• Forside
  • Aktuelt
  • Må utrede alternative lokaliteter for næringsområde

Må utrede alternative lokaliteter for næringsområde

Sivilombudet har behandlet en klage som gjelder reguleringsplan for landbasert oppdrett og tilknyttet næring på Toftøya i Brønnøy kommune. Ombudet ber Kommunal- og distriktsdepartementet vurdere saken på nytt.

Brønnøy kommune vedtok en reguleringsplan som la til rette for et landbasert oppdrettsanlegg med tilknyttet næringsvirksomhet. Planen ble konsekvensutredet, men uten alternative plasseringer for anlegget. Statsforvalteren i Nordland fremmet innsigelse til planen på grunn av virkningene for naturmangfold og friluftsliv, og viste til at flere områder med sjeldne naturtyper ville gå tapt dersom planen ble gjennomført. Kommunal- og distriktsdepartementet stadfestet planen. Norges Naturvernforbund klagde saken inn for Sivilombudet, og anførte at alternative lokaliteter skulle ha vært utredet.

–Konsekvensutredningsforskriften krever at det gjøres en vurdering av om det finnes «relevante og realistiske» alternativer til plasseringen av den planlagte virksomheten. I så fall skal disse utredes nærmere i konsekvensutredningen. Dette er avgjørende for å gi planmyndigheten et bredt nok beslutningsgrunnlag, og muligheten for å velge det alternativet som best ivaretar både miljø- og samfunnsinteresser. For å sikre at saken blir godt opplyst, og at innbyggerne og berørte instanser får muligheten til å påvirke utfallet, legger forskriften opp til at vurderingene dokumenteres, og at valgene begrunnes, sier sivilombud Hanne Harlem.

Forslagsstilleren Aquaculture Innovation AS og kommunen hadde i dette tilfellet lagt til grunn at det ikke fantes andre områder som var aktuelle for etableringen av næringsområdet. Etter Sivilombudets syn var det begrunnet tvil ved om de undersøkelsene som var gjort i saken, var omfattende nok eller godt nok dokumentert til å tilfredsstille kravene i konsekvensutredningsforskriften.

Departementet har fått frist til å vurdere saken på nytt innen 20. mars 2023.

Her finner du uttalelsen fra Sivilombudet:

Konsekvensutredning av alternative lokaliteter ved planlegging av Toft næringsområde

  • Forside
  • Uttalelser
  • Konsekvensutredning av alternative lokaliteter ved planlegging av Toft næringsområde

Konsekvensutredning av alternative lokaliteter ved planlegging av Toft næringsområde

Saken gjelder vedtak av en reguleringsplan for landbasert oppdrett og tilknyttet, sjørettet næringsvirksomhet på Toftøya i Brønnøy kommune. Planen ble utarbeidet delvis parallelt med ny kommuneplan. Begge planene ble konsekvensutredet, men uten at utredning av alternative lokaliteter inngikk. Etter innsigelse fra Statsforvalteren i Nordland - grunnet virkningene for naturmangfold og friluftsliv - stadfestet Kommunal- og distriktsdepartementet reguleringsplanen. Norges Naturvernforbund klagde saken inn for Sivilombudet, og anførte at alternative lokaliteter skulle ha vært konsekvensutredet.

Ombudet kom til at det var begrunnet tvil ved om undersøkelsene av om det fantes «relevante og realistiske alternativer» til plasseringen av næringsområdet på Toftøya, var omfattende nok til å tilfredsstille kravene i konsekvensutredningsforskriften, jf. forskriften § 19 siste ledd. Ombudet mente videre at det ikke var gitt en tilstrekkelig begrunnelse for hvorfor plasseringen på Toftøya ble ansett som det eneste relevante og realistiske alternativet. Undersøkelsene var heller ikke godt nok dokumentert.

Etter ombudets syn var det også begrunnet tvil ved om kriteriene som var lagt til grunn ved vurderingen av om det fantes aktuelle alternativer, var egnet til å skape et tilstrekkelig bredt kunnskapsgrunnlag om ulike lokaliseringer og måter å gjennomføre prosjektet på.

Etter ombudets syn kunne det ikke utelukkes at manglene hadde hatt innvirkning på resultatet, jf. forvaltningsloven § 41. Ombudet ber departementet vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder vedtak av en detaljreguleringsplan for et næringsområde på Toftøya i Brønnøy kommune. Formålet med planen var å legge til rette for et landbasert oppdrettsanlegg, med kai og bebyggelse for tilknyttet, sjøbasert næring. Ifølge planbeskrivelsen var det blant annet planlagt settefiskanlegg og slambehandlingsanlegg, eventuelt også slakteri og fôrfabrikk, i tillegg til annen sjørettet næringsvirksomhet. Totalt utgjorde planområdet 862 dekar, hvorav 491 dekar var avsatt til kai- og næringsareal. Gjennomføringen av planen ville kreve nedsprengning av om lag 1 kilometer fjellmasser, som skulle benyttes til å fylle igjen bukter og grunnvannsområder mellom øya og fastlandet.

Planområdet for anlegget på Toftøya. Kart fra saksdokumentene.

Planen ble utarbeidet delvis parallelt med ny kommuneplan for Brønnøy, hvor det aktuelle området i hovedsak ble lagt ut til næringsbebyggelse. Både kommuneplanen og reguleringsplanen ble konsekvensutredet. Alternative plasseringer («lokaliteter») for næringsområdet ble ikke utredet som en del av konsekvensutredningene.

Statsforvalteren i Nordland fremmet innsigelse til planen på grunn av virkningene for naturmangfold og friluftsliv. Statsforvalteren viste til at flere områder med sjeldne naturtyper ville gå tapt dersom planen ble gjennomført. Det var blant annet snakk om voksesteder for sjeldne og truede sopparter, og et økologisk funksjonsområde for truede fuglearter. I tillegg ville planforslaget forringe viktige friluftsområder med stor brukerfrekvens. Statsforvalteren mente at planområdet skilte seg ut fra andre lokaliteter i kommunen gjennom variasjonen og tettheten av naturtyper, samt forekomsten av rødlistearter. Etter Statsforvalterens syn var det vanskelig å se for seg avbøtende tiltak eller endringer i planen som kunne skape et «akseptabelt konfliktnivå for naturmangfoldet».

Kommunen besluttet å ikke ta innsigelsen til følge. Saken ble sendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet (heretter omtalt som Kommunal- og distriktsdepartementet) for endelig avgjørelse, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 11-16.

Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet tilrådde at innsigelsen ble tatt til følge. Klimadepartementet la til grunn at de foreslåtte tiltakene ville ha «store negative konsekvenser for naturmangfoldet i planområdet». I likhet med Miljødirektoratet mente departementet også at «lokalisering av næringsanlegg av en slik størrelse bør utredes med flere alternative lokaliseringer».

Kommunal- og distriktsdepartementet besluttet 11. oktober 2021 å stadfeste planen, med mindre endringer i planbestemmelsene. Departementet la til grunn at store naturmangfoldverdier ville gå tapt og friluftslivsinteresser bli berørt, men at næringsinteressene i saken var så store at de måtte tillegges «avgjørende vekt». Ettersom den planlagte virksomheten var avhengig av tilgang til sjøen, var det ikke vurdert alternativ lokalisering utenfor strandsonen. Departementet skrev videre at det «fremgikk av sakspapirene at det forut for planarbeidet var vurdert tre ulike alternativer til lokalisering av et større, marint næringsområde i Brønnøy kommune», og at kun Toftøya hadde blitt «vurdert som realistisk».

På vegne av Norges Naturvernforbund klagde advokat Tine Larsen departementets vedtak inn for Sivilombudet. Forbundet anførte at det var en saksbehandlingsfeil at alternative lokaliteter ikke var utredet som en del av konsekvensutredningene, hverken i forbindelse med detaljreguleringsplanen eller kommuneplanen. De viste i den sammenheng til konsekvensutredningsforskriften («kuf») § 19, hvor det fremgår at konsekvensutredningen skal redegjøre for de alternativene til blant annet «lokalisering» som forslagsstilleren har vurdert, og en utredning av «relevante og realistiske alternativer.» Etter deres syn måtte planmyndigheten gi en begrunnelse dersom de kom til at alternativer ikke skulle utredes. Dersom alternativene var vurdert tidligere i prosessen, måtte dette også beskrives. Forbundet kunne ikke se at det var begrunnet i planprogrammet eller planbeskrivelsen hvorfor alternative lokaliteter ikke var utredet.

På vegne av selskapet Helgeland Miljøfisk AS, som er heleid av forslagsstiller til planen, Aquaculture Innovation AS, kom advokat Grunde Bruland med merknader til klagen. Selskapet anførte at det var gjort en tilstrekkelig vurdering av om det fantes relevante og realistiske alternativer til plasseringen på Toftøya. De viste i den sammenheng til et notat fra Rambøll utarbeidet i forbindelse med høringsinnspillene til reguleringsplanforslaget, hvor det fremgikk at det i forkant av kommuneplanprosessen var vurdert tre alternativer til plasseringen, men at bare Toftøya ble ansett som «realistisk». I tillegg hadde Aquaculture Innovation – i forkant av kommunestyrets vedtagelse av reguleringsplanen – gjennomført en «kartstudie», som viste at ingen andre områder «hadde de nødvendige egenskaper til etablering av et slikt anlegg.»

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken, begrenset til spørsmålet om det var foretatt en tilstrekkelig vurdering av alternative lokaliteter.

I et undersøkelsesbrev til Klima- og miljødepartementet stilte vi først noen prinsipielle spørsmål om forståelsen av reglene om konsekvensutredning og vurdering av alternative lokaliteter. Klimadepartementet besvarte brevet i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet. Departementenes svar på våre undersøkelser er tilgjengelige i sin helhet på ombudets nettsider som vedlegg til denne uttalelsen.

Vi spurte blant annet om departementet var enig i at utredning av alternative lokaliteter i utgangspunktet bør skje på kommuneplannivå, ut fra en overordnet vurdering av hvilke områder som er egnet til det aktuelle arealformålet – og at det på detaljplannivå er mer relevant å utrede alternativer til utforming, teknologi mv. knyttet til konkrete tiltak som planlegges. Departementene svarte at de var enige i dette.

Vi spurte videre om hva som blir konsekvensene dersom det ikke er gjort en vurdering av alternative lokaliteter for et næringsområde i forbindelse med vedtagelsen av kommuneplanen. Kan dette avhjelpes ved at en slik vurdering i stedet gjøres i forbindelse med vedtagelsen av detaljreguleringsplan for tiltaket?

Departementene svarte at dersom konsekvensutredningen for en reguleringsplan viser at arealet som planen gjelder for, ikke er egnet til utbygging på grunn av vesentlige virkninger for miljø eller samfunn, bør kommunen vurdere om forslaget til reguleringsplan ikke bør godkjennes. Kommunen kan samtidig vurdere om området bør tas ut av kommuneplanen. For private detaljreguleringsforslag kan kommunen unnlate å fremme forslag til reguleringsplan etter at det er oversendt fra forslagsstiller til kommunen.

I et nytt undersøkelsesbrev til Kommunal- og distriktsdepartementet stilte vi nærmere spørsmål om departementets forståelse av reglene om alternativvurderinger, og om vurderingen av alternative lokaliteter i denne konkrete saken.

Vi spurte først om det etter departementets syn er et krav om at kommunen sikrer at det i forbindelse med kommuneplanprosessen vurderes om det finnes «relevante og realistiske» alternativer til plassering av planlagt næringsvirksomhet, i tilfeller hvor planen utløser krav til konsekvensutredning, jf. kuf § 6 a. Ville det eventuelt være tilstrekkelig at kommunen, før planprosessen, har valgt ut et område som er egnet til formålet, og som kommunen ønsker å benytte til slik virksomhet?

Departementet presiserte i sitt svar at de hadde lagt til grunn at reguleringsplanen for Toft i hovedsak var i samsvar med arealdelen i kommuneplanen. Departementet hadde «følgelig ikke hatt grunn til å se nærmere på vurderingene som Brønnøy kommune har gjort i utarbeidelsen av kommuneplanens arealdel».

Departementet viste videre til det tidligere Miljøverndepartementets veileder til konsekvensutredninger for kommuneplaner, T-1493, utgitt september 2012. Det heter der på side 12 at «[i] hvilken grad det foreligger relevante og realistiske alternativer i det enkelte planarbeid, vil være et spørsmål om skjønn». På side 13 heter det videre: «Når det gjelder behandling av alternativer til konkrete utbyggingsforslag, skal planprogrammet inneholde et krav om at der det foreligger relevante og realistiske alternativer, skal disse utredes på lik linje med det opprinnelige forslaget.» Med henvisning til dette mente departementet at det er

«tilstrekkelig at kommunen, i arbeidet med kommuneplanens arealdel, skjønnsmessig vurderer at det ikke foreligger relevante og realistiske alternativer, for eksempel basert på en forutgående vurdering av muligheter og behov.»

Videre ba vi departementet vurdere om de vurderingene som var gjort av kommunen og forslagsstiller i denne saken, var tilstrekkelige til å tilfredsstille kravene i konsekvensutredningsforskriften og plan- og bygningsloven. Vi spurte i den sammenheng om hvilke saksdokumenter departementet siktet til, når det i vedtaket het at det forut for planarbeidet var vurdert tre alternative plasseringer. Vi spurte også om departementet kjente til eventuelle dokumenter knyttet til kartstudien omtalt av Helgeland Miljøfisk i deres merknader.

Departementet svarte at dokumentet de hadde siktet til var et notat utarbeidet av Rambøll med kommentarer til høringsuttalelser til reguleringsplanforslaget – det samme notatet som Helgeland Miljøfisk hadde vist til i sine merknader. Departementet oppga ingen nærmere opplysninger om kartstudien selskapet også hadde trukket frem. Alt i alt mente departementet at kommunen hadde gjort «en forsvarlig, skjønnsmessig vurdering av realistiske og relevante alternativer som grunnlag for å ta det aktuelle området inn i kommuneplanens arealdel». Etter departementets syn kunne man ikke forvente at «kommunene gjennomfører en full konsekvensutredning av alle alternativer som kan være aktuelle». Departementet viste til at «planleggingen skal bygge på økonomiske og andre ressursmessige forutsetninger for gjennomføring og ikke være mer omfattende enn nødvendig», jf. pbl. § 3-1 tredje ledd.

Naturvernforbundet og Helgeland Miljøfisk kom med ytterligere merknader i saken.

Forbundet pekte på at departementet selv hadde bemerket i stadfestelsesvedtaket at alternativ lokalisering ikke var utredet i forbindelse med vedtagelsen av kommuneplanen. Departementet burde da ha undersøkt nærmere på hvilket grunnlag alternativvurderingen var utelatt. Forbundet pekte videre på at det ikke fremgikk hverken av planprogrammet eller konsekvensutredningen til kommuneplanen «om det er vurdert andre alternativer, og på hvilket grunnlag eventuelle alternativer har blitt forkastet i planprosessen».

Helgeland Miljøfisk anførte på sin side at et planprogram fastsettes ut fra et faglig-politisk skjønn. Etter deres syn må den kommunale planmyndigheten ha en betydelig frihet til å tilpasse omfanget av og intensiteten i utredningsarbeidet som knyttes til kommunens egne planer, særlig hva gjelder kommuneplanens arealdel. På bakgrunn av dette bør man ifølge selskapet være «svært restriktiv med å overprøve lovlige planvedtak med den begrunnelse at avgrensningen av og innholdet i det utredningsarbeidet som ledet frem til planvedtaket ikke var forsvarlig».

Ombudets syn på saken

1. Innledning

Spørsmålet i saken er om det er gjort en tilstrekkelig vurdering av om det finnes «relevante og realistiske» alternativer til plasseringen av den planlagte virksomheten på Toftøya, som i så fall skulle utredes nærmere i konsekvensutredningen. Et sentralt spørsmål er dermed hvilke krav som stilles til denne vurderingen etter reglene i konsekvensutredningsforskriften og plan- og bygningsloven. Ombudet ser nærmere på dette spørsmålet i punkt 2.

Kommunal- og distriktsdepartementet har i sine svarbrev gitt uttrykk for at alternativvurdering av lokaliteter i utgangspunktet bør skje på kommuneplannivå, mens det på detaljplannivå er mer aktuelt å vurdere alternativer til utforming, teknologi mv. knyttet til det konkrete tiltaket som planlegges. I vurderingen av saken har departementet lagt til grunn at reguleringsplanen er i samsvar med kommuneplanen. Etter deres syn hadde de derfor ikke «grunn til å se nærmere på vurderingene som Brønnøy kommune har gjort i utarbeidelsen av kommuneplanens arealdel». Departementets svar reiser spørsmål om forholdet mellom plannivåene, og hvilke utredninger som skal gjøres på de ulike stadiene av prosessen. Ombudet ser nærmere på disse spørsmålene i punkt 3.

I punkt 4 ser ombudet nærmere på vurderingene som er gjort av alternative lokaliteter i denne saken, og vurderer om de er i tråd med kravene som stilles.

Ombudet legger i den videre drøftelsen til grunn at både kommuneplanen og reguleringsplanen i denne saken er omfattet av krav om planprogram og konsekvensutredning, jf. kuf § 6 første ledd bokstav a og b jf. § 13 første ledd. I planprogrammet for reguleringsplanen er det lagt til grunn at den er omfattet av vedlegg I til forskriften, alternativ A nr. 24: «Næringsbygg … med et bruksareal på mer enn 15 000 m2».

2. Plikt til å vurdere alternative lokaliteter?

2.1 Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften

Det følger av plan- og bygningsloven (pbl.) § 4-1 første ledd at det for kommuneplaner og reguleringsplaner som kan få «vesentlige virkninger for miljø og samfunn» skal utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Planprogrammet skal blant annet gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere og «hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger», jf. pbl. § 4-1 andre ledd. Etter kuf § 14 første ledd bokstav c skal planprogrammet inneholde en beskrivelse av «relevante og realistiske alternativer og hvordan disse skal vurderes i konsekvensutredningen». Forslagsstiller utarbeider forslag til planprogram, jf. kuf § 13 første ledd, og planmyndigheten fastsetter planprogrammet med utgangspunkt i forslaget utarbeidet av forslagsstilleren, jf. kuf § 16 første ledd.

Det følger videre av pbl. § 4-2 annet ledd at det for kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal gis «en særskilt vurdering og beskrivelse – konsekvensutredning – av planens virkninger for miljø og samfunn». I konsekvensutredningen gjøres en nærmere utredning av temaene fastsatt i planprogrammet, jf. kuf § 17 fjerde ledd. Når det gjelder alternativer, følger det av kuf § 19 siste ledd at konsekvensutredningen skal gjøre rede for

«de alternativene til utforming, teknologi, lokalisering, omfang og målestokk som forslagsstilleren har vurdert, og en utredning av relevante og realistiske alternativer. Valget skal begrunnes mot de ulike alternativene, og sammenligninger av virkningene for miljø og samfunn av de ulike alternativene skal fremgå.»

Vurderingen av alternativer omtales i forarbeidene som «et viktig element i arbeidet med konsekvensutredningen», se Ot. prp. nr. 32 (2007-2008) s. 186

Systemet legger altså opp til at man i konsekvensutredningen skal utrede alternativer til forslaget, også når det gjelder «lokalisering», altså plassering av virksomheten. Det er imidlertid bare de «relevante og realistiske» alternativene som skal utredes nærmere. Det må derfor gjøres en vurdering av om det finnes «relevante og realistiske» alternativer til plasseringen. Det vil være ansvarlig planmyndighet som «i innledende fase av planleggingen, for eksempel ved fastsetting av planprogrammet, tar stilling til om det foreligger relevante og realistiske alternativer som skal konsekvensutredes», jf. Miljødirektoratets veileder «Konsekvensutredninger for klima og miljø», M-1941, punkt 2.2. Ifølge direktoratet betyr «[r]elevante alternativ … alternative måter for å oppnå målet med planen eller tiltaket. … Realistiske alternativ betyr at de er gjennomførbare», se samme sted.

I denne saken har kommunen og departementet lagt til grunn at det ikke finnes relevante og realistiske alternativer til den foreslåtte plasseringen. Alternative lokaliteter er derfor ikke konsekvensutredet. Ifølge departementet er denne antagelsen basert på en vurdering av tre ulike alternativer gjort i forkant av planprosessen, og en senere kartstudie utført i forkant av kommunestyrets vedtak om å godkjenne planforslaget. Spørsmålet blir dermed hvilke krav som stilles til vurderingen av om det finnes relevante og realistiske alternative lokaliteter, som i så fall skal utredes nærmere i konsekvensutredningen.

Det sies lite konkret om denne vurderingen, og hvilke krav som stilles til å dokumentere at en slik vurdering er gjort, i plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsforskriften. Systemet synes imidlertid å forutsette at det gjøres en utvelgelse av aktuelle alternativer, som – av hensyn til sakens opplysning, medvirkning og planmyndighetens beslutningsgrunnlag – bør dokumenteres. Ombudet har i uttalelse 28. april 2011 (SOMB-2011-709) lagt til grunn at

«det normalt bør kreves en beskrivelse og vurdering av alternativene som er vurdert, i planprogrammet. For at ansvarlige myndigheter skal kunne ta stilling til hvilke alternativer de eventuelt skal kreve videre utredning av, eller om de skal slå seg til ro med at kun én lokalisering blir utredet videre, må de ha et beslutningsgrunnlag. Det bør derfor foreligge en beskrivelse av hvilke alternativer som er vurdert, og hvordan disse er vurdert. Uten slik kunnskap, vil det være vanskelig for planmyndighetene å ta stilling til om det foreligger alternativer som ved nærmere undersøkelser vil kunne vise seg å være aktuelle, og følgelig om det bør kreves utredning av flere alternativer.»

Ombudet viser videre til at forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, jf. kuf § 15 første ledd. Videre skal berørte regionale og statlige myndigheter vurdere om planforslaget kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn med tanke på eventuell innsigelse, og i så fall gi beskjed om dette allerede i uttalelsen til planprogramforslaget, jf. pbl. § 4-1 tredje ledd. Alternativene som har blitt vurdert bør derfor være beskrevet her, slik at berørte myndigheter og borgere kan komme med innspill til vurderingene som er gjort. Det samme synes å være lagt til grunn av Miljødirektoratet i overnevnte veileder. Det heter der i punkt 2.2:

«Kommer man frem til at alternativer ikke skal utredes, skal dette begrunnes. Er alternativer vurdert tidligere i prosessen, bør dette også beskrives … Det er viktig at de vurderingene som er gjort om ulike alternative løsninger blir dokumentert og redegjort for. Forklar hvilke alternativer som har vært vurdert, og hvorfor de ikke er relevante og realistiske.»

