mer kostbar rundtur i forvaltningssystemet enn det som ville vært ideelt, men noen materiell overlast har vedkommende ikke lidt, og formelt må det kunne legges til grunn at det godet han søkte om, det skulle han ikke ha. Det er etter vårt syn ikke urimelig at risikoen for udekte utgifter legges på parten selv.»
Når det gjelder kostnader knyttet til klagerunde nummer to hvor realiteten i saken avgjøres, er det rimelig å la parten selv bære disse ved mislykket klage. Dette følger også, som nevnt, direkte av lovens ordlyd. At parten ikke har krav på det omsøkte godet, er imidlertid etter mitt syn ikke en god begrunnelse for også å pålegge ham risikoen for kostnader forårsaket av saksbehandlingsfeil i forvaltningen. En slik begrunnelse står i fare for å bli tatt til inntekt for oppfatninger om at en part som ikke har krav på det omsøkte godet, heller ikke har krav på en forsvarlig og lovmessig saksbehandling.

3. Sammenhengen med de alminnelige erstatningsreglene

Etter min mening bør forvaltningen selv bære risikoen for følgene av de feilene den begår i forbindelse med saksbehandlingen. I brevet herfra 13. juli 2006 til departementet het det:

«Vi er, som en rettspolitisk betraktning, enig i at det forhold at et vedtak oppheves på grunn av at et forvaltningsorgan har begått en saksbehandlingsfeil, taler for at den private parten skal slippe å bære de særlige kostnadene som oppstår som følge av at feilen er begått. Opphevingen vil normalt (men ikke alltid) ha bakgrunn i at det er gjort en eller flere feil fra forvaltningens side, og at feilen er av et visst alvor. Når vedtaket oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, skjer dette således normalt fordi det er grunn til å tro at feilen eller feilene kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, sml. forvaltningsloven §41.»
På bakgrunn av uttalelsene i svarbrevet for øvrig, oppfatter jeg det slik at departementet mener at spørsmålet om dekning av kostnader som følge av saksbehandlingsfeil må løses med utgangspunkt i alminnelige erstatningsregler.

Jeg er enig i at de alminnelige erstatningsreglene danner et naturlig utgangspunkt for vurderingen av spørsmålet. Som jeg antydet ovenfor, har de alminnelige erstatningsreglene betydning for forståelsen av forvaltningsloven §36. De hensynene som begrunner erstatningsreglene, særlig på culpaansvarets område, vil i stor grad være relevante ved tolkningen av forvaltningsloven §36. Ettersom forvaltningsloven §36 er ment å styrke den private parts rettsstilling, vil det dessuten gi best sammenheng i regelverket om bestemmelsen tolkes slik at den innenfor sitt område (dvs. dekning av kostnader ved å få endret et vedtak) rekker minst like langt som de alminnelige erstatningsreglene.

Etter de alminnelige erstatningsreglene er utgangspunktet at saksbehandlingsfeil medfører erstatningsansvar for forvaltningen. Saksbehandlingsreglene stiller krav til forvaltningens virksomhet. Brudd på reglene er objektivt sett rettsstridig og medfører ansvar etter culparegelen, med mindre det kan påvises relevante unnskyldningsgrunner. Dette vil sjelden være tilfellet når det begås saksbehandlingsfeil. Det kan i denne forbindelse vises til Graver, Alminnelig forvaltningsrett (2. utg. 2002), side 517 der det uttales: «Brudd på lovbestemmelser om saksbehandlingen og etablerte krav til vurderingen vil ikke kunne unnskyldes med subjektive forhold, fordi bruddene i seg selv normalt vil representere avvik fra de objektiviserte krav som ligger i den alminnelige culpavurdering». Tilsvarende synspunkter kommer til uttrykk blant annet hos Hagstrøm, Offentligrettslig erstatningsansvar (1987), side 43 flg., Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (8. utg. 2006) side 468 flg. og Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett (2000), side 632.

I teorien hersker det en viss uenighet om hvorvidt det dreier seg om et objektivt ansvar eller et strengt culpaansvar. Det er imidlertid vanskelig å se at dette i praksis har noen betydning for spørsmålet om ansvar for saksbehandlingsfeil. Ettersom det er vanskelig å forestille seg at det kan foreligge relevante unnskyldningsgrunner for slike feil, vil ansvarsgrunnlaget i praksis være på det rene når feilen er konstatert.

Erstatningsansvaret er ikke betinget av at vedtaket er ugyldig, selv om dette vil være det normale i opphevelsestilfellene. Som departementet har påpekt, vil opphevelsen normalt ha bakgrunn i at det er gjort feil av et visst alvor og at det er grunn til å tro at feilen har virket bestemmende på vedtakets innhold. I forhold til spørsmålet om ansvarsgrunnlag, er imidlertid det sentrale at forvaltningsorganet har handlet i strid med de kravene som stilles til virksomheten. Hvorvidt vedtaket er ugyldig, kan imidlertid ha betydning for spørsmålet om årsakssammenheng. Dersom vedtaket ikke oppheves, vil det, som redegjort for ovenfor, normalt ikke foreligge tilstrekkelig årsakssammenheng mellom feilen og den private parts kostnader. I praksis vil dermed forvaltningen normalt ikke bli erstatningspliktig med mindre det dreier seg om feil av et visst alvor.