Etter ombudets syn taler ordlyden i kuf § 19 siste ledd for at det også i konsekvensutredningen bør fremgå en beskrivelse av alternativene som har vært vurdert – men ikke utredet nærmere – i tillegg til utredningen av de relevante og realistiske alternativene. Det heter der at konsekvensutredningen skal redegjøre både for «de alternativene til … lokalisering … som forslagsstilleren har vurdert, og en utredning av relevante og realistiske alternativer» (uthevet her).

2.2 Betydningen av Huseby-dommen og EU-direktivene som ligger til grunn for konsekvensutredningsforskriften

Helgeland Miljøfisk har i sine merknader pekt på betydningen av den såkalte «Huseby-dommen» (Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2009 s. 661, HR-2009-1093-A), som også gjaldt konsekvensutredning av alternative lokaliteter. Selv om «[u]tformingen av kravet til utredning av alternative lokaliseringer er endret i flere omganger gjennom nye KU-forskrifter», er rettstilstanden etter selskapets syn «likevel ikke … endret når det gjelder hvilke krav som må stilles til undersøkelser for å avdekke om det eksisterer alternative lokaliseringer som både er ‘relevante og realistiske’». Selskapet viser til Høyesteretts uttalelser om at innholdet i utredningsplikten «fastsettes av ansvarlig myndighet ut fra et faglig-politisk skjønn», se dommens avsnitt 61 og 64. Etter selskapets syn innebærer dette at

«den kommunale planmyndigheten må … ha en betydelig frihet til å tilpasse omfanget av og intensiteten i utredningsarbeidet som knyttes til kommunens egne planer, særlig hva gjelder kommuneplanens arealdel. Dette må nødvendigvis vurderes i lys av de ressurser som landets kommuner i sin alminnelighet har tilgjengelig og råder over.»

Departementet har gitt uttrykk for et lignende synspunkt i svarene på ombudets brev, hvor de blant annet uttaler at «[h]va som er relevante og realistiske alternativer, beror på planmyndighetens skjønnsmessige vurdering.»

Ombudet er ikke uten videre enig i at uttalelsene i Huseby-dommen kan legges til grunn ved tolkningen av dagens regler om konsekvensutredning. Etter ombudets syn er det derimot mye som taler for at uttalelsene har begrenset betydning ved forståelsen av den någjeldende konsekvensutredningsforskriften fra 2017.

Ombudet viser for det første til at de aktuelle uttalelsene i stor grad synes å være basert på en tolkning av ordlyden i konsekvensutredningsforskriften fra 1999 (forskrift 21. mai 1995 nr. 502), se dommens avsnitt 55-56 og 59-61. Høyesterett viste til at det fremgikk av forskriften § 12 at det som da het utredningsprogrammet «i nødvendig utstrekning» skulle omfatte punktene i vedlegg IV til forskriften. I vedlegg IV het det videre – om «[i]nnholdet i og utformingen av konsekvensutredningen» – at den «i nødvendig utstrekning» skulle omfatte blant annet «alternative lokaliseringer».

Bestemmelsene i dagens forskrift virker på den annen side mindre forbeholdne når det gjelder spørsmålet om alternative lokaliteter skal vurderes, og eventuelt utredes nærmere. Som nevnt heter det i 2017-forskriften § 14 første ledd bokstav c at planprogrammet «skal» inneholde en beskrivelse av «relevante og realistiske alternativer og hvordan disse skal vurderes i konsekvensutredningen». Videre heter det i § 16 første ledd at «[a]nsvarlig myndighet fastsetter plan- eller utredningsprogrammet med utgangspunkt i forslaget utarbeidet av forslagsstilleren og kravene til konsekvensutredningen i kapittel 5». I § 19 – som er en av bestemmelsene i kapittel 5 – heter det i siste ledd at konsekvensutredningen «skal» gjøre rede for de alternativene til blant annet lokalisering som «forslagsstilleren har vurdert, og en utredning av relevante og realistiske alternativer».

Ombudet forstår det videre slik at Høyesterett i Huseby-saken la til grunn at endringen av den aktuelle reguleringsplanen ikke var omfattet av EU-direktivene som lå til grunn for de dagjeldende nasjonale reglene om konsekvensutredninger. Samtidig ser det ut til at man holdt muligheten åpen for at en tolkning i lys av det dagjeldende prosjektdirektivet kunne ført til et annet resultat:

«Det bakenforliggende prosjektdirektivet fremstår – etter endringen ved rådsdirektiv 97/11/EF – som mer betingelsesløst når det i artikkel 5 nr. 3 heter at byggherren som et minimum skal gi en oversikt over de vesentlige alternativer som er undersøkt og de viktigste grunnene til det valget som er gjort. Dette må imidlertid ses i sammenheng med at prosjektdirektivet har et snevrere virkeområde enn plan- og bygningsloven … Jeg kan ikke se at omreguleringen i vår sak omfattes av de tiltakstyper som nevnes der. I den grad det av direktivet kan utledes plikt til utredning av alternativ lokalisering, gjelder denne altså ikke for vårt tilfelle», se avsnitt 65.

Prosjektdirektivet («EIA-direktivet» om vurdering av visse prosjekters miljøvirkning) – som blant annet gjelder norske reguleringsplaner – har senere blitt endret gjennom nytt direktiv 2011/92/EU i 2011, og ved endringer til dette gjennom direktiv 2014/52/EU i 2014. Endringene i 2014 omfattet flere formuleringer i artikkel 5 om innholdet i konsekvensutredningene, herunder formuleringene i bokstav d om alternativer. Mens det tidligere het at konsekvensutredningen skulle innholde «an outline of the main alternatives studied by the developer», heter det nå at utredningen skal inneholde «a description of the reasonable alternatives studied by the developer, which are relevant to the project and its specific characteristics».

Ombudet forstår det slik at endringene innebar et styrket krav om utredning av alternativer for blant annet lokaliteter. I fortalen til direktivet er endringene omtalt som «a means of improving the quality of the environmental impact assessment process», se avsnitt 31. I EU-kommisjonens veileder «Guidance on the preparation of the Environmental Impact Assessment Report», utgitt 2017, heter det om endringene:

«The assessment of reasonable Alternatives is broadened: Alternatives studied by the Developer e.g. Alternatives to Project design, technologies, location, size, and scale, must be described in the EIA Report and an indication of the main reasons for the option chosen must be given», se side 25.

Vurderingen av alternativer er videre omtalt som «mandatory», se blant annet side 51.

Ordlyden i 2017-forskriften synes å gjenspeile de endrede kravene til utredning av alternativer som følger av 2014-direktivet. Grunnet presumsjonsprinsippet må forskriften uansett forstås i lys av prosjektdirektivet og plandirektivet («SEA-direktivet», direktiv 2001/42/EC om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer), som forskriften gjennomfører i norsk rett. Se nærmere om plandirektivet nedenfor i punkt 3.

Det kan stilles spørsmål ved om kravene gjelder på samme måte for planer eller tiltak som ikke er omfattet av EU-direktivene, men der konsekvensutredningsforskriften gjelder. I tillegg er det et spørsmål om det eventuelt har betydning om planen eller tiltaket er omfattet av enten prosjektdirektivet eller plandirektivet. På spørsmål om EU-direktivene får betydning, har departementet uttalt at

«[b]estemmelsene om alternativvurderinger i KU-forskriften gjelder uavhengig av type virksomhet eller tiltak. Det vil derfor ikke ha betydning om tiltaket eller virksomheten er omfattet av EU-direktivene, eller om det er en nasjonal bestemmelse.»

Ombudet er enig i at man i konsekvensutredningsforskriften i liten grad synes å ha skilt mellom ulike tiltak og planer når det gjelder plikten til å vurdere alternativer. Det vises til at kuf § 19 gjelder for alle tiltak og planer der det gjelder krav om konsekvensutredning. Ombudet bemerker for ordens skyld at det er mye som taler for at kommuneplanen og reguleringsplanen i denne saken er omfattet av henholdsvis plandirektivet og prosjektdirektivet.

Ombudet legger etter dette til grunn at det etter konsekvensutredningsforskriften § 19 siste ledd er et krav om at alternative lokaliteter vurderes, og at eventuelle alternativer som er relevante og realistiske, utredes nærmere.

2.3 Omfanget av utredningene

Departementet har i sine svar til ombudet uttalt at man ikke kan «forvente … at kommunene gjennomfører en full konsekvensutredning av alle alternativer som kan være aktuelle». Som nevnt over, uttaler departementet videre at «[h]va som er relevante og realistiske alternativer, beror på planmyndighetens skjønnsmessige vurdering».

Ombudet er enig i at utvelgelsen av hvilke alternativer som skal utredes nærmere i konsekvensutredningen, til en viss grad må bero på et skjønn. Det må imidlertid forutsettes at kommunen gjør en forsvarlig vurdering av om det finnes relevante og realistiske alternativer som skal utredes nærmere. Hvor omfattende vurderinger og utredninger som kreves, må etter ombudets syn ses i lys av hvor omfattende og komplisert planen er, og hvor store konsekvenser den kan medføre. Som departementet har pekt på, følger det av kuf § 17 første ledd andre punktum at «[k]onsekvensutredningens innhold og omfang skal tilpasses den aktuelle planen eller tiltaket». I forarbeidene til pbl. § 4-1 om planprogram heter det tilsvarende at «[h]vor grundig prosessen vil måtte være, beror på hvor omfattende og komplisert planen er», se Ot.prp. nr. 32 (2007-2008), spesialmerknadene til bestemmelsen.

2.4 Oppsummering

Ombudet legger etter dette til grunn at konsekvensutredningsforskriften krever at det gjøres en vurdering av om det eksisterer relevante og realistiske alternativer til plasseringen av den planlagte virksomheten, som i så fall skal utredes nærmere i konsekvensutredningen. Hvor bredt man skal gå ut for å undersøke om det eksisterer relevante og realistiske alternative lokaliteter, og utvelgelsen av hvilke av disse som skal konsekvensutredes nærmere, må til en viss grad være overlatt til planmyndighetens skjønn. Omfanget av vurderingene og utredningene må imidlertid være forsvarlige sett i lys av planens omfang og konsekvenser. Som vist i punkt 2.1, må det gis en begrunnelse for valgene som er tatt, samt dokumentasjon for alternativene som er forkastet.

3. Betydningen av plannivået

Det er lagt til grunn i forarbeidene til plan- og bygningsloven at vurdering av alternativ lokalisering av virksomheter/utbyggingsformål normalt hører hjemme på «oversiktsplannivå», altså i kommuneplan, se Ot.prp. nr. 47 (2003-2004) punkt 4.2.1. Dette har sammenheng med at kommuneplaner er omfattet av plandirektivet, som også stiller krav om utredning av «rimelige» alternativer, og hvor særlig lokalisering er ansett sentralt:

«Det at det er større muligheter til å utrede lokaliseringsalternativer på det overordnede plannivået er internasjonalt anerkjent og mye av bakgrunnen for at EU vedtok et eget direktiv om konsekvensutredninger for dette nivået. … Bakgrunnen for dette er at arealbeslutninger på det overordnede nivået har et større spillerom for å vurdere alternativer i arealbruken. Ideelt sett tegnes et større bilde av den fremtidige arealforvaltningen og det åpner for at vesentlige forskjellige alternativer kan utredes», se Holth og Winge m.fl., Konsekvensutredninger, 2014, s. 129.

På reguleringsplannivå vil det derimot som regel være mer naturlig å vurdere alternativer til «utforming av tiltaket eller tilpasning av tiltaket til omgivelsene». Dersom det fremmes en reguleringsplan for et tiltak i samsvar med kommuneplan, vil det derfor «normalt ikke være relevant å stille krav til vurdering av alternativ lokalisering», se overnevnte forarbeider, samme sted.

Departementet har i svaret på ombudets undersøkelser pekt på disse utgangspunktene, og presisert at de i vurderingen av saken har «lagt til grunn at reguleringsplanen i hovedtrekk er i samsvar med arealdelen i godkjent kommuneplan». Departementet mener derfor at de i behandlingen av saken ikke hadde «grunn til å se nærmere på vurderingene som Brønnøy kommune har gjort i utarbeidelsen av kommuneplanens arealdel». På spørsmål fra ombudet om det kan være aktuelt å «avhjelpe» manglende vurdering av alternative lokaliteter på kommuneplannivå, ved at en slik vurdering i stedet gjøres i forbindelse med reguleringsplanen, har departementet svart at planmyndigheten – om den finner grunn til det – kan «velge å stanse videre behandling av saken ved å unnlate å fastsette planprogrammet, jf. KU-forskriften § 16 tredje ledd.» Dersom konsekvensutredningen viser at arealet planen gjelder for ikke er egnet for utbygging, «bør kommunen vurdere om forslaget til reguleringsplan ikke bør godkjennes».

Det er ikke helt klart hva departementet har ment med dette, men det kan virke som at det etter departementets syn ikke er adgang til å avhjelpe manglende alternativvurdering av lokaliteter i kommuneplan, ved at dette gjøres i forbindelse med reguleringsplan. Kommunen bør i stedet vurdere å ikke fremme reguleringsplanforslaget, eller å ikke godkjenne planen.

Etter ombudets syn er det ikke nødvendigvis grunn til å sette et slikt skille mellom utredningene på henholdsvis kommune- og reguleringsplannivå. Som nevnt stiller kuf § 19 i utgangspunktet samme krav til utredning av aIternative lokaliteter for reguleringsplan og kommuneplan, og i mange situasjoner vil det være naturlig å stille krav om utredning av alternative lokaliteter også på reguleringsplannivå. Det kan for eksempel være dersom det fremmes et reguleringsplanforslag som strider mot arealformålet i kommuneplan, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008), spesialmerknadene til § 12-3, eller dersom reguleringen reiser «særlige spørsmål som ikke er blitt konkret vurdert i forbindelse med kommuneplanen», se Innjord m.fl., Plan- og bygningsloven med kommentarer, 2020, side 101. Videre vil det være aktuelt å stille krav om en slik vurdering dersom reguleringsplanen «utarbeides i sammenheng med kommuneplanens arealdel», jf. pbl. § 12-1 femte ledd, eller dersom prosessene skjer delvis parallelt – slik som i denne saken. Etter ombudets syn bør dette også kunne gjøres dersom det ikke er gjort en tilstrekkelig vurdering av alternative lokaliteter i forbindelse med avsettelsen av det aktuelle området i kommuneplan. Alternativet vil – som departementet er inne på – kunne være at forslagsstilleren ikke får sitt forslag fremmet.

Ombudet bemerker for øvrig at manglende alternativvurdering av lokaliteter ble tatt opp både i høringen av planen, og senere av Klima- og miljødepartementet i sin uttalelse til innsigelsen fra Statsforvalteren. Ombudet er derfor ikke enig i at departementet kunne la være å se nærmere på hvilke vurderinger som ble gjort av alternative lokaliteter i forbindelse med vedtagelsen av kommuneplanen. Ombudet viser for øvrig til at departementet i sitt vedtak synes å ha gjort en vurdering av nettopp dette. Departementet viser der til vurderingene som skal ha blitt gjort i forkant av kommuneplanprosessen, og presiserer at alternativ lokalisering ikke er utredet «som en del av kommuneplanens arealdel».

Ombudet ser nærmere på disse vurderingene i det følgende, og vurderer om de er i tråd med kravene som stilles.

4. Vurderingen av alternative lokaliteter i denne saken

4.1 Nærmere om vurderingene som er gjort

Den følgende redegjørelsen er basert på de oversendte saksdokumentene og departements svarbrev, samt merknadene fra Helgeland Miljøfisk og Norges Naturvernforbund. Ombudet forstår det slik at det ikke er uenighet om dette.

I departementets vedtak sies det om vurderingen av alternative lokaliteter:

«Det går fram av sakspapirene at det forut for planarbeidet var vurdert tre ulike alternativer til lokalisering av et større, marint næringsområde i Brønnøy kommune. Bare Toft ble i denne prosessen vurdert som realistisk. Alternativ lokalisering er imidlertid ikke utredet som en del av kommuneplanens arealdel.»

I avgjørelsen hvor kommunen åpnet for å igangsette detaljreguleringsarbeidet, heter det videre om prosessen forut for planarbeidet:

«Toftøya kom opp som et av to mulige lokaliseringsalternativ da kommunen for 2-3 år siden responderte på annonsert etterspørsel etter tomt til aktør for utbygging av forfabrikk for oppdrettsnæringen. Denne prosessen ble kansellert av utbygger, men i ettertid har en blitt stående med denne lokaliteten som godt egnet for framtidig sjørettet næringsutvikling. …

I forbindelse med innspill- og høringsprosess for kommuneplanens arealdel ble det tatt initiativ fra Aquaculture Innovation AS til å få utarbeidet en masterplan / mulighetsstudie i samarbeid med Brønnøy kommune for mulige helhetlige utbyggingsløsning for området. Bedriftens primære areal- og løsningsbehov knyttet til et konsept for landbasert oppdrettsanlegg lagt nedsenket i tidevannssonen er et sentralt element i totalløsningen. Denne forstudien fra Norconsult AS forelå i november 2017, og ble da lagt til grunn for foreliggende arealavsetting i kommuneplanens arealdel.»

Det ble deretter gjennomført en konsekvensutredning i forbindelse med at området ble avsatt til næring i kommuneplanen. Alternative lokaliteter ble ikke utredet.

Konsekvensutredningen viste at det kunne bli «store negative konsekvenser av en omdisponering av arealene til næringsformål, først og fremst på grunn av områdets verdi for naturmangfold, friluftsliv og landskap». Det ble stilt krav om at disse forholdene ble utredet nærmere i forbindelse med reguleringsplanarbeidet. På den annen side tilsa «områdets naturgitte egnethet for landbasert oppdrett og sjørettet næringsvirksomhet» at området ble tatt inn i arealdelen.

I planprogrammet for reguleringsplanen ble det ikke stilt krav om å utrede alternative lokaliteter, og dette ble ikke utredet i konsekvensutredningen. I høringen av planforslaget ble det tatt opp at en slik utredning burde vært gjort. På vegne av forslagsstilleren (Aquaculture Innovation) kommenterte konsulentselskapet Rambøll høringsinnspillene i et notat. Det står der at

«Aquaculture Innovation (AI) og Brønnøy kommune har sammen arbeidet med å klargjøre et større marint orientert næringsområde i kommunen. Det er gjennomført en prosess hvor 3 aktuelle områder er vurdert. Ut fra de spesifikke krav som foreligger til vannkvalitet inn i slike anlegg, ble Toft ansett som det eneste realistiske i kommunen jf. KU-forskriften som krever at det er relevante og realistiske alternativer som skal utredes.»

Etter at planen ble vedtatt av kommunestyret, ble det gjennomført en befaring med forslagsstilleren, kommunen og flere berørte myndigheter. I et notat fra kommunen med svar på spørsmål fremmet under befaringen, skrev kommunen at det var gjennomført en «kartstudie» over andre områder i kommunen, som ikke «avdekket … andre områder som ble vurdert til å være aktuelle for et slikt landbasert oppdrettsanlegg.» Helgeland Miljøfisk skriver i sine merknader til ombudet at denne kartstudien ble gjennomført av Aquaculture Innovation i forkant av kommunestyrets godkjennelse av planen.

Så vidt ombudet kan se, finnes det ikke andre dokumenter i saken som sier noe nærmere om vurderingene som skal ha blitt gjort av to andre lokaliteter forut for planarbeidet, eller kartstudien omtalt i det nevnte notatet. På spørsmål om dette fra ombudet har departementet heller ikke vist til noen slike dokumenter.

4.2 Ombudets syn

Omfanget av utredningene og begrunnelsen for valgene som er tatt

Ombudet legger etter dette til grunn at det hverken i forbindelse med kommuneplanen eller reguleringsplanen ble stilt krav om utredning av alternative lokaliteter, eller gjort en utredning av andre lokaliteter enn Toftøya. Det skal ha blitt gjort en vurdering i forkant av planprosessen, hvor to øvrige alternativer ble forkastet. I tillegg skal en kartstudie i forkant av vedtagelsen av reguleringsplanen ha bekreftet at det ikke fantes andre aktuelle områder. Utover de nevnte beskrivelsene forslagsstilleren har gitt, foreligger det ingen nærmere redegjørelse for innholdet i vurderingene.

Etter ombudets syn er det grunn til å stille spørsmål ved omfanget av vurderingene som skal ha vært gjort. Ut fra den foreliggende dokumentasjonen fremstår det uklart hvorfor det bare ble vurdert to andre lokaliteter i forkant av planprosessen. Det er også uklart hvilken metode som ble brukt i denne vurderingen, og hva slags undersøkelser som ble gjennomført. Videre er det uklart hvilke områder som ble undersøkt nærmere i kartstudien, og hva denne studien nærmere bestemt gikk ut på. Som nevnt legger ombudet til grunn at omfanget av utredningene som kreves må ses i lys av hvor komplisert og omfattende planen er, og hvor store konsekvenser den vil kunne ha. I dette tilfellet er det snakk om et stort næringsområde med høyt konfliktnivå, og med store konsekvenser både for naturmangfold, friluftsliv og landskapsopplevelsen. Derfor øker kravet til grundigheten av undersøkelsene, for å sikre at plasseringen er den beste – alle relevante forhold tatt i betraktning.

Etter ombudets syn er det heller ikke gitt en tilstrekkelig begrunnelse for hvorfor bare Toftøya ble ansett «relevant» og «realistisk», og det er ikke gitt god nok dokumentasjon for undersøkelsene som skal ha vært gjort. Det er flere steder gitt en begrunnelse for hvorfor Toftøya anses godt egnet for formålet – blant annet med tanke på sjødybder og strømforhold. På den annen side er det sagt lite om hvorfor de øvrige områdene som skal ha vært vurdert, ikke er ansett aktuelle. I høringsnotatet fra Rambøll er det vist til «de spesifikke krav som foreligger til vannkvalitet inn i slike anlegg», som begrunnelse for hvorfor kommunen aldri vurderte de to andre lokalitetene nærmere. Det er imidlertid ikke opplyst hvilke lokaliteter det er snakk om, eller sagt noe nærmere om hvilke spesifikke krav til vannkvalitet som kreves, og hvorfor disse kravene ikke kan oppnås på de aktuelle stedene. Det samme gjelder for kartstudien. Etter det ombudet har fått opplyst, finnes det ingen dokumenter som sier noe nærmere om hvilke områder man der har sett på, og hvorfor de ble forkastet.

Kriteriene for utvelgelsen av relevante og realistiske alternativer

Formålet med utredningen av alternativer er å vise andre måter et prosjekt kan gjennomføres på, blant annet for å «gi ansvarlig myndighet brede grunnlag til å vurdere hvilken løsning som vil være mest optimal ut fra det brede spekteret av interesser som skal ivaretas», se Holth og Winge m.fl., Konsekvensutredninger, 2014, s. 50. Selv om prosjektet foreslås av en privat forslagsstiller, er det kommunen som har myndigheten til – og ansvaret for – å vedta en plan som ivaretar hensynene til både miljø og samfunn, jf. kuf § 1. Etter naturmangfoldloven har planmyndigheten også en plikt til å forsøke å unngå eller begrense skader på naturmangfoldet ved å ta «utgangspunkt i slike driftsmetoder og slik teknikk og lokalisering som, ut fra en samlet vurdering av tidligere, nåværende og fremtidig bruk av mangfoldet og økonomiske forhold, gir de beste samfunnsmessige resultater», jf. naturmangfoldloven § 12 jf. § 7. Økonomiske forhold vil «i enkelte saker … veie tyngre enn hensyn til naturmangfoldet, men generelt bør den løsning velges som er best for naturen», se Ot.prp. nr. 52 (2008-2009), spesialmerknadene til bestemmelsen.

Dette kan tilsi at man også utreder alternativer som ikke samsvarer helt med forslagsstillerens opprinnelig tiltenkte driftsopplegg, dersom det finnes andre gjennomføringsmetoder – og plasseringer – som bedre kan ivareta andre hensyn. Etter prosjektdirektivet og konsekvensutredningsforskriften kreves det derfor både at man utreder alternativer til «utforming, teknologi, lokalisering, omfang og målestokk», jf. kuf § 19 siste ledd. Hva som anses som aktuelle alternativer, må videre «ikke forstås for snevert», jf. NOU 2003: 14, side 255.

Etter ombudets syn er det grunn til å stille spørsmål ved om utvelgelsen av aktuelle lokaliteter i denne saken har vært gjort på en måte som sikrer et tilstrekkelig bredt kunnskapsgrunnlag. Som nevnt over ble planleggingsprosessen iverksatt ved at forslagsstiller tok kontakt med kommunen for å se på muligheten for å utvikle et næringsområde på Toftøya. Kommunen skriver i overnevnte befaringsnotat om den videre prosessen:

«Under arbeidet med mulighetsstudien ble det klart at det mest attraktive med et slikt marint næringsområde ville være etableringen av et landbasert oppdrettsanlegg for laks basert på gjennomstrømming. Etableringen av et slikt anlegg forutsetter at sjøområdene utenfor anlegget har sjødybder som egner seg for vanninntak og strømforhold som egner seg for utslipp av avløpsvann fra anlegget. … En kartstudie over andre områder i Brønnøy kommune avdekket ikke andre områder som ble vurdert til å være aktuelle for et slikt landbasert oppdrettsanlegg.»

Det kan altså se ut til at man i den videre prosessen har sett på om det finnes andre områder i kommunen som kunne muliggjøre etableringen av et slikt anlegg som etter selskapets mulighetsstudie ble foreslått spesifikt for Toftøya. Om det finnes andre områder i kommunen som eventuelt kunne muliggjøre et lignende prosjekt ved bruk av annen type teknologi, og/eller av annet omfang, virker derimot uklart. Med tanke på prosjektets store omfang og konsekvenser, burde også eventuelle slike alternativer etter ombudets syn ha vært belyst.

Konklusjon

Ombudet er kommet til at det er begrunnet tvil ved om undersøkelsene av om det fantes «relevante og realistiske alternativer» til plasseringen av næringsområdet på Toftøya, har vært omfattende nok til å tilfredsstille kravene i konsekvensutredningsforskriften, jf. forskriften § 19 siste ledd. Ombudet mener videre at det ikke er gitt en tilstrekkelig begrunnelse for hvorfor plasseringen på Toftøya ble ansett som det eneste relevante og realistiske alternativet. Undersøkelsene av øvrige alternativer er heller ikke godt nok dokumentert.

Etter ombudets syn er det også begrunnet tvil ved om kriteriene som er lagt grunn til ved vurderingen av om det fantes aktuelle alternativer, har vært egnet til å skape et tilstrekkelig bredt kunnskapsgrunnlag om alternative lokaliteter og måter å gjennomføre å prosjektet på.

Etter ombudets syn kan det ikke utelukkes at de nevnte manglene har hatt innvirkning på resultatet, jf. forvaltningsloven § 41. Ombudet ber departementet vurdere saken på nytt i lys av det nevnte, og om at det gis en tilbakemelding på hvordan uttalelsen er fulgt opp innen 20. mars 2023.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Saksbehandlingstid for saker som henvises til ny behandling i underinstansen

Saksbehandlingstid for saker som henvises til ny behandling i underinstansen

Under behandlingen av en anke til Trygderetten kom Nav Klageinstans til at saken ikke var tilstrekkelig opplyst, og besluttet at den skulle sendes tilbake til Nav Arbeid og ytelser for ny behandling. Saken ble ikke undergitt noen form for prioritering, men ble behandlet som en ny sak i underinstansen. Klageren henvendte seg til Sivilombudet, og viste til at den samlede saksbehandlingstiden var lang og at saken burde prioriteres.

Sivilombudet tok saken opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet som ble spurt om Navs rutiner for å prioritere saker som ble hjemsendt fra Nav Klageinstans. Direktoratet var enig i at hjemsendte saker skulle prioriteres, og at det var beklagelig at dette ikke ble gjort i saken ombudet tok opp. Direktoratet vil orientere Nav Arbeid og ytelser, Nav Familie- og pensjonsytelser og Nav Klageinstans for å sikre at rutiner for prioritering av hjemsendte saker er på plass og blir fulgt.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) søkte 1. mars 2021 om å få forhøyet uføregraden sin fra 90 prosent til 100 prosent. Søknaden ble avslått 15. april 2021 av Nav Arbeid og ytelser. A påklaget vedtaket, men fikk ikke medhold hos Nav Klageinstans, som avgjorde saken 26. august 2021. A anket vedtaket til Trygderetten, men Nav Klageinstans besluttet 25. februar 2022, under forberedelsen av ankesaken, at saken skulle sendes tilbake til førsteinstansen for ny behandling. Klageinstansen viste til at saken ikke var godt nok opplyst.

Nav Arbeid og ytelser innhentet flere opplysninger og gjorde en ny vurdering av saken 10. juni 2022. Søknaden ble avslått på nytt, med tilnærmet samme begrunnelse som tidligere. A påklaget vedtaket samme dag, men fikk ikke beskjed om når han kunne forvente svar på klagen. A purret på saksbehandlingstiden. Den 5. august 2022 fikk han beskjed om at klagen ville bli behandlet innen seks måneder.

Etter denne beskjeden henvendte A seg til ombudet. I klage 11. august 2022 viste han til at saken nå hadde vært innom klageinstansen to ganger, og at saken hadde versert siden mars 2021. Han ba om at ombudet blant annet så nærmere på saksbehandlingstiden i saken.

Våre undersøkelser

Ombudet har undersøkt saker om lang saksbehandlingstid i Nav tidligere. I en uttalelse 22. juni 2015 (SOM-2015-1135) tok ombudet opp en sak med Arbeids- og velferdsdirektoratet der et vedtak ble opphevet av Trygderetten og hjemsendt til ny behandling i Nav. (Begrepet «hjemvist» er tidligere brukt om tilsvarende situasjon.) I undersøkelsen ba ombudet direktoratet redegjøre for om Nav prioriterte saker som ble hjemsendt av Trygderetten. Direktoratet svarte den gang at hjemsendte saker fra både Nav Klageinstans og Trygderetten skulle ha høy prioritet.

Etter en gjennomgang av klagen fra A, og for å følge opp ombudets uttalelse fra 2015, valgte vi å ta opp saken med Arbeids- og velferdsdirektoratet.

I undersøkelsen herfra 14. oktober 2022 ble Arbeids- og velferdsdirektoratet spurt om hvordan Nav i dag prioriterer saker som hjemsendes fra Nav Klageinstans til ny behandling i førsteinstans. Vi viste til ombudets undersøkelse fra 2015, og at Nav den gang la til grunn at hjemsendte saker skulle ha høy prioritet. I undersøkelsen tok vi også opp klagerens konkrete sak med direktoratet. Vi viste til at saken hans, dersom han også anket Nav Klageinstans’ nye vedtak, ville ha versert hos Nav i nesten to år før den kom til Trygderetten. Det ble også pekt på at Trygderetten for tiden har 12-14 måneders saksbehandlingstid. Direktoratet ble spurt om hvordan saksbehandlingstiden ble vurdert opp mot forvaltningsloven § 11 a og prinsippet om god forvaltningsskikk.

Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte 25. november 2022 at hjemsendte saker skal prioriteres. Det ble vist til at Nav Arbeid og ytelser skulle markere og prioritere saker som dette. I denne konkrete saken ble imidlertid rutinene for prioritering ikke fulgt. Direktoratet svarte videre at de ville be Nav Arbeid og ytelser, Nav Familie- og pensjonsytelser og Nav Klageinstans om å sikre at rutiner for prioritering av saker er på plass og blir fulgt.

På ombudets spørsmål om forvaltningsloven § 11 a, svarte direktoratet at saken til A hadde fått ubegrunnet liggetid på flere stadier av saksbehandlingen. Det ble også vist til at Nav Arbeid og ytelser ved to anledninger i saksgangen skulle ha sendt varsel om forventet saksbehandlingstid til klageren, men at dette ikke ble gjort. Direktoratet vurderte at dette brøt med kravet om at saker skal avgjøres uten ugrunnet opphold, samt kravene til foreløpig svar etter forvaltningsloven § 11 a.

Avslutningsvis i svaret på undersøkelsen skrev Arbeids- og velferdsdirektoratet at de ville gjøre følgende for å følge opp ombudets undersøkelse:

«1. Sende ut ytterligere informasjon til alle våre enheter om at hjemsendte saker skal ha høy prioritering.

2. Be alle enheter rapportere om hvilke rutiner og tiltak som er på plass for å sikre at dette etterleves.

3. Be NAV Klageinstans om å prioritere behandlingen av As uføresak.»

Sivilombudets syn på saken

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudet har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til behandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser i forvaltningsorganet. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.

Grunnleggende likhetshensyn tilsier at saker i utgangspunktet bør behandles i den rekkefølgen de kommer inn. Etter omstendighetene kan det imidlertid være nødvendig og i tråd med god forvaltningsskikk at enkelte saker eller sakstyper gis særlig prioritet, se blant annet Høyesteretts avgjørelse i Rt-2006-1519 avsnitt 38. At det kan være grunn til å prioritere saker som har blitt hjemsendt for ny behandling, var et tema i uttalelsen vist til ovenfor, 22. juni 2015 (SOM-2015-1395), samt ombudets uttalelser 9. mai 2018 (SOM-2017-2935) og 15. desember 2020 (SOM-2020-2152). De to sistnevnte uttalelsene gjelder prioritering av saker som blir hjemsendt fra Trygderetten for ny behandling i Helseklage.

Saken ombudet har tatt opp viser at den samlede behandlingstiden i forvaltningen kan bli uforholdsmessig lang dersom saken av ulike grunner henvises til ny behandling i førsteinstansen. Lang saksbehandlingstid er generelt en belastning for den det gjelder. At saken hjemsendes til ny behandling i førsteinstans, vil klageren som regel ikke ha kontroll over. Det er derfor særlig uheldig at behandlingstiden i slike saker blir uforholdsmessig lang. For at saker som hjemsendes ikke skal få unødvendig liggetid, er det viktig at forvaltningen har systemer og rutiner for å fange opp sakene. Når forvaltningen blir kjent med hjemsendte saker – enten det er fra Nav Klageinstans eller Trygderetten – er det viktig at disse prioriteres og behandles raskt.

I denne konkrete saken søkte klageren om forhøyet uføregrad 1. mars 2021. Dersom Nav Klageinstans ikke tar klagen over det nye vedtaket fra Nav Arbeid og ytelser til følge og det blir aktuelt med anke til Trygderetten, må A regne med at saken har vært til behandling i Nav-systemet i nesten to år før den kan sendes videre. Med en saksbehandlingstid i Trygderetten på i snitt 12-14 måneder, risikerer klageren at endelig avgjørelse først foreligger nærmere tre år etter at søknaden ble sendt. Arbeids- og velferdsetaten kan ikke klandres for saksbehandlingstiden i Trygderetten, men det er like fullt uheldig for den enkelte som rammes av at den samlede saksbehandlingstiden blir så lang.

På bakgrunn av redegjørelsen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, forstår ombudet at Nav Arbeid og ytelser har rutiner for å prioritere hjemsendte saker. Rutinene ble beklageligvis ikke fulgt i den konkrete saken. Ombudet er derfor positiv til at Nav Klageinstans nå er bedt om å prioritere behandlingen av klagerens uføresak. Videre mener ombudet det er et hensiktsmessig initiativ direktoratet har tatt overfor Nav Arbeid og ytelser, Nav Familie- og pensjonsytelser og Nav Klageinstans for å sikre at rutiner for prioritering av hjemsendte saker er på plass og blir fulgt.

Konklusjon

Sivilombudet mener det er viktig at saker som av særskilte grunner har versert lenge i forvaltningen, for eksempel fordi de er blitt hjemsendt for ny behandling, prioriteres.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har forklart hvorfor saksbehandlingstiden ble lang i saken som ombudet har tatt opp. Sivilombudet er positiv til at saken nå er gitt prioritet, og at direktoratet vil orientere Nav Arbeid og ytelser, Nav Familie- og pensjonsytelser og Nav Klageinstans om å sikre at rutiner for prioritering av hjemsendte saker er på plass og blir fulgt.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Begrunnelse av vedtak om forlengelse av tvungent psykisk helsevern

Begrunnelse av vedtak om forlengelse av tvungent psykisk helsevern

Saken gjelder en kontrollkommisjons vedtak om forlengelse av tvungent psykisk helsevern, jf. psykisk helsevernloven § 3-3 og § 3-8.

Sivilombudet kom til at kontrollkommisjonens begrunnelse for fortsatt tvungent psykisk helsevern ikke oppfylte kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 og psykisk helsevernforskriften § 55 tredje ledd. Kommisjonens begrunnelse for at vilkårene for tvungent psykisk helsevern var oppfylt, var mangelfull. Det skulle videre fremgått av vedtaket hvilke faktiske forhold kommisjonen la til grunn, samt at det skulle vært redegjort for innholdet i regelen om bortfall av samtykkekompetanse i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3.

Videre mente ombudet at det skulle fremgått av vedtaket at klagerens menneskerettslige anførsel hadde blitt sett og vurdert, jf. forvaltningsloven § 25 og § 34 andre ledd, samt kravene til god forvaltningsskikk.

Ombudet ba kommisjonen vurdere saken på nytt og begrunne vedtaket i samsvar med merknadene i denne uttalelsen.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) har vært under tvungent psykisk helsevern uten døgnopphold ved voksenpsykiatrisk avdeling  C (D sykehus) siden 2. mai 2021, jf. psykisk helsevernloven § 3-3, jf. § 3-5. Etter begjæring fra sykehuset, samtykket kontrollkommisjonen 21. april 2022 til forlengelse av tvungent vern i inntil ett år, jf. § 3-8 tredje ledd.

Klageren påklagde vedtaket om forlengelse av tvungent psykisk helsevern. Klagerens fullmektig anførte blant annet at flere av vilkårene for tvungent psykisk helsevern ikke var oppfylt og at tvungent vern ville innebære brudd på den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8.

Kontrollkommisjonen kom til at vilkårene for tvungent psykisk helsevern var oppfylt og opprettholdt vedtaket om forlengelse, jf. psykisk helsevernloven § 3-3 og § 3-8.

Saken ble klaget inn til ombudet. I klagen hit anførte klageren at kontrollkommisjonens vedtak var uriktig og at begrunnelsen var mangelfull.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og de innhentede saksdokumentene, fant vi grunn til å undersøke enkelte sider ved kontrollkommisjonens vedtak. Vi spurte blant annet om kontrollkommisjonen mente begrunnelsesplikten i forvaltningsloven § 25, jf. § 33 og psykisk helsevernloven § 3-3 a var oppfylt i saken.

I svaret skrev kommisjonen at hovedvilkåret for tvungent psykisk helsevern var tilstrekkelig begrunnet i vedtaket. Når det gjaldt de øvrige vilkårene, erkjente kommisjonen at det skriftlige vedtaket ikke i tilstrekkelig grad synliggjorde den grundige drøftelsen som lå til grunn for vedtaket.

Vi spurte om kommisjonen hadde foretatt en selvstendig rettslig prøving av om vilkårene for tvungent psykisk helsevern var oppfylt i saken. På dette spørsmålet svarte kommisjonen at den hadde gjort en selvstendig og svært grundig vurdering.

På spørsmål om kommisjonen la til grunn sykehusets redegjørelse i sin helhet ved vurderingen av om vilkårene etter psykisk helsevernloven § 3-3 var oppfylt, svarte kommisjonen at den hadde lagt til grunn alle opplysningene som fremkom i klagemøtet.

Vi ba også kommisjonen redegjøre for om den hadde tatt stilling til anførslene klageren hadde fremsatt, herunder om fortsatt tvungent helsevern innebærer brudd på EMK artikkel 8. Kommisjonen svarte blant annet at forholdet til EMK var grundig vurdert, men erkjente at dette ikke hadde blitt nedfelt i vedtaket.

Klageren kom med merknader til kontrollkommisjonens svar. Klageren kommenterte blant annet at det fortsatt var uklart hvilke faktiske forhold som var lagt til grunn for vedtaket og at det ikke var mulig å vurdere om kommisjonens rettsanvendelse var korrekt.

Kommisjonen kommenterte klagerens merknader og skrev blant annet:

«Det fastholdes at behandlingen av saken er i samsvar med forsvarlig og betryggende saksbehandling, men dessverre har ikke våre grundige drøftinger kommet frem i vedtaket noe som vurderes å være en mangel ved selve vedtaket. Det er sentralt at et vedtak begrunnes og dette er ikke er tilfelle hva gjelder det påklagede vedtaket. Dette beklages på det sterkeste og det vil ikke gjentas.»

Sivilombudets syn på saken

1. Innledning og avgrensning

Hovedspørsmålet for ombudet har vært om kommisjonens vedtak om forlengelse av tvungent psykisk helsevern er tilstrekkelig begrunnet, jf. forvaltningsloven § 25, jf. § 33, og psykisk helsevernforskriften § 55 tredje ledd. Saken har også reist spørsmål om kommisjonens vurdering av klagerens anførsler, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum.

All bruk av tvang innenfor helsevesenet reiser grunnleggende etiske dilemmaer. På den ene siden står det offentliges ansvar for å yte nødvendig hjelp og unngå skade. På den andre siden står den enkeltes rett til vern av sin personlige integritet og selvbestemmelse. Tvungent psykisk helsevern er et svært inngripende tiltak og er et inngrep som er i legalitetsprinsippets kjerneområde. Det skal ikke forekomme uten at lovens vilkår er oppfylt. Dessuten medfører det – som ombudet kommer tilbake til – at kravene til begrunnelse er særlig strenge.

Undersøkelsene i denne saken er rettet mot kontrollkommisjonens saksbehandling og begrunnelse. Ombudet har ikke forutsetninger for å prøve rent medisinskfaglige vurderinger.

2. Rettslige utgangspunkter

Psykisk helsevernloven § 3-3 oppstiller vilkår for etablering og forlengelse av tvungent psykisk helsevern. Hovedvilkåret for tvungent psykisk helsevern er at pasienten har en «alvorlig sinnslidelse», jf. § 3-3 nr. 3. I tillegg er det vilkår om at etableringen av tvungent psykisk helsevern er nødvendig for å hindre at vedkommende på grunn av sinnslidelsen enten

a. får sin utsikt til helbredelse eller vesentlig bedring i betydelig grad redusert, eller det er stor sannsynlighet for at vedkommende i meget nær framtid får sin tilstand vesentlig forverret, eller
b. utgjør en nærliggende og alvorlig fare for eget eller andres liv eller helse.

Vilkåret i bokstav a kalles gjerne forverringsvilkåret, og er det aktuelle vilkåret i denne saken.

Videre er det et vilkår at pasienten mangler samtykkekompetanse, jf. § 3-3 nr. 4. Bestemmelsen viser til pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 hvor vilkårene for bortfall av samtykkekompetanse er nærmere regulert.

Tvungent psykisk helsevern må etter en helhetsvurdering framtre som den klart beste løsningen for pasienten, jf. psykisk helsevernloven § 3-3 nr. 7.

3. Kravene til begrunnelse

3.1 Forvaltningslovens alminnelige krav

Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grunngis. Begrunnelsesplikten er en helt sentral rettssikkerhetsgaranti, og ett av grunnkravene for å sikre at forvaltningen treffer forsvarlige avgjørelser. Kravet til begrunnelse bidrar til riktige og gode forvaltningsvedtak, effektiv overprøving, likebehandling og kan gi veiledning for senere saker. Begrunnelsesplikten bidrar dessuten til at forvaltningen ikke legger vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn. Gode begrunnelser kan videre styrke tilliten til forvaltningen. En god begrunnelse bidrar til at partene skal kunne forstå og godta avgjørelsen og kunne vurdere hvorvidt det er grunn til å be om omgjøring, klage til overordnet organ eller bringe vedtaket inn for domstolene. Hensynet til en god og velfungerende forvaltning taler for at vedtak skal begrunnes og at begrunnelsen holder en viss standard. Ombudet viser for øvrig til forarbeidene til forvaltningsloven, NUT 1958:3, side 220-221.

Høyesterett uttalte følgende om formålet bak begrunnelsesplikten i Rt-2008-96:

«Hovedhensyn bak begrunnelsesplikten er at parter og domstolene skal ha mulighet for å etterprøve vedtaket, herunder at skjønnsutøvelsen er forsvarlig, samt å bygge opp under og vise at saksbehandlingen har vært forsvarlig.»

Forvaltningsloven § 25 fastsetter krav til begrunnelsens innhold. Det fremgår av § 25 første ledd at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på. Forvaltningen skal dessuten nevne «de faktiske forhold som vedtaket bygger på», jf. andre ledd. Som Bernt uttrykker det; «poenget med begrunnelsen er å fremheve de avgjørende og kritisk viktige opplysningene», Jan Fridtjof Bernt, Norsk Lovkommentar (Gyldendal rettsdata), note 708 til forvaltningsloven (sist hovedrevidert 6. desember 2017). Etter tredje ledd bør videre de hovedhensyn som har vært avgjørende ved det forvaltningsmessige skjønn nevnes.