Det kan ikke stilles opp noen generell betingelse om at feilen må antas å ha hatt betydning for vedtakets innhold. I Rt. 1995 side 781 ble det riktignok uttalt at det ikke forelå sannsynlighetsovervekt for at resultatet av en søknadsbehandling med riktig lovforståelse og saksbehandling ville blitt at den private part hadde fått bevilling, og at det dermed ikke var grunnlag for erstatningskrav. Det fremgår imidlertid tydelig at uttalelsen gjaldt kravet om årsakssammenheng, ikke ansvarsgrunnlaget. Den private part hadde i denne saken krevd erstatning for driftsavbrudd som følge av manglende bevilling. Det tapet han krevde erstattet forutsatte altså at søknaden ville blitt innvilget dersom den hadde blitt behandlet korrekt. På denne bakgrunn uttalte retten videre: «Jeg kan ikke se at forholdene i denne sak, gir grunnlag for å fravike kravet om at det må foreligge en rimelig sannsynlighetsovervekt for årsakssammenheng» (dommen side 792).

Det typiske for gruppe 3-tilfellene er derimot at den private parts utgifter nettopp ikke har noen sammenheng med sakens utfall med hensyn til realiteten. Kostnadene er en følge av at det ble gjort en feil av en slik karakter at saken måtte behandles på ny i førsteinstansen, ikke en følge av at søknaden ble avslått. Dermed foreligger det årsakssammenheng mellom feilen og kostnadene. Det sentrale i gruppe 3-tilfellene er altså ikke om feilen må antas å ha virket bestemmende på vedtakets innhold eller om vedtaket er ugyldig, men at feilen har ført til at vedtaket ble opphevet.

Når et vedtak oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil, vil således både ansvarsgrunnlag og årsakssammenheng normalt være på det rene og dermed også erstatningsplikten.

En mulig innvending mot erstatningsplikt i gruppe 3-tilfellene kan være at utgiftene er unødvendige når saken til slutt ender med endelig avslag for søkeren. Dette vil i så fall være en feilslutning. Utgiftene har vært bortkastet i den forstand at søkeren ikke oppnådde det han søkte om. Det avgjørende er imidlertid at de har vært nødvendige for at han skulle få sin sak behandlet i samsvar med regelverket.

4. Oppsummering og konklusjon

Gruppe 3-tilfellene faller, som redegjort for i punkt 1 ovenfor, inn under en naturlig forståelse av ordlyden i forvaltningsloven §36. Det er således en innskrenkende fortolkning der det ikke innrømmes dekningsadgang i slike tilfeller som fordrer begrunnelse.

Som redegjort for under punkt 2 ovenfor, taler tungtveiende rimelighetshensyn for å innrømme kostnadsdekning i slike tilfeller. Før lovendringen i 1995 ga forvaltningsloven §36 annet ledd adgang til å tilkjenne saksomkostninger i tilfeller der dette var rimelig. Denne adgangen var en del av departementets begrunnelse for ikke å foreslå bestemmelsen endret til uttrykkelig å omfatte gruppe 3-tilfellene (Ot.prp. nr. 75 (1993-94) side 52-53). Annet ledd ble imidlertid fjernet under komitébehandlingen, uten nærmere begrunnelse. På denne bakgrunn har departementet i brevene hit 2. september 2003 og 13. desember 2006 antydet at bestemmelsen bør kunne tolkes slik at den fortsatt gir en slik adgang. Etter min mening vil det normalt fremstå som urimelig om den private part ikke får dekket kostnader som er forårsaket av forvaltningens saksbehandlingsfeil. I tilfeller der opphevelsen skjer på grunn av en saksbehandlingsfeil, vil jeg derfor anta at kostnadsdekning etter forvaltningsloven §36 normalt vil gi et resultat som ikke avviker vesentlig fra det som må følge av den tolkningen som departementet har antydet.

Videre mener jeg at bestemmelsen må forstås på bakgrunn av de alminnelige erstatningsreglene. Som det fremgår av punkt 3 ovenfor, er det vanskelig å forestille seg tilfeller der forvaltningen ikke er erstatningsansvarlig for den private parts sakskostnader når et vedtak oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil. Etter min mening er det da naturlig å gi den private part rett til å få dekket slike kostnader etter forvaltningsloven §36.

Ettersom forvaltningsloven §36 er ment å styrke den private parts rettstilling, gir det best sammenheng i regelverket om bestemmelsen tolkes slik at den gir rett til dekning av saksomkostninger som kan kreves erstattet etter de alminnelige erstatningsreglene. Så lenge det dreier seg om kostnader som forvaltningen uansett er materielt ansvarlig for, er det vanskelig å se tungtveiende grunner mot å innrømme en slik rett.

På bakgrunn av departementets brev hit 13. desember 2006 synes en slik løsning å gi et resultat som er i samsvar med departementets syn på hvem som bør bære kostnadene i slike tilfeller:

På denne bakgrunn har jeg kommet til at de beste grunner taler for at den private part får sine saksomkostninger dekket etter forvaltningsloven §36 når et vedtak oppheves som følge av saksbehandlingsfeil.

Jeg presiserer at denne saken ikke har gitt foranledning til å uttale meg om tilfeller der et vedtak oppheves av andre grunner enn saksbehandlingsfeil.

Fylkesmannen bes vurdere sitt vedtak på ny i lys av det som har fremkommet her. Jeg ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.»