Der det er tale om svært inngripende vedtak stilles det strenge krav, jf. blant annet Rt-2000-1066. Vedtak om tvungent psykisk helsevern er utvilsomt av en slik art. Dersom et vedtak ikke er begrunnet, eller begrunnelsen er mangelfull i henhold til forvaltningsloven §§ 24 og 25 eller særskilte begrunnelseskrav i særlovgivningen, vil dette kunne utgjøre en saksbehandlingsfeil. Manglende begrunnelse kan også tyde på at det foreligger materielle feil ved vedtaket. Lovligheten av et vedtak vil i enkelte tilfeller vanskelig kunne prøves hvis vedtaket ikke er tilstrekkelig begrunnet.

3.2 Psykisk helsevernlovens krav til begrunnelse

I særlovgivningen finnes det enkelte bestemmelser som presiserer eller skjerper forvaltningslovens alminnelige krav til begrunnelsens innhold. Kravene til begrunnelse i saker om tvungent psykisk helsevern har siden 1. september 2017 vært særskilt regulert i psykisk helsevernloven § 3-3 a. Det fremgår av Prop. 147 L (2015-2016) punkt 9.2.4 (side 38) at lovendringen var ment å klargjøre og skjerpe allerede eksisterende krav til begrunnelse og hva vedtaket skal inneholde.

I psykisk helsevernloven § 3-3 a er det krav om at vedtaket «skal» opplyse om «hvordan vilkårene for vedtaket, jf. §§ 3-2 og 3-3, er vurdert», jf. tredje ledd nr.1. Psykisk helsevernforskriften § 54 tredje ledd fastslår at kontrollkommisjonens avgjørelser «skal begrunnes». Vedtaket skal inneholde de opplysningene som er opplistet i forskriftens § 55 tredje ledd bokstav a til e, blant annet de faktiske forholdene som har vært avgjørende for vedtaket, jf. bokstav c. Som Helsedirektoratet skriver i sitt rundskriv, IS-2016-6, må kontrollkommisjonen «begrunne konkret hvorfor de ulike vilkårene som oppstilles for det aktuelle vedtaket er oppfylt».

Ombudet legger for denne saken til grunn at kravene til begrunnelse i psykisk helsevernloven, psykisk helsevernforskriften og kravene som allerede følger av forvaltningslovens alminnelige krav til begrunnelse ved særlige inngripende vedtak, i all hovedsak er sammenfallende.

4. Kontrollkommisjonens begrunnelse

4.1 De faktiske forholdene vedtaket bygger på

Av kommisjonens vedtak fremgår det at den i klagebehandlingen hadde lagt vekt på «sykehusets skriftlige og muntlige redegjørelse for kontrollkommisjonen, klagers og advokatens innlegg og opplysninger i pasientens journal». I svaret på ombudets undersøkelse skrev kommisjonen at den hadde lagt til grunn alle opplysningene som fremkom i klagemøtet, og at det var tatt utgangspunkt i samtlige av de faktiske forholdene som ble anført.

Kontrollkommisjonen har plikt til å gjøre en selvstendig vurdering av hvilke fakta som legges til grunn i vedtaket. Det vises til ombudets uttalelse 24. september 2019 (SOM-2017-3495), der ombudet uttalte:

«Det følger av forvaltningsloven § 25 andre ledd at begrunnelsen for et enkeltvedtak skal angi «de faktiske forhold som vedtaket bygger på». I dette ligger det at det må fremgå hvilket relevant faktum forvaltningsorganet selv – i dette tilfellet SRF – har lagt til grunn som bevist, jf. også Woxholth, Forvaltningsloven – Kommentarutgave (5. utg. 2011) side 461. I tråd med ordlyden gjelder dette bare så langt det dreier seg om fakta som har betydning for vedtaket i saken. Forvaltningsloven § 25 stiller heller ikke krav om at forvaltningen må redegjøre for selve bevisvurderingen i begrunnelsen. Forvaltningsorganet som har ansvar for å fatte vedtaket, har likevel plikt til å foreta en selvstendig vurdering av hvilke fakta som skal legges til grunn som tilstrekkelig bevist.»

For å oppfylle begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven § 25 andre ledd og psykisk helsevernforskriften § 55 tredje ledd bokstav c, må det fremgå av kommisjonens vedtak hvilke faktiske forhold det bygger på. Ombudet kan ikke lese ut av vedtaket hvilke faktiske forhold kommisjonen la til grunn for sine vurderinger. På bakgrunn av at sykehuset og klageren har ulike oppfatninger om flere av de faktiske forholdene, er det særlig viktig at det går frem av kommisjonens begrunnelse hvilket faktum de la til grunn for sitt vedtak. Manglene ved begrunnelsen skaper uklarhet om hvilke faktiske omstendigheter kommisjonen la til grunn.

Ombudet mener derfor at kommisjonens begrunnelse ikke oppfyller kravene i forvaltningsloven § 25 andre ledd og psykisk helsevernforskriften § 55 tredje ledd bokstav c om at det skal fremgå hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på.

4.2 Begrunnelsen for at vilkårene for tvungent psykisk helsevern var oppfylt, jf. psykisk helsevernloven § 3-3

4.2.1 Innledning

I sitt vedtak gjennomgikk kontrollkommisjonen alle de nevnte vilkårene i psykisk helsevernloven § 3-3. Kommisjonen ga en generell beskrivelse av hvert vilkår, for så å konstatere at det var oppfylt, nærmest uten noen særlig nærmere begrunnelse. Kommisjonen ga følgende begrunnelse for at vilkåret om at pasienten har en «alvorlig sinnslidelse», jf. psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 3, var oppfylt:

«Klager har diagnosen F20,0 Paranoid schizofreni. Kommisjonen anser at hovedvilkåret er oppfylt.»

Som begrunnelse for at tilleggskriteriet, i psykisk helsevernloven § 3-3 første ledd nr. 3 bokstav a eller b var oppfylt, skrev kommisjonen følgende:

«Sykehuset har påberopt forverring vilkåret. Kontrollkommisjonen vurderer at vilkåret er oppfylt.»

Kommisjonen skrev følgende i vurderingen av klagerens samtykkekompetanse, jf. psykisk helsevernloven § 3-3 nr. 4, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3:

«Det ble vist til at klager ikke har tatt lærdom av tidligere hendelser, hun har blitt dårligere og ser ikke ut til å forstå at dette har en sammenheng med sykdommen Kontrollkommisjonen vurderer at klager mangler samtykkekompetanse.»

Om hvorvidt tvungent psykisk helsevern samlet sett fremstår som den klart beste løsningen for klageren, jf. psykisk helsevernloven § 3-3 nr. 7, skrev kommisjonen:

«Ut fra en helhetsvurdering, finner kommisjonen at tvang samlet sett fremstår som den beste løsningen for klager.»

4.2.2 Hovedvilkåret – alvorlig sinnslidelse

I svarbrevet hit hevdet kommisjonen at det var tilstrekkelig begrunnet i vedtaket at hovedvilkåret var oppfylt, men erkjente at det skriftlige vedtaket ikke i tilstrekkelig grad synliggjorde drøftelsene av de øvrige vilkårene som lå til grunn for vedtaket. I senere merknader har kommisjonen kommentert at det var en mangel ved vedtaket at de grundige drøftelsene de gjorde ikke kom frem av vedtaket og at det er sentralt at vedtak begrunnes, noe som ikke var tilfellet for vedtaket. Det er uklart for ombudet om denne kommentaren også gjaldt den begrunnelsen som var gitt for at hovedvilkåret var oppfylt, eller om den bare gjaldt de andre vilkårene.

Etter ombudets syn er ikke kommisjonens begrunnelse for at hovedvilkåret var oppfylt tilstrekkelig. Begrepet «alvorlig sinnslidelse» er en juridisk term som ikke motsvares av noen klar psykiatrisk diagnose, men ligger nær opp til det medisinske begrepet psykose, jf. Ot.prp. nr. 11 1998-1999 s. 77. På samme sted i forarbeidene står det:

«I faglitteraturen er psykoser vanligvis forklart som sinnslidelser hvor det har utviklet seg en svekkelse av psykiske funksjoner av en slik grad at det griper sterkt inn i personens sykdomsinnsikt, evne til å møte dagliglivets krav og evne til å bevare kontakt med virkeligheten.»

Under henvisning til klagerens diagnose, anså kommisjonen vilkåret om at pasienten har en «alvorlig sinnslidelse» som oppfylt. Ut fra begrunnelsen i vedtaket, ser kommisjonen utelukkende ut til å ha lagt vekt på klagerens diagnose i vurderingen av om vilkåret var oppfylt. Ombudet er av den oppfatning at det kreves en konkret vurdering av om lovens vilkår er oppfylt, utover å henvise til den medisinske diagnosen vedkommende har. Etter ombudets syn må også denne vurderingen gå frem av vedtaket. Ombudet mener derfor at kommisjonens begrunnelse av hovedvilkåret er mangelfull, og ikke oppfyller kravene i forvaltningsloven § 25.

4.2.3 Manglende samtykkekompetanse

Når det gjelder vilkåret om at pasienten mangler samtykkekompetanse, viser psykisk helsevernloven § 3-3 til pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3. Kriteriene for bortfall av samtykkekompetanse er regulert slik i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 andre ledd:

«Samtykkekompetansen kan bortfalle helt eller delvis dersom pasienten på grunn av fysiske eller psykiske forstyrrelser, senil demens eller psykisk utviklingshemming åpenbart ikke er i stand til å forstå hva samtykket omfatter.»

Etter lovens ordlyd må det være «åpenbart» at personen ikke er i stand til å forstå hva samtykket omfatter. Bestemmelsen oppstiller et skjerpet beviskrav som er klart strengere enn det alminnelige kravet til sannsynlighetsovervekt.

Kommisjonen har korrekt henvist til pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 i sitt vedtak, men det nærmere innholdet i bestemmelsen ble ikke kort gjengitt eller omtalt, slik kommisjonen gjorde for de andre vilkårene etter psykisk helsevernloven § 3-3. Alvorlighetsgraden av saker om etablering og forlengelse av tvungent psykisk helsevern tilsier at kommisjonen må redegjøre for innholdet i reglene, herunder for det strenge beviskravet for manglende samtykkekompetanse («åpenbart»). Ombudet mener det er i strid med begrunnelsesplikten etter forvaltningsloven § 25 første ledd at det ikke er redegjort for innholdet i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 andre ledd i vedtaket.

Ombudets uttalelse 22. oktober 2019 (SOM-2018-2278) gjaldt Fylkesmannens forståelse av dette beviskravet og begrunnelse for pasientens manglende samtykkekompetanse i en sak om tvangsmedisinering. Fylkesmannen hadde i vedtaket begrunnet konklusjonen om bortfall av samtykkekompetanse med at pasienten «ikke virker å forstå, anerkjenne, resonnere eller kan ta et veloverveid valg for den aktuelle helsehjelpen». Ombudet mente formuleringen «ikke virker å forstå» tydet på at Fylkesmannen ikke hadde anvendt riktig beviskrav. Når det gjaldt kravene til begrunnelse for manglende samtykkekompetanse, kom ombudet til at det i et vedtak om tvangsmedisinering må redegjøres for de sentrale momentene i vurderingen og at hovedhensynene som har vært avgjørende for vurderingen av personens samtykkekompetanse må gjengis. Det må også komme frem at alle momenter av betydning har vært avveid og alle momenter som med rimelighet kan reise tvil om forståelsesevnen er bortfalt må omtales. Ombudet legger til grunn at det samme gjør seg gjeldende i vedtak om tvungent psykisk helsevern.

Kommisjonen begrunnet konklusjonen om bortfall av samtykkekompetanse med at klageren «ikke har tatt lærdom av tidligere hendelser, hun har blitt dårligere og ser ikke ut til å forstå at dette har en sammenheng med sykdommen». Som nevnt tidligere må kommisjonen redegjøre for de sentrale momentene som har vært avgjørende for vurderingen av personens samtykkekompetanse, og det må fremgå at momentene som er av betydning har vært avveid. Ombudet finner at dette ikke er gjort i vedtaket og at begrunnelsen derfor ikke oppfyller kravene i forvaltningsloven § 25.

Ombudet har for øvrig merket seg at formuleringen «ser ikke ut til å forstå» ligner på måten fylkesmannen hadde formulert seg i sitt vedtak, jf. overfor. Selv om dette ikke har vært en del av undersøkelsene i denne saken, vil ombudet likevel vise til SOM-2018-2278 om forståelsen av beviskravet i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 annet ledd.

4.2.4 Øvrige vilkår

I svarbrevet hit erkjente kommisjonen at det skriftlige vedtaket ikke synliggjorde drøftelsene som lå til grunn for de øvrige vilkårene. Ombudet er enig med kommisjonen i at disse vilkårene ikke er godt nok begrunnet, og viser til at kommisjonen i vedtaket, uten at det ble begrunnet konkret, konstaterte at forverringsvilkåret var oppfylt og at tvang samlet sett fremstod som den beste løsningen for klageren. Manglene ved begrunnelsen av disse to vilkårene innebærer utvilsomt brudd på forvaltningsloven § 25.

4.2.5 Konklusjon – vilkårene for tvungent psykisk helsevern

På denne bakgrunn har ombudet kommet til at kommisjonens begrunnelse for at vilkårene for fortsatt tvungent psykisk helsevern var oppfylt, ikke oppfyller kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 og psykisk helsevernforskriften § 55 tredje ledd. Ombudet påpeker at den mangelfulle begrunnelsen gjør at det ikke er mulig for ombudet å vurdere om kommisjonen faktisk har gjort de vurderingene loven krever, og som kommisjonen mener den har gjort. Ombudet ber kommisjonen vurdere saken på nytt og begrunne vedtaket i samsvar med merknadene i denne uttalelsen.

4.3 Vurderingen av klagerens anførsler

Kommisjonen skal også vurdere synspunktene klageren kommer med, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Bestemmelsen oppstiller ikke noe generelt krav om at klageinstansens vurderinger av klagerens synspunkter skal fremgå av begrunnelsen i vedtaket. Heller ikke forvaltningsloven § 25 om begrunnelsens innhold krever at vedtaket redegjør for hvordan partens anførsler er vurdert. Selv om forvaltningen ikke er rettslig forpliktet til det, vil likevel alminnelige prinsipper om god forvaltningsskikk kunne tilsi at hovedtrekkene i vurderingen av klagerens anførsler fremgår av vedtakets begrunnelse, se Sivilombudets uttalelser 2. juli 2020 (SOM-2020-292) og 8. oktober 2018 (SOM-2017-1645).

En av klagerens anførsler var at fortsatt tvungent vern ville innebære brudd på EMK artikkel 8 og at kommisjonen skal ta stilling til en slik anførsel i klagesaksbehandlingen. I Helsedirektoratets rundskriv IS-2017-1 punkt 1.7.4 står det om psykisk helsevernloven § 6-4 femte ledd:

«Kontrollkommisjonen skal i klagesaksbehandling ta stilling til anførsler om brudd på menneskerettighetene og også ellers vurdere dette dersom forholdene i saken gir grunn til det».

I vedtaket gjenga kommisjonen kort noen av klagerens anførsler. Anførselen om brudd på EMK artikkel 8 er ikke nevnt, og det er heller ingenting i vedtaket som tilsier at kommisjonen tok stilling til den. I svaret til ombudet opplyste kommisjonen at den vurderte anførselen, men erkjente at dette helt klart «burde vært eksplisitt nevnt i vedtaket». Dette er ombudet enig i. Vedtak om tvungent psykisk helsevern er i kjernen av legalitetsprinsippet og menneskerettighetene, og som nevnt er det strenge krav til begrunnelsen av slike vedtak. Når dette sammenholdes med kommisjonens plikt til å vurdere klagerens menneskerettslige anførsler, mener ombudet at det i denne saken skulle fremgått av begrunnelsen at klagerens anførsel om brudd på EMK artikkel 8 hadde blitt vurdert, jf. forvaltningsloven § 25 og § 34 andre ledd, samt kravene til god forvaltningsskikk.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at kontrollkommisjonens begrunnelse for fortsatt tvungent psykisk helsevern ikke oppfyller kravene til begrunnelse i forvaltningsloven § 25 og psykisk helsevernforskriften § 55 tredje ledd. Kommisjonens begrunnelse for at vilkårene for tvungent psykisk helsevern var oppfylt, er mangelfull. Det skulle videre fremgått av vedtaket hvilke faktiske forhold kommisjonen la til grunn, samt at det skulle vært redegjort for innholdet i regelen om bortfall av samtykkekompetanse i pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3.

Videre mener ombudet at det skulle fremgått av vedtaket at klagerens menneskerettslige anførsel hadde blitt sett og vurdert, jf. forvaltningsloven § 25 og § 34 andre ledd, samt kravene til god forvaltningsskikk.

Ombudet ber kommisjonen vurdere saken på nytt og begrunne vedtaket i samsvar med merknadene i denne uttalelsen. Ombudet ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen ved oversendelse av kopi av kommisjonens brev til klageren.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda og tidsbrukens betydning for muligheten til endring av nemndas vedtak

Lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda og tidsbrukens betydning for muligheten til endring av nemndas vedtak

Ombudet ga i 2018 og 2019 uttrykk for bekymring for svært lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda. En ny undersøkelse høsten 2022 viste at gjennomsnittlig saksbehandlingstid var på 22 måneder. Mange ubehandlede saker var mer enn to år gamle. På bakgrunn av uttalelser fra Riksrevisjonen fremsto det som usikkert om Sekretariatet ville klare å bygge ned restansene ytterligere i tiden fremover.

Ombudet kan ikke pålegge skattemyndighetene å iverksette tiltak. Ombudet mente imidlertid at det var svært kritikkverdig dersom situasjonen med den lange saksbehandlingstiden vedvarte.

Den lange saksbehandlingstiden kan få konsekvenser for muligheten til å endre uriktige avgjørelser fra Skatteklagenemnda. Femårsfristen for endring løper fra utgangen av det aktuelle inntektsåret. Den anses ikke avbrutt av den opprinnelige klagebehandlingen. Den lange tidsbruken kan dermed medføre at muligheten for endring faller bort. Dette gjelder både endring for den som det opprinnelige vedtaket rettet seg mot, men også muligheten for andre skattepliktige som har fått tilsvarende uriktige vedtak.

Ombudet mente at skattemyndighetene raskt må utrede behovet for en endring av fristregelen for disse tilfellene.

Ombudet mente videre at lempningsregelen i skatteforvaltningsloven bør anvendes som en midlertidig løsning for å bøte på de uheldige konsekvensene av lang saksbehandlingstid.

Sakens bakgrunn

Siden opprettelsen av Skatteklagenemnda i 2016 har ombudet to ganger tatt opp med Skattedirektoratet den lange saksbehandlingstiden. Første gang var i 2017 (sak 2017/3478). Den seneste undersøkelsen var i 2019 (sak 2019/1708). I begge sakene orienterte Skattedirektoratet om flere tiltak som var igangsatt for å forbedre saksbehandlingstiden. I saken fra 2019 skrev ombudet avslutningsvis at man forutsatte at arbeidet med å få ned restansene og redusere saksbehandlingstiden ble intensivert. Begge sakene er publisert på www.sivilombudet.no.

Ombudet har fortsatt å motta klager som gjelder svært lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda. Vi har også mottatt klager som gjelder andre konsekvenser av den lange saksbehandlingstiden. Det følger av skatteforvaltningsloven § 13-9 at Skatteklagenemnda kan endre sin skattefastsetting når det foreligger nye omstendigheter og tungtveiende hensyn tilsier at saken tas opp. Det gjelder en endringsfrist på fem år, jf. skatteforvaltningsloven § 12-6 jf. § 13-9. Endringsfristen løper fra utgangen av det aktuelle inntektsåret. På bakgrunn av den lange saksbehandlingstiden var det grunn til å tro at fristen ofte ville stenge for nemndas mulighet til å endre uriktige avgjørelser. Skattepliktige som er ilagt for mye skatt kan derfor miste sin mulighet til å få skatten tilbakebetalt.

Det samme kan tenkes å oppstå i situasjoner der lang saksbehandlingstid fører til at avklaringer fra Skatteklagenemnda i prinsipielle rettsspørsmål kommer så sent at skattefastsettingen ikke lenger kan endres tilsvarende for tilgrensende inntektsår, eller for andre skattepliktige som i sammenlignbare saker anmoder om endring av tidligere fastsettinger.

Til eksempel på det siste kan ombudet vise til en klagesak mottatt høsten 2022 om skattlegging av norsk uføretrygd for personer bosatt i Portugal. Klager (A) var blitt kildebeskattet for uføretrygden i 2015 og påfølgende inntektsår. Hun klaget hvert år over vedtakene, men Skatteklagenemnda fastholdt i august 2020 skattleggingen for årene 2015, 2016 og 2017. Saksbehandlingen hadde da tatt fire år fra klager påklaget skatteoppgjøret for 2015.

Ved behandlingen av tilsvarende klage fra en annen skattepliktig i mars 2021 endret Skatteklagenemnda i stor avdeling rettslig syn. Uføretrygden kunne ikke beskattes i Norge. Saksbehandlingstiden for denne klagen var på ca. 2,5 år. A sendte umiddelbart en anmodning om endring av sine tidligere skatteoppgjør. Anmodningen ble tatt til følge for årene fra og med 2016. Endringsfristen på fem år stengte imidlertid for endring av skattefastsettingen for 2015. I tillegg til at A selv måtte vente over fire år på en avklaring av sin egen klage, medførte den lange saksbehandlingstiden i den tilsvarende saken at hun mistet muligheten for tilbakebetaling av for mye betalt skatt for 2015.

Selv om grensetilfeller alltid vil kunne oppstå når lovverket oppstiller absolutte frister, er det grunn til å anta at femårsfristen i skatteforvaltningsloven kombinert med den reelle saksbehandlingstiden i nemnda, gjør dette til en særskilt utfordring.

Våre undersøkelser

I oktober 2022 besluttet vi igjen å ta saksbehandlingstiden opp med Skattedirektoratet på generelt grunnlag. I brev 11. oktober 2022 viste vi til tidligere undersøkelser samt et nylig utsendt høringsnotat fra Skattedirektoratet. Høringsnotatet avgitt 23. mai 2022 gjaldt forslag om endringer i organiseringen av Skatteklagenemndas arbeid. Selv om det hadde vært en nedgang i restansene, var det fortsatt betydelige utfordringer med saksbehandlingen og restansesituasjonen.

Vi pekte på at endringene i organiseringen av Skatteklagenemndas arbeid, så vidt vi kunne forstå, bare ville gi omkring 75 flere behandlede saker i året. Ifølge høringsnotatet var restansene per 31. desember 2021 på 1619 saker hvorav 58 % var eldre enn ett år.

Vi ba Skattedirektoratet redegjøre for om det var planlagt eller igangsatt ytterligere tiltak for å redusere saksbehandlingstiden, enn de som fremgikk av høringsnotatet.

I vår tidligere undersøkelse (sak 2019/1708) opplyste Skattedirektoratet at 7-15 saksbehandlere var omdisponert fra skattekontorene for å bistå Sekretariatet for Skatteklagenemnda (Sekretariatet). De ville være tilgjengelige frem til utløpet av 2019. Ombudet ga den gang uttrykk for bekymring for hva som ville skje i 2020 dersom ressursene ble trukket tilbake. Vi ba derfor om en orientering om utviklingen i ressurssituasjonen/bemanningen i Sekretariatet fra 2020, herunder om de nevnte ressursene ble trukket tilbake, og om det i ettertid var tilført nye ekstra ressurser.

Videre tok vi opp betydningen av den lange saksbehandlingstiden for Skatteklagenemndas adgang til å endre sine egne vedtak, jf. skatteforvaltningsloven
§ 13-9.

På denne bakgrunn ba vi Skattedirektoratet redegjøre for om det var behov for endringer i gjeldende regelverk for å bøte på konsekvensen av at saksbehandlingstiden kunne lede til begrensninger av adgangen til endring. Vi ba også Skattedirektoratet vurdere om lempningsadgangen i skatteforvaltningsloven § 9-9 første ledd kunne være et egnet middel for å avhjelpe feilaktig skattlegging.

Skattedirektoratet besvarte undersøkelsen 22. november 2022. De skrev at 2022 var det første året Sekretariatet så ut til å oppfylle resultatkravet fra Finansdepartementet for andel innkomne saker behandlet innen fem måneder. Kravet for 2022 var at 25 % av sakene skulle behandles innen denne fristen. Per andre tertial 2022 var dette oppnådd for 27,2 % av sakene.

Samtidig skulle Skatteklagenemnda redusere restansene. Per andre tertial utgjorde andelen ubehandlede saker som var eldre enn 12 måneder 60 %. Resultatkravet fra Finansdepartementet var 40 %.

I 2020 og 2021 ble det gjennomført en betydelig nedbygging av restansene. Antallet ubehandlede saker ble redusert fra 2500 til 1600. Analyser viste imidlertid at nedbyggingen var ekstra stor disse to årene fordi flere sakskomplekser som gjaldt et større antall saker ble ferdigstilt.

I 2022 hadde Sekretariatet hatt en lavere produksjon. Både sykefravær og utskiftning av ansatte hadde vært høyere enn vanlig. I tillegg hadde Sekretariatet styrt ressursene inn mot de eldste og mest kompliserte sakene. Restansene hadde så langt i 2022 økt med ca. 160 saker. Det var imidlertid forventet å komme i balanse med antallet innkomne saker innen utgangen av året.

I et normalt år kunne Sekretariatet forvente å bygge ned restansene med ca. 200 saker i året med nåværende bemanning. Skattedirektoratet fremhevet imidlertid at det ifølge «Riksrevisjonens årlige rapport om revisjon – fra statsbudsjett til statsregnskap 2021», Dokument 1 (2022-2023) var usikkert om Sekretariatet ville klare å redusere restansene ytterligere i tiden fremover. Antallet restansesaker i Sekretariatet hadde ligget stabilt på rundt 1700 saker i perioden september 2021 til mars 2022. Riksrevisjonen mente at den videre utviklingen ville avhenge av antallet nye klagesaker og sakenes kompleksitet.

Skattedirektoratet viste til at Sekretariatet de siste årene hadde gjennomført en rekke tiltak for å øke produksjonen. Seksjonene var omorganisert for å oppnå økt spesialisering. Videre var innstillinger fra Sekretariatet forenklet i saker som gikk til alminnelig avdeling. Det var også besluttet å redusere omfanget av kvalitetssikring i disse sakene. Man hadde også oppnådd økt effektivisering og økt sikkerhet for likebehandling gjennom prosjektarbeid hvor man samlet saker innenfor samme tema. De forskjellige tiltakene var nærmere beskrevet i Sekretariatets årlige produksjonsplan.

Skattedirektoratet oversendte en oversikt over antall årsverk (saksbehandlere) i Sekretariatet fra 2016-2022. De skrev at Sekretariatet fikk en budsjettøkning fra 1. januar 2020 som erstattet den tidligere ordningen med omdisponerte ressurser. Budsjettøkningen medførte en økning med ca. 8 saksbehandlere. Oversikten viste at antall årsverk i Sekretariatet i 2022 lå noe under 2021, men noe over 2020. Bemanningen var likevel høyest i 2018 og 2019 da man var tildelt de omdisponerte ansatte fra Skatteetaten.

Skattedirektoratet gjorde oppmerksom på at Skatteklagenemnda, herunder Sekretariatet, fra 2020 mottok egne budsjetter på statsbudsjettet. Det var derfor ikke lenger Skatteetaten som var ansvarlig for bevilgningene.

Skattedirektoratet hadde vurdert ulike endringer i regelverket, men det var bare forslaget til endringer i Skatteklagenemndas organisering av arbeidet som var tatt videre (endringer i skatteforvaltningsforskriften av 26. september 2022).

En endring av skatteforvaltningsloven § 13-9 ville heller ikke bidra til å redusere restansene, men så lenge restansesituasjonen vedvarte ville endringsfristen innebære en svekket rettssikkerhet for de skattepliktige. Etter Skattedirektoratets syn var det derfor grunn til å utrede behovet for endring av fristen. I en slik vurdering var det også naturlig å se hen til adgangen til å frafalle helt eller delvis et skattekrav (lempning).

Lempningsregelen i skatteforvaltningsloven § 9-9 gir skattemyndighetene mulighet til å «sette ned eller ettergi fastsatt skatt dersom det av særlige grunner knyttet til fastsettingen virker særlig urimelig å fastholde hele kravet». Inntil en eventuell endring av endringsfristen i skatteforvaltningsloven § 13-9 forelå, var det Skattedirektoratets oppfatning at lempningsregelen burde kunne anvendes for å avverge at uriktige fastsettinger fra Skatteklagenemnda ble stående fordi fristen var løpt ut.

Skattekontoret kunne på eget initiativ eller etter anmodning fra den skattepliktige vurdere lempning. De antok likevel at lempning først og fremst ville være aktuelt der Skatteklagenemnda selv kom til at vedtaket var feil. Lempning burde ikke fungere som en ordning som innebar at skattekontoret overprøvde nemndas vedtak.

Sivilombudets syn på saken

Saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda

Det følger av skatteforvaltningsloven § 5-2 første ledd at skattemyndighetene skal forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold». Lang saksbehandlingstid er en belastning for klager og går ut over rettssikkerheten til innbyggerne. I skattesaker kan belastningen bli særlig stor fordi skatten innkreves uavhengig av om skattefastsettingen er påklaget.

I Årsrapporten for Skatteetaten for 2021 fremgår det at Skatteklagenemnda behandlet 1157 saker i 2021. Dette var omtrent samme antall som i 2020. I Produksjonsplanen for Skatteklagenemnda for 2022 ble det estimert at de ville motta 1200 saker i 2022. Antall innkomne klagesaker synes dermed rimelig konstant.

I henhold til årsrapporten for 2021 ble de skattepliktige gitt fullt medhold i Skatteklagenemnda i 9,2 % av sakene og delvis medhold i 18,8 % av sakene. Det vil si at i overkant av 300 skattepliktige viste seg å være pålagt å betale for mye skatt inntil fastsettingen ble endret av nemnda.

I 2017/2018 hadde Skatteetaten et krav om at 90 % av klagene skulle behandles innen åtte måneder. Dette omfattet behandlingen av klagen ved skattekontoret, i Sekretariatet og i Skatteklagenemnda. Etter dette vokste restansene kraftig. Gjennom 2018 og frem til utgangen av 2019 lå de på omkring 2500.

Restansene ble betydelig bygget ned i 2020 og 2021, fra 2500 til 1600. Skattedirektoratet har likevel begrunnet dette delvis med særskilte forhold. De har opplyst at med dagens ressurssituasjon vil det ikke være mulig å bygge ned restansene med mer enn 200 saker i året.

I en artikkel i Revisjon og regnskap, annen utgave i 2021 (Hanne Skaarberg Holen og Johannes Beck) fremgår det opplysninger fra Skattedirektoratet om at 986 saker hadde vært under behandling i over to år.

Riksrevisjonen har i sin årlige gjennomgang, Årlig rapport om revisjon – fra statsbudsjett til statsregnskap 2021, Dokument 1 (2022-2023) uttalt seg om saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda. De fremhever i punkt 5.4 at klageretten på skatteområdet er en sentral rettssikkerhetsgaranti. De skriver at den gjennomsnittlige tidsbruken i 2021 var 22 måneder i Sekretariatet/Skatteklagenemnda. Flere klagesaker har en samlet saksbehandlingstid, inkludert skattekontorets behandling, på to til tre år. Riksrevisjonen mener at saksbehandlingstiden ikke er innenfor skatteforvaltningslovens krav om at sakene skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Selv om nedbyggingen av restanser var stor i 2020 og 2021, mener de det er usikkert om Sekretariatet vil klare å redusere restansene ytterligere i tiden fremover.

Riksrevisjonen konkluderer med at det vil være «svært kritikkverdig» dersom situasjonen med lang saksbehandlingstid fortsetter.

På bakgrunn av opplysningene fra Skattedirektoratet og rapporten fra Riksrevisjonen knytter det seg tvil til om Skatteklagenemnda i særlig grad vil klare å bygge ned restansene i tiden fremover. Det er derfor grunn til å tro at det vil kunne ta flere år før saksbehandlingstiden oppfyller lovens krav.

En gjennomsnittlig saksbehandlingstid på to år går etter ombudets syn klart ut over rettssikkerheten til de skattepliktige, og oppfyller ikke skatteforvaltningslovens krav til saksbehandlingstid. I likhet med Riksrevisjonen mener ombudet derfor det er svært kritikkverdig dersom dagens situasjon vedvarer.

I Kontroll- og konstitusjonskomitéens merknader til Årsrapporten for Sivilombudet for 2021 (Innst. 429 S (2021-2022) Dokument 4) står det følgende:

«Komiteen har merket seg at en gjenganger i saker som behandles av ombudet, er lang saksbehandlingstid, og at tiltak først settes inn når ombudet tar opp dette med etatene det gjelder. Ofte er saksbehandlingstiden så lang at dette går ut over rettssikkerheten til innbyggerne. Komiteen mener det er svært viktig at saksbehandlingstiden reduseres der hvor dette går på rettssikkerheten løs, og ber ombudet fortsatt følge med på saksbehandlingstiden i slike saker.»

Ombudet kan ikke pålegge Skatteetaten å iverksette tiltak. Det understrekes likevel at Kontroll- og konstitusjonskomitéen klart har uttalt at det er svært viktig å redusere saksbehandlingstiden der rettssikkerheten er truet.

Blant annet på bakgrunn av komitéens merknad vil ombudet i 2023 og 2024 gjennomføre flere undersøkelser av saksbehandlingstider i forvaltningen, herunder konsekvenser av lange saksbehandlingstider. Utviklingen i saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda vil også inngå i en slik større situasjonsbeskrivelse.

Konsekvenser av lang saksbehandlingstid – betydningen for muligheten til endring av uriktige avgjørelser

Skatteklagenemndas vedtak er skattemyndighetenes endelige avgjørelse i en skattesak. Regelen i skatteforvaltningsloven § 13-9 om endring av nemndas vedtak er derfor ment som en snever unntaksregel og en sikkerhetsventil:

«En klagenemnd kan innenfor fristen i § 12-6 første ledd endre sin skattefastsetting når det foreligger nye omstendigheter og tungtveiende hensyn tilsier at saken tas opp.»

Henvisningen til fristregelen i § 12-6 første ledd betyr at en endring må skje innen fem år etter utgangen av det inntektsåret det er aktuelt å endre fastsettingen for. Fristen vil dermed løpe under hele den ordinære klagebehandlingen.

Selv om adgangen til å endre et endelig vedtak fra Skatteklagenemnda er ment som en snever unntaksregel, må § 13-9 likevel anses som en viktig bestemmelse for å sikre rettssikkerheten der skattefastsettinger senere viser seg å være uriktige.

Det må presiseres at lang saksbehandlingstid i Skatteklagenemnda ikke vil få betydning for adgangen til endring ved den ordinære klagebehandlingen. Fristen for endring vil i disse tilfellene være avbrutt ved innsending av klagen De uheldige konsekvensene oppstår dersom Skatteklagenemndas vedtak senere viser seg å være uriktig. Grunnen til dette er at endringsfristen også i disse tilfellene løper fra utgangen av det aktuelle inntektsåret. Den opprinnelige klagen avbryter ikke denne fristen. Den avbrytes ikke før det er sendt en anmodning om endring av Skatteklagenemndas vedtak, eventuelt at nemnda selv tar initiativ til endring. Når saksbehandlingstiden for den opprinnelige klagen er svært lang, er det grunn til å tro at muligheten for Skatteklagenemnda til å endre sine vedtak ofte vil være avskåret.

Tilsvarende situasjon kan tenkes der lang behandlingstid i saker av prinsipiell betydning gjør at skattefastsettingen ikke lenger kan endres på grunn av fristen i skatteforvaltningsloven § 12-6 for andre skattepliktige som i sammenlignbare saker anmoder om endring av tidligere fastsettinger.

Etter ombudets syn er det svært uheldig at lang saksbehandlingstid hos skattemyndighetene skal begrense de skattepliktiges adgang til å få rettet uriktige avgjørelser. Ombudet mener derfor det er all grunn til raskt å utrede en mulig regelverksendring for å forhindre en slik uheldig konsekvens. Dette gjelder særlig fordi det er grunn til å tro at det vil ta tid å redusere saksbehandlingstiden til et lovmessig nivå. Det vises til sivilombudslovens § 25 tredje ledd om Sivilombudets adgang til å underrette forvaltningen om mangler i lovgivningen.

Etter ombudets syn bør det samtidig søkes å finne mulige måter å allerede nå hindre uriktig skattlegging. Lempningsregelen i skatteforvaltningsloven § 9-9 gir mulighet for skattemyndighetene til å «sette ned eller ettergi fastsatt skatt dersom det av særlige grunner knyttet til fastsettingen virker særlig urimelig å fastholde hele kravet». Som en midlertidig løsning viser ombudet at skattemyndighetene bør anvende lempning i de tilfellene lang saksbehandlingstid er årsaken til at Skatteklagenemnda er avskåret fra å endre et uriktig vedtak.

Lempning bør som nevnt benyttes som en midlertidig løsning. Det primære for skattemyndighetene må være å redusere saksbehandlingstiden og samtidig utrede muligheten for å gjøre endringer som hindrer eller reduserer de uheldige konsekvensene for den enkelte skattepliktige av sammenhengen mellom lang saksbehandlingstid og de gjeldende fristreglene.

Konklusjon

Sivilombudet mener den lange saksbehandlingstiden i Skatteklagenemnda er svært bekymringsfull og går ut over de skattepliktiges rettssikkerhet. Det er svært kritikkverdig dersom dagens situasjon vedvarer.

Ombudet mener det raskt må utredes en mulig endring av fristregelen for endring av uriktige vedtak fra Skatteklagenemnda.

Lempningsregelen i skatteforvaltningsloven § 9-9 bør anvendes som en midlertidig løsning i de tilfellene lang saksbehandlingstid hos skattemyndighetene har ført til at fristen for å endre en uriktig avgjørelse er løpt ut.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Lang behandlingstid av søknad om norsk statsborgerskap og sak om tilbakekall

Lang behandlingstid av søknad om norsk statsborgerskap og sak om tilbakekall

Saken gjelder behandlingstiden av en søknad om norsk statsborgerskap og sak om tilbakekall av permanent oppholdstillatelse. Klageren søkte om norsk statsborgerskap i august 2015. Utlendingsdirektoratet (UDI) fattet mistanke om at det kunne være grunnlag for tilbakekall av hans permanente oppholdstillatelse i mars 2016. Forhåndsvarsel om tilbakekall ble sendt i august 2022. Statsborgerskapssaken er – godt over syv år senere – fremdeles ikke avgjort.

Sivilombudet er kommet til at en samlet behandlingstid på over syv år i denne saken er i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold.

UDI har heller ikke overholdt forvaltningslovens krav etter § 11 a andre og tredje ledd, samt god forvaltningsskikk, om å holde klageren orientert om saksfremdriften underveis.

Verken statsborgerskapssaken eller tilbakekallssaken er per dags dato avgjort. Direktoratet må nå fatte vedtak i sakene.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder lang behandlingstid hos Utlendingsdirektoratet (UDI) av en søknad om norsk statsborgerskap og en sak om tilbakekall av permanent oppholdstillatelse.

Klageren kom til Norge i 2007 på familieinnvandring med moren sin. Han søkte om norsk statsborgerskap i august 2015. Det ble opprettet en sak om mulig tilbakekall av klagers permanente oppholdstillatelse i august 2018. Han har, godt over syv år etter, fremdeles ikke fått svar på statsborgerskapssøknaden.

Klageren ble forhåndsvarslet om mulig tilbakekall av hans permanente oppholdstillatelse samt utvisning i august 2022. Klagers mor ble forhåndsvarslet om mulig tilbakekall av hennes norske statsborgerskap på samme tid. Bakgrunnen er at UDI mener klager og familien sannsynligvis ikke er fra Sør-Somalia slik de har hevdet, men fra nordlige Somalia eller Djibouti. Det har fremdeles ikke blitt fattet vedtak i klagerens og morens tilbakekallssaker.

UDIs tidsbruk i saken ble klaget inn for Sivilombudet av klageren selv 1. juli 2022. I klagen viste han til at saken har vært til behandling siden 2015, at han får utilstrekkelig veiledning fra UDI over telefon, og at ventetiden går utover hans psykiske helse.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere med UDI. I brev 19. september 2022 ble UDI bedt om å redegjøre for tidsbruken i statsborgerskapssaken og tilbakekallssaken. Vi spurte om når tilbakekallssaken ble opprettet og hvilke saksbehandlingsskritt som ble foretatt i statsborgerskapssaken før dette tidspunktet, hvilke saksbehandlingsskritt UDI har foretatt seg hittil for å avklare om det er grunnlag for tilbakekall, og om de to sakene var blitt formelt berostilt i medhold av instrukser fra overordnet departement. Dersom sakene var blitt formelt berostilt, ba vi UDI redegjøre for hvorvidt klageren ble informert om dette og om når sakene ble tatt opp til aktiv behandling igjen. Vi ba også UDI vurdere om tidsbruken i sakene er i overenstemmelse med forvaltningslovens krav til behandling uten ugrunnet opphold, og om klager var blitt tilstrekkelig orientert om saksgangen, jf. forvaltningsloven § 11 a. Videre spurte vi om det eksisterte retningslinjer for prioritering av tilbakekallssaker, og om hvorvidt denne saken var blitt prioritert. Vi ba også om tilbakemelding på når sakene forventes ferdigbehandlet.

UDI besvarte vår henvendelse 10. oktober 2022. I svarbrevet fremholdt UDI at behandlingstiden i de to sakene var i overenstemmelse med forvaltningslovens krav. Det ble vist til at dersom UDI i forbindelse med behandlingen av en søknad om norsk statsborgerskap avdekker at vilkårene for søkerens oppholdstillatelse ikke har vært oppfylt, f.eks. fordi vedkommende har oppgitt uriktige opplysninger om sin identitet, må UDI vurdere om det er grunnlag for å opprette en sak om tilbakekall etter utlendingsloven § 63 første ledd og om det er grunnlag for utvisning. Disse vurderingene må foretas før statsborgerskapssaken kan avgjøres. Dette var tilfelle i klagerens sak.

Det ble videre vist til at klagers sak var relatert til morens tilbakekallssak, ettersom klagers oppholdsgrunnlag bestod av familieinnvandring med henne. Mor hadde allerede blitt innvilget norsk statsborgerskap, og utredningen av hennes sak ble derfor berostilt i august 2017 i medhold av instruks GI-2017-1. Instruksen ble gitt i påvente av Stortingsbehandlingen av endringsforslag om regelverket for tilbakekall av statsborgerskap. Klagerens sak ble siden berostilt 12. desember 2017 i medhold av instruks GI-11/2017 som gjaldt relaterte saker.

Instruksene ble opphevet i januar 2020. Ifølge UDI var instruksene bindende for direktoratet og man var derfor forhindret fra å foreta nødvendige avklaringer i klagerens tilbakekallssak i denne perioden. UDI redegjorde videre mer detaljert for saksbehandlingsskrittene som var blitt gjennomført før og etter berostillelsen. For å forklare tidsbruken i sakene ble det også vist til ressurssituasjonen i direktoratet, samt at klagers sak ikke var i en kategori som, etter at berostillelsen av tilbakekallssaker var blitt opphevet, skulle prioriteres først. Prioriteringsrekkefølgen var blitt pålagt direktoratet av overordnet departement, jf. instruks F-2020-1 av 14. januar 2020 om ikrafttredelse av endringer i statsborgerloven.

UDI redegjorde videre for informasjonen klageren var blitt gitt underveis i saksbehandlingen. UDI vedgikk og beklaget at klageren ikke var blitt informert om at saken hans var blitt berostilt, og at dette var en feil fra deres side. UDI erkjente at klageren ikke hadde blitt holdt orientert om sakens fremdrift underveis på en tilfredsstillende måte, og beklaget det.

Direktoratet opplyste at forhåndsvarsel om tilbakekall var blitt sendt 4. august 2022, og at klagers advokat var blitt innvilget utvidet svarfrist til 5. oktober 2022. Man regnet med at det ville bli fattet en avgjørelse i tilbakekallssaken i løpet av oktober 2022 og at statsborgerskapssaken ville bli behandlet deretter.

Klageren har fått anledning til å kommentere UDIs svarbrev, men har ikke inngitt kommentarer. Ombudet tok kontakt med UDI per telefon 30. november 2022, og fikk da opplyst at det fremdeles ikke har blitt fattet vedtak i sakene.

Sivilombudets syn på saken

1.      Innledning

Spørsmålet i saken er om UDIs saksbehandlingstid har vært i overenstemmelse med forvaltningslovens krav etter § 11 a første ledd om at en sak skal avgjøres «uten ugrunnet opphold», samt om UDI har holdt klageren tilstrekkelig orientert om saksgangen underveis, jf. samme bestemmelse andre og tredje ledd. Spørsmålene vurderes i denne rekkefølgen.

2.      Saksbehandlingstiden

2.1  Rettslige utgangspunkter

Forvaltningsloven kommer til anvendelse både for behandlingen av statsborgerskapssaken og tilbakekallssaken. Dette fremgår eksplisitt for tilbakekallssakens vedkommende av utlendingsloven § 80, som slår fast at forvaltningsloven gjelder for behandlingen av utlendingssaker med mindre noe annet er særskilt fastsatt. Statsborgerloven regulerer ikke dette særskilt, og forvaltningsloven kommer derfor til anvendelse i kraft av forvaltningsloven § 1.

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at «[f]orvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Kravet er beskrevet slik i forarbeidene, jf. Ot.prp.nr.75 (1993–1994) s. 59:

«Kriteriet ‘uten ugrunnet opphold’ er utpreget skjønnsmessig, og betydningen vil kunne variere fra sak til sak. Departementet vil understreke at oppfyllelse av de rettssikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningslovens saksbehandlingsregler, nødvendigvis vil medføre at saksbehandlingen etter omstendighetene kan bli tidkrevende. Hva som i det enkelte tilfellet vil være en forsvarlig saksbehandlingstid, vil som tidligere måtte variere med sakens art og omfang, tilgjengelige ressurser m.v.»

Innholdet i forvaltningsloven § 11 a første ledd har videre blitt presisert slik i tidligere ombudssaker, jf. bl.a.  SOM-2016-1377:

«Bestemmelsen stiller krav til både saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre behandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»

I denne konkrete saken fremgår det av UDIs svarbrev at den lange behandlingstiden av klagers søknad om statsborgerskap først og fremst er forårsaket av at den etter UDIs oppfatning ikke kunne avgjøres før klagerens og morens tilbakekallssaker ble avklart.

Vilkårene for norsk statsborgerskap etter søknad er knyttet opp mot vilkårene for permanent oppholdstillatelse, deriblant vilkåret om at man fortsatt oppfyller vilkårene for midlertidig oppholdstillatelse, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d, jf. utlendingsloven §§ 62 bokstav b og c. Det kan derfor være legitimt å avvente behandlingen av en statsborgerskapssøknad til man får avklart om søkeren fortsatt har krav på midlertidig oppholdstillatelse eller om tidligere oppholdstillatelser skal tilbakekalles og søkeren utvises. Dersom utfallet i én tilbakekallssak er avhengig av utfallet i en annen, kan det også være grunn til å avvente med å konkludere i saken fram til saken denne er avhengig av er ferdig utredet. Forutsetningen i begge tilfeller må imidlertid være at utredningen av tilbakekallsspørsmålet kan avgjøres innenfor forvaltningslovens grenser etter forvaltningsloven § 11 a første ledd.

I denne konkrete saken ble søknaden om statsborgerskap fremmet 20. august 2015 og har dermed vært til behandling i godt over syv år. Det fremgår av UDIs svarbrev at tilbakekallssaken ble formelt opprettet 24. august 2018, men at direktoratet fattet mistanke om at det kunne være grunnlag for å tilbakekalle klagers oppholdstillatelse allerede 30. mars 2016. Ettersom behandlingstiden i statsborgerskapssaken først og fremst skyldes utredning av tilbakekallssakene til klageren og moren hans, vil fremdriften i disse sakene vurderes samlet. Framstillingen under vil derfor i stor grad konsentrere seg om saksbehandlingsskrittene som har blitt foretatt i tilbakekallssakene.

Behandlingstiden totalt sett fremstår som svært lang. I den grad en behandlingstid på over syv år skal kunne sies å være i overensstemmelse med forvaltningsloven § 11 a første ledd, må det foreligge særskilte og meget tungtveiende grunner for tidsbruken.

2.2  Behandlingstiden forut for berostillelsen

Klageren søkte som nevnt om norsk statsborgerskap hos politiet 20. august 2015. Saken ble oversendt til UDI 26. oktober 2015. Utredningen av saken ble påbegynt omtrent fem måneder senere, dvs. 30. mars 2016. Statsborgerskapssaken ble da tildelt saksbehandler hos UDI. Samme dag ble det gjort funn på Facebook som kunne tilsi at klageren hadde oppgitt uriktig identitet. UDI ba også politiet om utskrifter fra valutaregisteret på dette tidspunktet. Noe over syv måneder etter dette, dvs. den 14. november 2016, ble valutaregisterutskriftene oversendt fra politiet. Ombudet kan ikke se at saken ble utredet ytterligere i perioden mellom mars og november 2016.

UDI sendte anmodning til politiet om å intervjue klager dagen etter at valutaregisterutskriftene var blitt oversendt. UDI ba om at klager og moren hans ble kryssintervjuet. Klageren ble intervjuet rundt elleve måneder senere, dvs. 10. oktober 2017. Morens sak ble returnert til UDI 25. august 2017 uten at intervju hadde blitt gjennomført, fordi den var blitt berostilt i medhold av instruks GI-09/2017. Denne instruksen omfattet saker om tilbakekall av norsk statsborgerskap, som klagers mor allerede var blitt innvilget. Relaterte saker, som klagerens sak ble definert som, ble berostilt i instruks 12. desember 2017 GI-11/2017. UDI bekrefter i svarbrevet hit at klagerens sak ble formelt berostilt på dette tidspunktet.

Statsborgerskapssøknaden hadde ligget til behandling i omtrent to år og fem måneder da den ble formelt berostilt. Behandlingstiden var allerede på dette tidspunktet lang, og mer enn dobbelt så lang som den forventende behandlingstiden på tolv måneder som var gjeldende på søknadstidspunktet. Selv om UDI etter hvert ble forhindret fra å utrede tilbakekallssakene på grunn av instrukser om berostillelse, viser UDIs redegjørelse for tidsbruken at saken hadde tidvis lange perioder med liggetid også forut for berostillelsen.

Det vises først til at det gikk syv måneder fra søknaden ble innlevert hos politiet til saken ble tildelt saksbehandler hos UDI. Deretter gikk det noe over syv måneder før UDI besluttet å anmode om et intervju av klager etter at man hadde fattet mistanke om at tilbakekall kunne bli aktuelt på bakgrunn av funn på sosiale medier. Det synes å fremgå av rundskrivet RUDI-2017-1 punkt 3.6.3 at intervju er særlig aktuelt når tilbakekallssaken omhandler mulige uriktige opplysninger om identitet, noe som er tilfelle i klagers sak. Det må slik sett allerede i mars 2016 ha fremstått som rimelig klart at det ville bli aktuelt å foreta et intervju med klager. Tatt i betraktning at man måtte påberegne noe ventetid på intervju hos politiet, samt at saksbehandlingstiden for statsborgersakssøknaden allerede var relativt langt fremskreden sammenliknet med den forventede, burde UDI derfor etter ombudets syn vurdert å anmode om intervju allerede på dette tidspunktet.

Etter at anmodningen om intervju ble sendt til politiet, gikk det videre elleve måneder før intervjuet ble gjennomført. Selv om liggetiden i denne perioden må tilskrives politiet, er det UDI som er ansvarlig for at utredningen av saken får en forsvarlig fremdrift og en saksbehandlingstid som samlet sett er i overensstemmelse med forvaltningsloven § 11 a. Sivilombudet har tidligere uttalt seg om denne problemstillingen. Det vises her til SOM-2022-1232, som var en undersøkelse av eget tiltak av ventetidene for intervju hos politiet i saker om familieinnvandring. I uttalelsen ble det presisert at:

«De rettslige grensene for lovlige behandlingstider gjelder den totale behandlingstiden i en sak. Hvor grensen for den totale behandlingstiden går vil likevel avhenge av behandlings- og ventetider knyttet til de enkelte saksbehandlingsskritt. Der deler av behandlingen foretas av andre organer enn det som fatter avgjørelsen, vil også ventetider på behandlingen i det andre organet inngå i vurderingen av om saken totalt sett er behandlet uten ‘ugrunnet opphold’, jf. forvaltningsloven § 11 a. Ventetider på intervju hos politiet i utlendingssaker vil normalt utgjøre liggetid, hvor saken ikke er gjenstand for noen aktiv behandling. Lange liggetider vil kunne være et ugrunnet opphold, som medfører at behandlingstiden i saken er i strid med § 11 a.»

Det er UDI som fatter vedtak i saker om tilbakekall jf. utlendingsloven § 65 første ledd. Politiet er såkalt førstelinje i slike saker, og UDI kan derfor be politiet om bistand under saksforberedelsen, herunder til å gjennomføre intervjuer av berørte personer. Det vises til rundskriv RUDI-2017-13 om UDIs oppgaver i tilbakekallssaker punkt 3.5.7.

Det følger av juridisk teori at i hvilken grad saksforberedelsen kan overlates til andre organer må løses på grunnlag av de generelle kravene til at saksbehandlingen skal være forsvarlig, og at det er vedtaksorganet som har ansvaret for sakens opplysning etter forvaltningsloven § 17. Det vises til Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utgave 2019) på s. 196. Dersom vedtaksorganet er klar over at delegering av en saksforberedende oppgave til et annet organ sannsynligvis vil medføre brudd på forvaltningslovens bestemmelser om forsvarlig fremdrift og saksbehandlingstid, kan ikke vedtaksorganet etter ombudets syn uten videre delegere oppgaven, i alle fall ikke uten å foreta seg noe ytterligere for å forhindre at dette skjer. Ombudet har også tidligere uttalt at dersom andre instanser skal involveres i saksbehandlingen, må UDI følge opp den aktuelle instansen for å sørge for forsvarlig fremdrift, jf. SOM-2022-1160 punkt 9.4, med videre henvisning til SOM-2020-326.

Dersom vedtaksorganet ikke kan gjennomføre saksforberedelsen på egen hånd og dermed er nødt til å benytte seg av det aktuelle organets bistand til tross for at bistandsorganet ikke klarer å overholde kravene til behandlingstid, vil vedtaksorganet som et minstekrav ha plikt til å ta opp bistandsorganets behandlingstid med overordnet myndighet. Som påpekt i SOM-2022-1160 punkt 9.4, er det Justis- og beredskapsdepartementet som har det overordnede ansvaret for at utlendingsforvaltningens behandlingstid er innenfor lovens krav. Ombudet finner grunn til å påpeke at partenes rettigheter under saksbehandlingen må ivaretas uavhengig av hvordan utlendingsmyndighetene er organisert.

Utlendingsmyndighetene må følgelig samarbeide om å forhindre brudd på forvaltningsloven § 11 a første ledd. For politiets virksomhets del har dette også blitt presisert i Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til Politidirektoratet for 2022. På s. 14 fremgår det at «[p]olitiet skal prioritere saker i samråd med UDI slik at saker samlet sett behandles uten ugrunnet opphold». Dersom en sak blir liggende lenge hos politiet, kan UDI etter ombudets syn ha plikt til å be politiet om å prioritere saken utfra dens alder. Men som påpekt i SOM-2022-1160 punkt 9.4, kan det være forståelig at UDI ikke følger opp hver enkeltsak som blir liggende hos politiet over tid, med mindre ventetiden er lenger enn forventet utfra politidistriktets generelle behandlingstider.

Det er uklart hva som var forventet ventetid hos det aktuelle politidistriktet da UDI anmodet politiet om å intervjue klageren i november 2016.  Det er imidlertid på det rene at forventet behandlingstid i statsborgerskapssaken allerede var overskredet på dette tidspunktet. Dette ga UDI en særskilt oppfordring til å sørge for at behandlingen ikke trakk unødig ut i tid etter at den var blitt oversendt politiet. Likevel sendte UDI kun én henvendelse til politiet om fremdriften i saken, og det først ni måneder etter at anmodningen var fremmet. Etter ombudets syn, tilsa sakens alder, samt det at saken var blitt liggende hos UDI i flere måneder før anmodning om intervju ble sendt, at UDI skulle ha purret på politiet på et tidligere tidspunkt.

Det ble som nevnt gjennomført intervju av klager i oktober 2017. På dette tidspunktet var klagers mors sak allerede berostilt, og det var uklart når den kunne tas til aktiv behandling igjen. Klagers søknad om statsborgerskap var da blitt over to år gammel, og saksbehandlingstiden var blitt over dobbelt så lang som den forventede på søknadstidspunktet. Det måtte videre fremstå som klart at den ville bli betydelig eldre dersom utredningen av saken ble stanset fram til morens sak kunne gjenopptas. Etter ombudets syn, burde UDI derfor ha vurdert hvorvidt det var mulig å avgjøre statsborgerskapssaken på bakgrunn av dokumentasjonen som allerede forelå på dette tidspunktet.

Ombudet har vært noe i tvil om hvorvidt saksbehandlingstiden på to og et halvt år forut for berostillelsen kan regnes for å ha vært i strid med kravet i forvaltningsloven § 11 a første ledd om at en sak skal avgjøres «uten ugrunnet opphold». Når det gjelder forhold som heller i retning av at bestemmelsen ikke er overholdt, så viser ombudet til liggetiden fra søknad om statsborgerskap ble innlevert til saken ble tildelt saksbehandler i UDI, at UDI anmodet politiet om å intervjue klager først mange måneder etter at direktoratet hadde fattet mistanke om at klageren kunne ha oppgitt uriktige opplysninger, at UDI purret politiet om klagers intervju først etter ni måneder, og at UDI ikke vurderte å avgjøre saken høsten 2017 da det ble klart at den ville bli svært gammel dersom man skulle vente på at morens sak kunne gjenopptas. Ombudet finner det likevel ikke nødvendig å ta endelig stilling til dette, da ombudet under enhver omstendighet finner at den samlede saksbehandlingstiden i denne saken er i strid med forvaltningsloven § 11 a, jf. drøftelsene under.

2.3  Instrukser om berostillelse

Ifølge UDI ble klagerens sak berostilt 12. desember 2017 i medhold av instruks GI-11/2017 fra Justis- og beredskapsdepartementet. Berostillelsen ble først opphevet i januar 2020, om lag to år senere.

I svarbrevet hit skriver UDI at direktoratet var bundet av instruksene om berostillelse og at det derfor ikke var mulig å foreta nødvendige avklaringer i klagerens tilbakekallssak i denne perioden.

Ombudet har i sin tidligere praksis lagt til grunn at en instruks om berostillelse i utgangspunktet kan utgjøre en akseptabel årsak til opphold i saksbehandlingen. Det vises til SOM-2019-1336, som gjaldt behandlingstiden av en søknad om norsk statsborgerskap fremmet av et barn. Behandlingen trakk ut i tid ettersom UDI hadde besluttet å vurdere tilbakekall av hennes mors statsborgerskap. På lik linje som klagers sak ble både dette barnets og barnets mors saker berostilt i påvente av Stortingsbehandlingen av endringsforslag om regelverket for tilbakekall.

I uttalelsen viste ombudet til at selv om instrukser om berostillelse som hovedregel kan utgjøre et «grunnet opphold» i saksbehandlingen, går det en grense for hvor lenge en enkeltsak om statsborgerskap kan berostilles uten at dette kommer i konflikt med forvaltningslovens krav til saksbehandlingstid. Det er UDIs ansvar å påse at driften totalt sett er lovlig og forsvarlig, uavhengig av instruks, tildelingsbrev og andre styringssignaler fra overordnet departement. Ved en eventuell konflikt mellom lov og instruks har UDI utvilsomt en plikt til å rette seg etter norsk lov. UDI plikter å behandle en sak dersom en instruks om berostillelse fører til brudd på forvaltningslovens § 11 a i en enkeltsak.

Statsborgerskapssaken i saken her ble berostilt i overkant av to år. Ettersom ombudet har kommet fram til at den samlede saksbehandlingstiden i saken er i strid med forvaltningsloven § 11 a, jf. drøftelsene under, er det ikke nødvendig å ta stilling til hvorvidt behandlingstiden frem til berostillelsen ble opphevet var i strid med bestemmelsen. Ombudet ønsker likevel å presisere at en instruks om berostillelse ikke kan «reparere» en uakseptabelt lang behandlingstid forut for berostillelse. Det vises til tilsvarende påpekninger i SOM-2019-1336.

2.4 Behandlingstiden etter berostillelsen

Berostillelsen av klagers sak ble som nevnt opphevet i januar 2020. Statsborgerskapssaken hadde da vært til behandling i omtrent fire år og fem måneder. UDI anmodet politiet om å intervjue klagers mor 2. januar 2020, og det ble gjennomført intervju av henne rundt seks måneder senere, dvs. 30. juni 2020. Klagerens og morens tilbakekallssaker ble imidlertid ikke tatt opp til aktiv behandling av UDI igjen før i slutten av juli 2022, to år etter at intervjuet ble gjennomført. Det ble da gjort åpne søk på klagers Facebookprofil. Utover dette kan ikke ombudet se at det ble gjennomført ytterligere undersøkelser i klagers sak i løpet av disse to årene. Klageren ble forhåndsvarslet om mulig tilbakekall i august 2022. Statsborgerskapssøknaden hadde da ligget til behandling i syv år.

I svarbrevet hit viser UDI til at klagerens sak ble prioritert i henhold til retningslinjene gitt i instruks F-2020-1 av 14. januar 2020 fra Kunnskapsdepartementet om ikrafttredelse av endringer i statsborgerloven. Her fremgår følgende om hvilke saker som skulle prioriteres etter at behandlingen av saker om tilbakekall og relaterte saker kunne gjenopptas:

«Saker som har vært stilt i bero og berører barn skal prioriteres. Videre skal tilbakekallssakene som har vært lengst til behandling i Utlendingsdirektoratet og saker som har åpne avhengighetssaker prioriteres.

Utlendingsnemnda skal sende alle klagesaker om tilbakekall av statsborgerskap som har vært stilt i bero i påvente av nytt regelverk til UDI, som må vurdere klagen og vedtaket om tilbakekall av statsborgerskap på bakgrunn av nytt regelverk og forarbeid i Prop.141 L (2018–2019).»

 

UDI beskriver rekkefølgen på prioriteringene slik; først skulle saker behandlet etter gammelt regelverk som var blitt returnert fra UNE vurderes, deretter åpne avhengighetssaker fra mindreårige barn, og deretter voksne avhengighetssaker og gamle saker. Etter ombudets syn, er det tydelig utfra rundskrivet at samtlige av disse sakstypene skulle prioriteres. Ombudet kan imidlertid utfra instruksen ikke lese en intern prioritering mellom de prioriterte sakene lik den UDI skisserer. Det er derfor uklart hvorvidt denne rekkefølgen stammet fra Kunnskapsdepartementet eller UDI selv. Ombudet bemerker at det var naturlig å prioritere saker som omhandlet mindreårige barn høyt. Mye kan tale for at slike saker også burde bli prioritert først, jf. ombudets uttalelse SOM-2022-1160 punkt 10.3

Etter ombudets syn fremgikk det av F-2020-1 at klagers sak var en prioritert sak, i og med at den var gammel og at den var en såkalt åpen avhengighetssak, ettersom utfallet av den var avhengig av resultatet i morens sak. Da berostillelsene ble opphevet i januar 2020, hadde klagers statsborgerskapssak allerede blitt fire og et halvt år gammel. Likevel tok det tid før det ble foretatt ytterligere avklaringer i sakskomplekset. Riktignok ble det sendt anmodning til politiet om intervju av klagers mor kort tid etter at berostillelsene ble opphevet, men det gikk altså ytterligere et halvt år før intervjuet ble gjennomført.

På tidspunktet da intervjuet av klagers mor var blitt foretatt, var klagers sak blitt omtrent fem år gammel. Når saken var blitt så gammel, hadde UDI en særlig oppfordring til å avgjøre saken innen kort tid. Likevel gitt det hele to år før klagerens sak ble tatt opp til behandling. En liggetid på to år kan vanskelig forsvares, særlig når man tar i betraktning at klagers sak var en sakstype som skulle prioriteres. En behandlingstid på nesten to og et halvt år kan etter ombudets syn ikke betegnes som en prioritert saksgang.

UDI viser også til at direktoratets ressurssituasjon satte begrensninger for sakens fremdrift. Det er på det rene at forvaltningsorganets ressurssituasjon vil kunne ha betydning for hva som er akseptabel ventetid. Det vises til ovennevnte sitat fra forarbeidene samt SOM-2022-1232. Som bemerket i denne uttalelsen går det imidlertid en grense for hvor lenge en sak kan ligge utfra en slik begrunnelse, og som påpekt av forvaltningslovutvalget i NOU 2019:5 Ny forvaltningslov på s. 189, vil det stilles strengere krav til når man kan bruke ressurssituasjonen som en akseptabel unnskyldning jo lengre saksbehandlingstiden blir. Etter ombudets syn, kan en henvisning til ressurssituasjonen ikke forsvare en samlet behandlingstid på over syv år i denne saken.

Ombudet ønsker også å bemerke at klageren fikk informasjon allerede under intervjuet i oktober 2017 om at direktoratet hadde mottatt opplysninger om at han hadde oppgitt uriktig identitet. Dette er en alvorlig anklage som kan få store konsekvenser for en persons videre rett til lovlig opphold i landet. Følgelig har klageren i om lag fem år blitt gående i uvisse om han ville bli fratatt sin rett til opphold i Norge. Det er ikke en holdbar situasjon. Klageren har hatt en sterk interesse over mange år på snarlig avklaring av mistanken mot ham.

2.5  Konklusjon

Den samlede saksbehandlingstiden i saken, på godt over syv år, er i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold. Det har ennå ikke blitt fattet vedtak i verken statsborgerskapssaken eller tilbakekallssaken. Dette er ikke holdbart, og direktoratet må nå avgjøre sakene.

3.      Informasjon under sakens gang

Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at dersom det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig oppgis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av én måned, jf. tredje ledd.

Ombudet har ved flere anledninger uttalt at forvaltningen i tråd med god forvaltningsskikk skal sende forsinkelsesmelding dersom fristen som ble angitt i det foreløpige svaret ikke kan overholdes, jf. blant annet SOM-2016-2957 og SOM-2016-419. I forsinkelsesmeldingen skal forvaltningen angi årsaken til forsinkelsen og når saken kan antas ferdigbehandlet, jf. blant annet SOM-2019-4150.

I svarbrevet til ombudet skriver UDI at det ble sendt såkalte E-meldinger til klager i perioden oktober 2015 til september 2017 hvor det fremgikk at saken fortsatt var til behandling. I et brev fra slutten av november 2016 fikk klageren informasjon om at forventet saksbehandlingstid var overskredet, men at man ikke kunne si nøyaktig når den ville bli ferdigbehandlet. Det ble vist til at det var behov for nødvendige avklaringer. I forvaltningsintervjuet i oktober 2017 ble klageren informert om at UDI hadde mottatt opplysninger i statsborgerskapssaken om at han kunne ha oppgitt uriktig identitet. Klageren ble ikke informert om at saken hans ble berostilt 12. desember 2017.

Klageren var videre i kontakt med UDIs veiledningstjeneste i perioden juni 2018 til juli 2022, hvor han fikk informasjon om veiledende behandlingstid og at saken fremdeles ble undersøkt. I et brev fra desember 2019 fikk klageren skriftlig avslag på forespørsel om prioritering, samt beskjed om at saken hans først ville bli behandlet på nyåret. I februar 2021 fikk klageren skriftlig informasjon om at den oppgitte behandlingstiden var overskredet og at man ikke kunne si nøyaktig når saken ville bli ferdigbehandlet. Klageren ble som nevnt forhåndsvarslet om tilbakekallssaken i august 2022.

Det fremgår ikke av UDIs svar på ombudets undersøkelser om E-meldingene klager mottok mens saksbehandlingstiden fortsatt var innenfor den forventede inneholdt opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Dersom det var tilfelle, er det i utgangspunktet tilstrekkelig at søkeren ble oppdatert med jevnlige elektroniske oppdateringer om forventet saksbehandlingstid.

Det er videre positivt at det ble sendt skriftlig tilbakemelding til klageren om at forventet saksbehandlingstid var blitt overskredet i november 2016. Det foreløpige svaret skulle i utgangspunktet ha inneholdt informasjon om årsaken til forsinkelsene, jf. forvaltningsloven § 11 a andre ledd andre punktum. Det samme gjelder de senere skriftlige forsinkelsesmeldingene. Direktoratet mener det har vært nødvendig å holde tilbake informasjon om årsaken til forsinkelsene, fordi UDI ønsket å foreta en reell vurdering av tilbakekallsspørsmålet uten at partene har tilpasset forklaringene sine. Ombudet har forståelse for at det kan være nødvendig å unnta informasjon om hvorfor saken trekker ut i tid når årsaken er pågående undersøkelser av en uavklart tilbakekallssak. Som nevn over hadde imidlertid klageren fått informasjon allerede under intervjuet i oktober 2017 om at UDI hadde mottatt opplysninger om at han kunne ha oppgitt uriktig identitet. Det er derfor vanskelig å se hvorfor UDI ikke kunne opplyse om den reelle årsaken til forsinkelsene i forsinkelsesmeldinger sendt etter dette tidspunktet.

Som tidligere påpekt kan en beskyldning om at man kan ha oppgitt uriktige opplysninger til utlendingsmyndighetene få store konsekvenser for en utlendings muligheter til lovlig opphold i Norge. Klageren fikk derfor en særlig sterk interesse i å bli holdt oppdatert og orientert om saksfremdriften hos UDI etter at denne informasjonen var blitt delt med ham. Likevel ble klageren bare sendt én skriftlig oppdatering på UDIs initiativ etter dette tidspunktet, og det først i februar 2021. Etter ombudets syn, tilsier god forvaltningsskikk at klageren skulle ha blitt holdt hyppigere orientert om sakens fremdrift.

Videre fremgår det av det opplyste at klageren aldri ble informert om at saken hans var blitt stilt i bero i to år. UDI erkjenner og beklager at dette ikke ble gjort og at dette medfører at han ikke ble holdt tilstrekkelig orientert slik forvaltningsloven § 11 a krever. Ombudet er enig i at klageren skulle ha fått informasjon om at saken hans var blitt berostilt.

Avslutningsvis vil ombudet bemerke at klageren i et skriftlig avslag om prioritering fra slutten av 2019, fikk beskjed om at saken hans ville bli behandlet på nyåret 2020. Dette skjedde ikke, og klageren mottok først ny informasjon om behandlingstiden over ett år senere. Den skriftlige beskjeden fra 2019 må ha skapt en forventning hos klager om snarlig behandling av saken. UDI skulle derfor langt tidligere skriftlig ha oppklart at dette likevel ikke ville skje.

Ombudet finner etter dette at UDI ikke har overholdt de forpliktelser forvaltningen har etter forvaltningsloven § 11 a annet og tredje ledd, samt god forvaltningsskikk, til å holde parten oppdatert under sakens gang.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at en samlet behandlingstid på over syv år i denne saken er i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd om at en sak skal forberedes og avgjøres uten ugrunnet opphold.

UDI har videre ikke overholdt forvaltningsloven krav etter § 11 a andre og tredje ledd, samt god forvaltningsskikk, om å holde klageren orientert om saksfremdriften underveis.

Verken statsborgerskapssaken eller tilbakekallssaken er per dags dato avgjort. Direktoratet må nå fatte vedtak i sakene.

Datatilsynets behandling av klage på avvisningsvedtak

Datatilsynet fattet vedtak om avvisning av en klage, som gjaldt utfallet av en tilsynssak med en kommune. Avvisningsvedtaket ble påklaget.

Det tok i underkant ett år og tre måneder fra klagen over avvisningsvedtaket ble mottatt hos Datatilsynet, til saken ble oversendt Personvernnemnda for overprøving. Sivilombudet mener at Datatilsynet ikke har gitt noen tilfredsstillende forklaring på hvorfor oversendelsen av klagesaken tok så lang tid. Tidsbruken fremstår i hovedsak som ren liggetid. Datatilsynet har heller ikke gitt noen tilfredsstillende forklaring på hvorfor klagerne verken mottok foreløpig svar eller forsinkelsesmeldinger under saksgangen.

Sivilombudet finner det klart at saksbehandlingen har vært i strid med forvaltningsloven. Datatilsynet må gjennomgå sine rutiner for å sikre at klagesaker alltid forberedes «uten ugrunnet opphold» og oversendes Personvernnemnda «så snart saken er tilrettelagt», jf. forvaltningsloven §§ 11 a første ledd og 33 fjerde ledd. Rutinene må også sikre at klagesaker omfordeles når saksbehandlere slutter. Datatilsynet må i tillegg gjennomgå sine rutiner for å sende foreløpig svar, og sende forsinkelsesmelding hvis behandlingen av saken trekker ut i tid.

Sakens bakgrunn

A og B klaget 16. mars 2019 til Datatilsynet over brudd på personvernregelverket i X kommune. Datatilsynet besluttet å opprette sak, og i brev 20. august 2019 ba Datatilsynet kommunen om en skriftlig redegjørelse. Etter å ha mottatt redegjørelsen, avsluttet Datatilsynet 6. november 2020 saken under henvisning til at det ikke var grunnlag for å fastslå at det forelå systemsvikt i kommunen. Tilsynet ga i det avsluttende brevet veiledning til kommunen om plikter som følger av personvernforordningen (GDPR).

A og B klaget 27. november 2020 til Datatilsynet over tilsynets avgjørelse om å avslutte saken med kommunen uten at det ble gitt rettslige pålegg.

I vedtak 3. februar 2021 avviste Datatilsynet å behandle klagen. Datatilsynet opplyste at avgjørelsen om å avslutte tilsynssaken ikke var et enkeltvedtak, og at A og B heller ikke var parter i saken med kommunen. Datatilsynet orienterte om at vedtaket om avvisning var et enkeltvedtak, som kunne påklages. A og B klaget over avvisningsvedtaket 24. februar 2021.

I brev 30. april 2021 fra Datatilsynet til A og B viste tilsynet til tidligere gitt informasjon om retten til å påklage avvisningsvedtaket. Deretter ga Datatilsynet veiledning om «noen rettslige utgangspunkter som begrunner hvorfor vi ikke mener våre undersøkelser og eventuelle sanksjoner er av betydning for deres opplevelse av kommunens behandling av personopplysninger». Avslutningsvis i brevet skrev Datatilsynet at «[v]i anser denne saken som avsluttet fra vår side».

I svarbrev 30. mai 2021 til Datatilsynet fastholdt A og B at klagen på avvisningsvedtaket skulle oversendes til Personvernnemnda.

A og B sendte flere skriftlige purringer til Datatilsynet i løpet av høsten 2021, der de spurte om når saken ville bli oversendt til Personvernnemnda. Da de ikke mottok svar på purringene, klaget de 23. januar 2022 til Sivilombudet over lang saksbehandlingstid og manglende svar fra Datatilsynet. Sivilombudet tok i første omgang kontakt med Datatilsynet per telefon for å be om informasjon om status i saken. I telefonsamtale 7. februar 2022 opplyste Datatilsynet at saken nå skulle bli oversendt til Personvernnemnda, og at A og B ville få en skriftlig orientering. Sivilombudet avsluttet da saken.

A og B kom tilbake med ny klage til Sivilombudet 3. april 2022. De opplyste at de hadde mottatt et brev fra Datatilsynet 7. februar 2022 med informasjon om at klagesaken ville bli oversendt Personvernnemnda før 15. februar 2022. De hadde imidlertid i ettertid verken mottatt noen kopi av oversendelsesbrev fra Datatilsynet eller noen orientering fra Personvernnemnda, som bekreftet at klagen var blitt mottatt. Sivilombudet besluttet da å innhente saksdokumentene fra Datatilsynet, og ba om å få disse tilsendt innen 11. mai 2022. Vi mottok saksdokumentene 23. mai 2022, etter å ha sendt en skriftlig påminnelse. Av dokumentene ombudet mottok, fremgikk det at klagesaken hadde blitt oversendt til Personvernnemnda 12. mai 2022.

I vedtak 8. november 2022 (PVN-2022-12) opprettholdt Personvernnemnda Datatilsynets vedtak om avvisning. Nemnda kom til at det ikke forelå klagerett på avgjørelsen i tilsynssaken, og at opprettelsen av tilsynssaken bygget på en forsvarlig vurdering. Avslutningsvis uttalte Personvernnemnda at Datatilsynets tidsbruk ved oversendelse av klagesaken til nemnda, var «uheldig».

Våre undersøkelser

På bakgrunn av at det tok om lag ett år og tre måneder fra vedtaket om avvisning ble påklaget til saken ble oversendt til Personvernnemnda, fant vi grunn til å undersøke saken nærmere.

I brev 29. juni 2022 herfra ble Datatilsynet bedt om å forklare tidsbruken i saken, fra klagen over avvisningsvedtaket ble mottatt til saken ble oversendt Personvernnemnda. Vi spurte også om det var sendt ut foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger til klagerne. Videre ble Datatilsynet bedt om å forklare formålet med brevet som ble sendt til A og B 30. april 2022, samt opplyse om hva som er gjennomsnittlig saksbehandlingstid hos Datatilsynet ved behandling av klagesaker som skal oversendes til Personvernnemnda.

Datatilsynet ga i brev 30. august 2022 blant annet følgende svar på våre spørsmål: Det ble byttet saksbehandler to ganger. Da den siste saksbehandleren sluttet, ble saken ved en feil liggende ufordelt, og det ble feilaktig lagt til grunn at den var oversendt Personvernnemnda for klagebehandling. Datatilsynet sendte saken over til Personvernnemnda da feilen ble oppdaget. Det ble også opplyst at klagesaksbehandlingen, som følge av den manglende omfordelingen til ny saksbehandler, «kan ha medført brudd på kravene til saksbehandlingstid i forvaltningsloven og vår egen oppfatning av standarden for god forvaltningsskikk».

Når det gjaldt brevet til klagerne 30. april 2021, så var dette ment å gi veiledning om avvisningen av saken og generell info om Datatilsynets begrensede mulighet til å overprøve forvaltningens etterlevelse av særlovgivningen. Som følge av at saken feilaktig ikke ble omfordelt, ble det ikke sendt ut foreløpig svar eller forsinkelsesmelding. Datatilsynet opplyste at de har ingen systematisk oversikt over saksbehandlingstid for saker som skal sendes til Personvernnemnda, men slike saker gis prioritet fremfor mange andre sakstyper.

A og B kom med merknader til Datatilsynets redegjørelse og uttalte at de var uenige i den forklaringen Datatilsynet hadde gitt. De viste blant annet til at den siste saksbehandleren først sluttet etter at Sivilombudet kontaktet Datatilsynet om saken i februar 2022. Saken hadde da allerede ligget i ett år.

Datatilsynet ga i brev 14. oktober 2022 tilleggsmerknader. Tilsynet fastholdt at saksbehandlerbyttet hadde hatt betydning for tidsbruken for oversendelse av saken til nemnda. Ellers bemerket Datatilsynet at tilsynet har begrensede ressurser og et stort tilfang av saker, noe som medfører generelt lange saksbehandlingstider.

Sivilombudets syn på saken

1.      Rettslig utgangspunkt

Personvernforordningen (GDPR) artikkel 77 gir den enkelte rett til å klage til tilsynsmyndigheten hvis man mener at personopplysninger har blitt behandlet i strid med GDPR. Datatilsynet er tilsynsmyndighet i Norge. Forvaltningsloven gjelder ved Datatilsynets behandling av klager, jf. Prop.56 LS (2017-2018) punkt 26.5.

Reglene om saksforberedelse i klagesaker følger av forvaltningsloven § 33. Førsteinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til, og den kan oppheve eller endre vedtaket dersom den finner klagen begrunnet, jf. § 33 annet ledd. Blir det ikke truffet avgjørelse som nevnt i annet ledd, skal sakens dokumenter sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, jf. § 33 fjerde ledd.

Etter forvaltningsloven § 11 a første ledd skal forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen gjelder også under klagesaksforberedelsen, jf. Ot.prp.nr. 3 (1976-1977) punkt 5 under merknadene til § 33.

Sivilombudet har i tidligere uttalelser lagt til grunn at forvaltningsloven § 11 a stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.

2.      Tidsbruk i klagesaksforberedelsen

Datatilsynet avsluttet som nevnt tilsynssaken med kommunen 6. november 2020, og det var denne avgjørelsen som A og B klaget på 27. november 2020. Datatilsynet avviste 3. februar 2021 å behandle klagen og opplyste samtidig om at det var klagerett på selve avvisningsvedtaket. Vedtaket om avvisning ble påklaget av A og B 24. februar 2021. Først i brev 30. april 2021 – over to måneder senere – ga Datatilsynet en skriftlig bekreftelse på at klagen var mottatt og orienterte A og B om at tilsynet anså tilsynssaken med kommunen som avsluttet fra sin side. Sivilombudet forstår orienteringsbrevet slik at Datatilsynet hadde vurdert og tatt stilling til klagen fra A og B over avvisningsvedtaket, og ikke funnet grunn til å ta klagen til følge. På denne bakgrunn fremsto saken da klar for oversendelse til Personvernnemda, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.

I redegjørelsen til Sivilombudet har Datatilsynet opplyst at klagesaken ikke ble oversendt til Personvernnemnda før 12. mai 2022, da den ved en feil ikke ble omfordelt til ny saksbehandler da saksbehandleren som var ansvarlig for saken, sluttet. Da feilen ble oppdaget, ble saken oversendt til nemnda.

A og B har i merknader til Sivilombudet opplyst at den aktuelle saksbehandleren sluttet først ved utgangen av februar 2022, og at klagesaken da allerede hadde ligget i om lag ett år. De viste også til at de hadde purret gjentatte ganger på når saken skulle bli oversendt til Personvernnemnda, uten å få noe svar. Også Sivilombudets saksbehandler var i kontakt med den aktuelle saksbehandleren i Datatilsynet i februar 2022.

Ombudet legger til grunn at den manglende omfordelingen av saken til ny saksbehandler kun kan forklare sakens liggetid fra utgangen av februar 2022 til saken ble oversendt Personvernnemnda 12. mai 2022. Saken hadde imidlertid da ligget klar for oversendelse til Personvernnemnda i lang tid. Denne liggetiden har Datatilsynet ikke gitt noen forklaring på.

Rettssikkerhetsgarantien som ligger i retten til toinstansbehandling, forutsetter at klagesaker oversendes klageinstansen uten unødig opphold. Dette kommer blant annet til uttrykk i forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, som sier at sakens dokumenter skal sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt. Dersom førsteinstansen bruker lang tid på å oversende klager over egne vedtak til klageinstansen, kan dette undergrave retten til reell og relevant overprøving av forvaltningens vedtak.

I forarbeidene til forvaltningsloven er det vist til at nye anførsler eller opplysninger fra parten kan kreve at underinstansen gjør ytterligere undersøkelser i saken eller innhenter nye opplysninger, se Ot.prp.nr.3 (1976-1977) kap. 5 merknader til § 33. I denne saken har Datatilsynet ikke vist til slike omstendigheter.

Datatilsynet har ikke gitt noen forklaring på hvorfor det tok så lang tid å oversende saken til Personvernnemnda. Manglende omfordeling av saken etter at ansvarlig saksbehandler sluttet, kan som nevnt bare forklare liggetiden de siste tre månedene. Den øvrige tidsbruken fremstår i hovedsak som ren liggetid. På denne bakgrunn finner ombudet at Datatilsynet ikke har behandlet klagesaken «uten ugrunnet opphold», jf. § 11 a første ledd, og heller ikke overholdt kravet i forvaltningsloven § 33 fjerde ledd om å oversende saken til klageinstansen så snart den er tilrettelagt. Datatilsynet må gjennomgå sine rutiner for å sikre at klagesaker alltid behandles i samsvar med kravene i forvaltningsloven §§ 11 a første ledd og 33 fjerde ledd.

Datatilsynet har opplyst at saken har avdekket svakheter og risikoer som oppstår når en saksbehandler slutter i Datatilsynet. Til dette bemerker ombudet at forvaltningen plikter å ha rutiner som sørger for kontinuitet i saksbehandlingen når ansatte slutter. Ombudet ber derfor Datatilsynet om å gjennomgå sine rutiner for å sikre at saker ikke blir liggende ufordelt når saksbehandlere slutter.

3.      Orientering til klagerne om saksgangen underveis

Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I det foreløpige svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og – «såvidt mulig» – angis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det alltid sendes foreløpig svar dersom saken ikke kan ferdigbehandles innen én måned etter at den er mottatt, jf. tredje ledd. Plikten til å gi foreløpig svar gjelder også ved behandling av klagesaker etter forvaltningsloven § 28, se blant annet Sivilombudets uttalelse 13. desember 2018 (SOM-2018-563).

Dersom behandlingen av saken blir forsinket, tilsier god forvaltningsskikk at det foreløpige svaret følges opp med forsinkelsesmeldinger med korrigerte opplysninger om forventet behandlingstid, se blant annet ombudets uttalelse 2. desember 2020 (SOM-2020-3090) under avsnittet «Foreløpig svar og informasjon under sakens gang».

Datatilsynet har erkjent at det ikke ble sendt foreløpig svar eller forsinkelsesmeldinger til klagerne. Som begrunnelse har Datatilsynet vist til at saken feilaktig ikke ble omfordelt etter at saksbehandleren som behandlet saken, sluttet.

Som tidligere nevnt, sluttet den aktuelle saksbehandleren i Datatilsynet i februar 2022. Feilen ved den manglende omfordelingen av saken kan derfor ikke forklare hvorfor A og B ikke mottok foreløpig svar eller forsinkelsesmeldinger etter at de påklaget Datatilsynets avvisningsvedtak 24. februar 2021.

Datatilsynet skrev riktignok et svarbrev 30. april 2021 til A og B, der det ble vist til tidligere informasjon om klagerett i avvisningsvedtaket 2. februar 2021. Brevet inneholdt imidlertid hovedsakelig veiledning om Datatilsynets manglende kompetanse til å overprøve forvaltningen, og kan derfor ikke anses som et foreløpig svar i klagesaken, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. Brevet inneholdt for eksempel ingen informasjon om forventet saksbehandlingstid for klagebehandlingen.

Videre inneholdt brevet en avsluttende setning om at Datatilsynet anså saken som avsluttet hos seg. Denne setningen skapte etter ombudets syn uklarhet om Datatilsynet ville sende over klagen på avvisningsvedtaket til Personvernnemnda. A og B har i merknader til ombudet opplyst at de fikk inntrykk av at Datatilsynet ikke ville sende deres klage til Personvernnemnda. De sendte derfor et svarbrev 30. mai 2021 til Datatilsynet, der de fastholdt at saken skulle sendes til Personvernnemnda. Dette brevet fikk de imidlertid ikke svar på. Etter ombudets syn skulle A og Bs brev 30. mai 2021 vært besvart av Datatilsynet med en bekreftelse på at klagesaken ville bli oversendt til Personvernnemnda og med informasjon om når det ville bli gjort, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd.

Av sakens dokumenter fremgår det at A og B sendte tre skriftlige purringer til Datatilsynet, henholdsvis 26. september, 20. oktober og 14. november 2021, der de spurte om saken var blitt oversendt til Personvernnemnda, eller når dette eventuelt ville skje. Ingen av purringene ble besvart. Dette er kritikkverdig og i strid med kravene som følger av god forvaltningsskikk.

Først i brev 7. februar 2022, etter at Sivilombudet kontaktet Datatilsynet om saken, fikk A og B en skriftlig orientering om status i saksbehandlingen og informasjon om at saken ville bli oversendt Personvernnemnda innen 15. februar 2022. Tidsangivelsen for oversendelse ble imidlertid ikke overholdt, og klagerne mottok ingen korrigert informasjon om når saken ville bli oversendt. Datatilsynet har erkjent at forsinkelsesmelding ikke ble sendt ut etter at ansvarlig saksbehandler sluttet, og at dette kan ha medført brudd på deres «egen oppfatning av standarden for god forvaltningsskikk». Ombudet er enig i at Datatilsynet har brutt kravene til god forvaltningsskikk ved å ikke holde partene orientert om forsinkelser i saksgangen.

Ombudet mener denne saken viser klare svakheter ved Datatilsynets praksis for utsending av foreløpig svar og forsinkelsesmeldinger. Ombudet ber derfor Datatilsynet om å gjennomgå sine interne rutiner, for å sikre at sakens parter holdes tilfredsstillende orientert om forventet saksbehandlingstid under klagesaksforberedelsen, jf. forvaltningsloven § 11 a annet ledd. Datatilsynet må også sende skriftlige forsinkelsesmeldinger dersom oversendelsen av klagesaken til Personvernnemnda eventuelt skulle trekke ut i tid, jf. krav til god forvaltningsskikk.

Konklusjon

Datatilsynet har ikke behandlet klagesaken «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd, og heller ikke overholdt kravet i forvaltningsloven
§ 33 fjerde ledd om å oversende saken til klageinstansen så snart den er tilrettelagt.

Datatilsynets manglende utsendelse av foreløpig svar, forsinkelsesmeldinger og svar på tre skriftlige purringer, er i strid med forvaltningsloven § 11 a annet ledd, jf. tredje ledd, og kravene som følger av god forvaltningsskikk.

Ombudet ber Datatilsynet om å gjennomgå sine rutiner for å sikre at klagesaker alltid forberedes «uten ugrunnet opphold» og oversendes Personvernnemnda «så snart saken er tilrettelagt», jf. forvaltningsloven §§ 11 a første ledd og 33 fjerde ledd. Rutinene må også sikre at klagesaker omfordeles når saksbehandlere slutter. Datatilsynet må i tillegg gjennomgå sine rutiner for å sende foreløpig svar, og sende forsinkelsesmelding hvis behandlingen av saken trekker ut i tid.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Klagebehandling ved tilbakekall av førerett ved manglende oppfyllelse av helsekrav – vegtrafikkloven § 34 andre ledd

Klagebehandling ved tilbakekall av førerett ved manglende oppfyllelse av helsekrav – vegtrafikkloven § 34 andre ledd

Saken gjelder Politidirektoratets vedtak om tilbakekall av førerett på grunn av manglende oppfyllelse av helsekrav. Foranledningen for saken var en bekymringsmelding om klagerens impulskontroll som førte til at politiet påla klageren å innlevere en helseattest. I forbindelse med legekontrollen viste en PEth-test høye konsentrasjoner av alkohol, og legeundersøkelsen var derfor ikke tilfredsstillende. På bakgrunn av den etterfølgende helseattesten ble føreretten tilbakekalt.

Under klagebehandlingen hos Politidirektoratet ble det ikke foretatt noen vurdering av om helseattesten ga grunnlag for å tilbakekalle klagerens førerett, til tross for at det hadde gått ett år og to måneder siden helseattesten ble avgitt og det forelå nye PEth-tester som kunne belyse klagerens helse. Til ombudet ble det opplyst at det ikke var praksis å foreta noen ny vurdering av om helseattesten gir grunnlag for tilbakekall i slike saker.

Sivilombudet er kommet til at Politidirektoratet ikke sikret at det ble foretatt en selvstendig ny vurdering av grunnlaget for tilbakekallet slik forvaltningsloven § 34 andre ledd krever. Politidirektoratet som klageinstans skulle derfor ha vurdert tilbakekallssaken med utgangspunkt i de opplysningene som forelå på tidspunktet for direktoratets vedtak. Ombudet mener videre at direktoratet ikke overholdt utredningsplikten, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd. På denne bakgrunn ber ombudet om at saken behandles på nytt.

Ombudet ber også direktoratet sikre at det i vedtak om tilbakekall gis veiledning om hva som skal til for å få tilbake føreretten, i tråd med det direktoratet formidlet til ombudet i forbindelsen med ombudets undersøkelse i SOM-2014-2332.

På bakgrunn av saken er ombudet også kommet til at det er begrunnet tvil om Politidirektoratets praksis for behandling av tilbakekallsaker etter pålegg om legeundersøkelse etter vegtrafikkloven § 34 første ledd, jf. andre ledd, er i tråd med forvaltningsloven § 34. Ombudet ber Politidirektoratet gå igjennom sine rutiner for å sikre at alle klagesaker om tilbakekall av førerett på grunn av manglende oppfylte helsekrav behandles i tråd med forvaltningsloven § 34 og blir tilstrekkelig utredet jf. forvaltningsloven § 33, jf. § 17 første ledd.

Sakens bakgrunn

Øst politidistrikt mottok en bekymringsmelding hvor det fremkom at A (heretter klageren) var involvert i straffesaker som omhandlet trusler og hensynsløs atferd. På bakgrunn av bekymringsmeldingen påla politiet klageren 1. juli 2020 å fremlegge en vurdering av om hans helse var forenlig med å kjøre bil (en helseattest), jf. vegtrafikkloven § 34 første ledd. I tillegg til helseattesten ble det bedt om en tilleggserklæring som dokumenterte klagers psykiske helse og om den var forenelig med å inneha førerett. Politiet ba særlig om at det ble vurdert om klager hadde tilstrekkelig impulskontroll til å ferdes trygt i trafikken.

Klageren sendte den 9. juli 2020 en erklæring fra psykolog, hvor det fremgikk at psykologen fant at klageren ikke hadde utvist risikoadferd som tilsa at han var en risiko i trafikken. Klager sendte også inn en uttalelse fra sin fastlege 11. august 2020 hvor det sto at det var tatt en PEth-test som viste at alkohol hadde vært inntatt i løpet av de siste seks ukene og «at konsentrasjonen er høy og kan være forenlig med et skadelig høyt konsum». Legen skrev at:

«Ut fra prøvene kan jeg ikke uttale med sikkert om det foreligger langvarig høyt inntak av alkohol eller skadelig bruk av alkohol, der alkoholbruken kan føre til forstyrrelse i atferd og gi helsesvekkelse med økt trafikksikkerhetsrisiko.»

Legen ga klageren muntlig kjøreforbud frem til neste kontrolltime om en måned og uttalte at «dersom disse prøvene ikke gjenspeiler avholdenhet og bedring/normalisering av biologiske prøver vil han få ytterligere kjøreforbud og fylkesmann/lege må underrettes». Det ble ikke sendt inn en helseattest sammen med uttalelsene.

Øst politidistrikt ba 14. september 2022 på nytt klageren om å sende inn en helseattest. Den 26. oktober 2020 sendte fastlegen inn en helseattest hvor det var krysset av for at klageren bruker eller har brukt alkohol, rusmidler eller legemidler i et omfang og på en måte som medfører økt trafikksikkerhetsrisiko. Det var videre krysset av for at helsekravene ikke var oppfylt. Sammen med helseattesten lå en PEth-test tatt 26. oktober 2020 som viste «at alkohol har vært inntatt i løpet av de siste 6 ukene. Konsentrasjonen trenger ikke å bety et skadelig konsum av alkohol».

På bakgrunn av legens vurdering tilbakekalte Øst politidistrikt klagerens førerett 15. november 2020. Vedtaket ble påklaget, og klageren sendte inn en ny PEth-test tatt 27. november 2020 som viste at alkohol hadde vært inntatt i løpet av de siste seks ukene, men at «konsentrasjonen trenger ikke å bety et skadelig konsum av alkohol».

Politidirektoratet behandlet klagen 21. januar 2022 og stadfestet Øst politidistrikts vedtak med den begrunnelse at det var innlevert en helseattest som viste at helsekravene ikke var oppfylt.

Saken ble så klaget inn til Sivilombudet.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saken fant vi grunn til å stille Politidirektoratet noen spørsmål om klagebehandlingen av saken. Vi spurte om hvordan fastlegens vurdering var blitt vurdert i klageomgangen, og hvorfor ikke statsforvalteren eller Helsedirektoratet var bedt om å komme med en uttalelse om de helsefaglige vurderingene.

Politidirektoratet svarte i brev 5. august 2022 at når det gis et pålegg om legeundersøkelse fra politiets side og resultatet ikke er tilfredsstillende, har Politidirektoratet ikke lagt opp til at statsforvalteren eller Helsedirektoratet under klagebehandlingen blir bedt om en helsefaglig vurdering av legeundersøkelsen, slik som tilfellet er der statsforvalteren anbefaler politiet å tilbakekalle føreretten.

Vi spurte også om direktoratet mente det forelå en klar anbefaling fra fastlegen om tilbakekall av klagerens førerett, og om retningslinjene i håndhevingsinstruksen 2017 punkt 3.3.7 om klagebehandling i helsesaker var fulgt i saken.[1]

[1] En ny håndhevingsinstruks trådte i kraft 17. oktober 2022. Også i håndhevingsinstruksen 2022 er punktet om klagebehandling av helsesaker omtalt i punkt 3.3.7.

Av instruksen fremgår det blant annet at Helsedirektoratet skal foreta en helsefaglig vurdering av saken i forbindelse med Politidirektoratets forberedende klagebehandling.

Direktoratet svarte at legens uttalelse av 11. august 2020 ikke ville vært tilstrekkelig for tilbakekall, siden legen ikke kunne uttale med sikkerhet at helsekravene ikke var oppfylt. Direktoratet trakk videre frem at det i uttalelsen fra legen sto at klageren fikk muntlig kjøreforbud frem til neste kontrolltime om en måned, hvor han skulle avlegge nye blodprøver. Og at dersom disse prøvene ikke gjenspeilte avholdenhet og bedring ville han få ytterligere kjøreforbud.

Politidirektoratet skrev også at det var i tråd med gjeldende regler og retningslinjer å tilbakekalle føreretten da legen i den påfølgende helseattesten av 26. oktober 2020 hadde svart nei på om helsekravene var oppfylt. Politidirektoratet oppfattet ikke helseattesten som betinget. Videre skrev direktoratet at dersom helsekravene på nytt ble oppfylt, kan det søkes om å få tilbake føreretten.

Vi ba avslutningsvis Politidirektoratet om en nærmere vurdering av om opplysningene om klagerens bruk av alkohol i sakens dokumenter, er uforenlig med helsekravene til førerett og å videresende spørsmålet til Helsedirektoratet dersom de anså det som nødvendig. Ombudet kan ikke se at Politidirektoratet har svart på denne delen av undersøkelsen, eller at spørsmålet ble videresendt til Helsedirektoratet.

Klageren hadde merknader til Politidirektoratets svar, og sendte blant annet inn en ny helseattest som viste at helsekravene var oppfylt. Politidirektoratet hadde ingen øvrige merknader til saken.

Sivilombudets syn på saken

Innledning

Spørsmålet i saken er om Politidirektoratet i sin klagebehandling sikret at det ble foretatt en selvstendig vurdering av om klagerens helsekrav var oppfylt, blant annet om nye omstendigheter var hensyntatt. Ombudet har også vurdert om Politidirektoratet overholdt sin veiledningsplikt om hva en som har mistet føreretten sin må gjøre for å få den tilbake, samt om direktoratets praksis for klagebehandling av saker om tilbakekall av førerett grunnet helse er i tråd med forvaltningslovens krav til klagebehandling.

Politidirektoratets klagebehandling og utredningsplikt

Forvaltningsloven § 34 andre ledd første og andre punktum lyder:

«Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham.»

Etter ordlyden kan klageinstansen prøve alle sider av saken. I dette ligger det også en plikt til å prøve saken så langt det er nødvendig. Det gjelder både sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider. For at klagebehandlingen skal være reell, og for at klager skal få prøvd saken i to instanser slik loven forutsetter, må klageinstansen foreta en selvstendig vurdering av de sider av saken som klagen gir grunn til. Se blant annet ombudets uttalelse 10. mars 2014 (SOM-2013-2528).

Når det gjelder hvilke fakta klageinstansen skal ta med i vurderingen av saken, fremgår det klart av ordlyden i bestemmelsen at klageinstansen kan ta hensyn til «nye omstendigheter». I dette ligger både nye fakta om situasjonen på tidspunktet for førsteinstansens vedtak og opplysninger som er kommet til etter dette tidspunktet, jf. SOM-2017-4027. Det kan i denne sammenheng også vises til Høyesteretts uttalelse i Rt. 2013 s. 1187:

«Hovedregelen i norsk forvaltningsrett er at vedtak skal treffes på grunnlag av de opplysningene som foreligger på vedtakstidspunktet. Dette gjelder både for førsteinstansen og klageorganet.»

Ombudet viser videre til Jan Fridthjof Bernt, Norsk Lovkommentar (Gyldendal rettsdata), note 883 til forvaltningsloven [sitert 18.11.2022]:

«Dette sikter ikke bare til nye opplysninger om forholdene tidligere, men også til forhold som har endret seg etter førsteinstansvedtaket. Det er med andre ord ikke tale om en overprøving av førsteinstansvedtaket, men om en fullstendig ny prøving.

Som en konsekvens av dette må klageinstansen anses pliktig til å ta hensyn til slike endrede forhold hvor de fremgår av sakens dokumenter. Derimot kan det i alminnelighet ikke kreves at en setter i verk undersøkelser for å bringe på det rene ev. endrede forhold, hvis ikke det på grunn av den tid som er gått, sakens karakter eller konkrete omstendigheter er nærliggende at det kan ha skjedd endringer som vil kunne få betydning for realitetsvurderingen.»

At klageinstansen i saker om tilbakekall av førerett skal foreta en selvstendig prøving av saken er også lagt til grunn av ombudet tidligere, se ombudets uttalelser 22. mars 2018 (SOM-2016-3093) og 25. september 2017 (SOM-2016-2223). Dette innebærer at Politidirektoratet pliktet å vurdere tilbakekallssaken med utgangspunkt i de opplysningene som forelå på tidspunktet for direktoratets vedtak.

Videre har et klageorgan en selvstendig plikt til å påse at saken er «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd, jf. § 17 første ledd. Det er på det rene at bestemmelsen ikke kan tolkes helt bokstavelig, se f.eks. HR-2017-2376-A avsnitt 32 til 36 og Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 5. utg., Oslo 2019 punkt 27.5.3. Omfanget av utredningsplikten avhenger blant annet av sakens art og hvor inngripende vedtaket vil være. Tilbakekall av førerett er av stor betydning for den det gjelder, og det må derfor stilles forholdsvis strenge krav til forvaltningens saksutredning.

Politidirektoratet har til ombudet opplyst at i tilfeller der politiet pålegger en person å underkaste seg en legeundersøkelse, jf. vegtrafikkloven § 34 første ledd, ikke har lagt opp til at statsforvalteren eller Helsedirektoratet blir bedt om en vurdering av resultatet av legeundersøkelsen. Dette i motsetning til hvor det er statsforvalteren som anbefaler tilbakekall, se nærmere om dette under. Direktoratet svarte også at de ikke oppfattet den innsendte helseattesten som uklar, og påpekte samtidig at «[h]vis helseattesten hadde vært betinget eller uklar måtte politidistriktet avklart situasjonen, f.eks. ved å be om en ny uttalelse. Ved behov kan politidistriktene også be statsforvalterne om en vurdering.»

Som nevnt under sakens bakgrunn fremgår det i den første uttalelsen fra legen 11. august 2020 at klageren hadde tatt en PEth-test som viste at alkohol var inntatt og at konsumet kunne være forenlig med et skadelig høyt konsum. Det sto videre at klageren:

«får muntlig kjøreforbud f.o.m 10.08.20 frem til neste kontrolltime om 1 mnd hvor han skal avlegge nye blodprøver m.t.p alkoholkonsum. Dersom disse prøvene ikke gjenspeiler avholdenhet og bedring/normalisering av biologiske prøver vil han få ytterligere kjøreforbud og fylkesmann/lege må underrettes».

Den 26. oktober 2020 sender legen inn helseattesten hvor det er krysset av for at helsekravene ikke er oppfylt. Samtidig mottok politiet en PEth-test som var tatt samme dag og som viste «at alkohol har vært inntatt i løpet av de siste 6 ukene. Konsentrasjonen trenger ikke å bety et skadelig konsum av alkohol». Den 27. november 2020 sendte klageren Politidirektoratet en ytterligere PEth-test som viste at alkoholkonsentrasjonen ikke trengte å bety et skadelig konsum av alkohol.

Slik ombudet ser det, ble det ikke foretatt en ny selvstendig vurdering av om helsekravene var oppfylt i klageomgangen. I sin avgjørelse har Politidirektoratet lagt til grunn helseattesten og PEth-testen av 26. oktober 2020, og som da var blitt ett år og to måneder gammel. Direktoratet foretok ikke en nærmere vurdering av om attesten ga et riktig bilde av klagerens helsesituasjon på vedtakstidspunktet. Ombudet kan heller ikke se at nye momenter, som de to etterfølgende PEth-testene som viste at det ikke nødvendigvis forelå et skadelig konsum av alkohol, ble hensyntatt i klageomgangen.

Som vist over, er det en nåtidsvurdering som skal gjøres ved Politidirektoratets klagebehandling. Det er altså klagerens helsetilstand på tidspunktet for direktoratets vedtak som skal vurderes. I foreliggende sak tok det hele ett år og to måneder fra politidistriktet tilbakekalte klagerens førerett til Politidirektoratet fattet sitt vedtak i klagesaken. At helsetilstanden kan endre seg i løpet av en såpass lang tidsperiode fremstår klart, og ombudet viser her til LB- 2017-134451 for hvilken betydning tidsaspektet kan ha for klagebehandlingen. Lagmannsretten kom her til at det var sannsynlig at Politidirektoratets vedtak var ugyldig blant annet som følge av at det var feil av Politidirektoratet å legge til grunn vedkommendes helsetilstand på tidspunktet for tilrådingen fra legen/fylkesmannen ca. ett år og tre måneder tidligere enn klagebehandlingen. Lagmannsretten uttalte at «Politidirektoratet har ikke foretatt en ny fullstendig vurdering av saken, slik forvaltningsloven § 34 andre ledd forutsetter. Vedtaket må være ugyldig.». Lagmannsrettssaken har klare likheter med saken som er til behandling her.

Videre kan det hevdes at de to nevnte PEth-testene som viste at det ikke nødvendigvis forelå et skadelig konsum av alkohol, står i et visst motsetningsforhold til helseattestens konklusjon om at helsevilkårene ikke var oppfylt. Dette, sammenholdt med tidsaspektet som forklart over, ga, etter ombudets syn, Politidirektoratet en klar oppfordring til å utrede saken nærmere for å avklare hvorvidt klageren oppfylte helsekravene, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd, jf. § 17.

Ombudet er etter dette kommet til at Politidirektoratet ved behandlingen av saken ikke sikret at det ble foretatt en selvstendig ny vurdering av grunnlaget for tilbakekallet av klagerens førerett slik forvaltningsloven § 34 andre ledd krever. Ombudet har også kommet til at direktoratet ikke overholdt utredningsplikten, jf. forvaltningsloven § 33 siste ledd, jf. § 17 første ledd.

Ombudet ber Politidirektoratet behandle saken på nytt. Siden klageren nå har levert inn en ny helseattest som viser at han oppfyller helsekravene antar ombudet at direktoratet vil ta utgangspunkt i denne ved den nye behandlingen av saken. Ombudet ber om at direktoratet i fremtidige klagesaker overholder forvaltningslovens regler om klagebehandling, jf. § 34 andre ledd og § 33 siste ledd, jf. § 17 første ledd.

Veiledningsplikten

Forvaltningsloven § 11 første ledd lyder:

«Forvaltningsorganene har innenfor sitt saksområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet.»

I ombudets undersøkelse av politiets behandling av saker om førerkort og kjøreseddel 12. juni 2017 (SOM-2014-2332) stilt ombudet spørsmål om det kommer tilstrekkelig klart frem av vedtakene hva en som har mistet føreretten sin må gjøre for å få den tilbake. I forbindelse med den saken svarte Politidirektoratet at (se side 38 i uttalelsen):

«Vi ser imidlertid at dette kan presiseres ytterligere og tilføyer nå følgende setning [i malene]: ´Dersom klageren senere kan dokumentere at helsekravene igjen er oppfylt, vil grunnlaget for tilbakekall av føreretten ikke lengre være til stede. Ny søknad om gjenerverv av føreretten kan da fremsettes for lokalt politi`.»

Politidirektoratets vedtak i saken som er til behandling her, inneholdt ikke de nevnte opplysningene som direktoratet tidligere har opplyst skulle innarbeides i malene for vedtak om tilbakekall. Informasjonen om hvordan klageren kunne få tilbake føreretten ble ikke meddelt klageren før ombudet undersøkte saken, og Politidirektoratet i sitt svar til ombudet skrev at «[b]lir helsekravene på nytt oppfylt kan det søkes om å få tilbake føreretten». Etter klageren ble oppmerksom på denne muligheten sendte han inn en ny helseattest som viste at han oppfylte helsekravene.

For å sikre at veiledningsplikten blir oppfylt, er det viktig at informasjon om hva som kreves for å få tilbake føreretten fremgår av vedtak om tilbakekall. Ombudet ber derfor om å bli orientert om dette normalt opplyses om slik som formidlet i forbindelse med vår undersøkelse i 2017 (SOM-2014-2332). Ombudet ber også direktoratet sikre at fremtidige vedtak inneholder tilstrekkelig veiledning om dette.

Politidirektoratets klagebehandling i helsesaker

Under behandlingen av saken har ombudet blitt oppmerksom på at Politidirektoratet har to ulike måter å klagebehandle saker om tilbakekall av førerett på grunn av manglende oppfyllelse av helsekrav.

Tilfeller hvor helsekravene ikke er oppfylt hos en som innehar førerett, vil typisk bli avdekket av forvaltningen på to måter: enten gjennom melding fra helsepersonell eller at politiet krever legeundersøkelse gjennomført. Det første tilfellet medfører at helsepersonell, for eksempel en fastlege, melder fra til statsforvalteren om at helsekravene ikke er oppfylt, jf. § 2 i forskrift om melding fra lege, psykolog eller optiker ved helsesvekkelse av betydning for trafikksikkerheten. Dersom statsforvalteren mener føreretten bør tilbakekalles, sender statsforvalteren politiet en uttalelse med vurdering av helsekravene, jf. § 3 i samme forskrift.

I det andre tilfellet kan politiet, hvis de har skjellig grunn til å tro at helsekravene ikke lenger er oppfylt, pålegge vedkommende å gjennomføre en legeundersøkelse, jf. vegtrafikkloven § 34 første ledd. Unnlater vedkommende å etterkomme pålegget om legeundersøkelse, eller legeundersøkelsen ikke er tilfredsstillende, kan føreretten tilbakekalles, jf. vegtrafikkloven § 34 andre ledd.

Ut fra faktum i denne saken og de tilbakemeldinger som Politidirektoratet har gitt ombudet, er praksisen for overprøvingen av de helsemessige kravene i klagesaker ulik for de to nevnte tilfellene.

Politidirektoratet har som nevnt opplyst at i tilfeller der politiet pålegger en person å underkaste seg en legeundersøkelse, ikke har lagt opp til at vurderingen av om helsekravene er oppfylt overprøves i klageomgangen, verken av Politidirektorat selv eller av en institusjon med helsefaglig kompetanse. Dette i motsetning til de tilfellene der helsepersonell finner at helsekravene ikke er oppfylt og melder ifra om dette til statsforvalteren. Ved behandling av klager i sistnevnte tilfelle vil først politidistriktet be statsforvalteren om en uttalelse før saken sendes til Politidirektoratet som klageinstans. Politidirektoratet, som en del av sin forberedende klagebehandling, ber så Helsedirektoratet om en ny vurdering av om helsekravene fortsatt ikke er oppfylt før de tar stilling til om vilkårene for tilbakekall er til stede. Se politiets håndhevingsinstruks 2022 punk 3.3.7 om klagebehandling i helsesaker.

Ombudet kan vanskelig se hvorfor klagebehandlingen av helsevurderingene som ligger til grunn for tilbakekall av førerett, skal være forskjellig avhengig av om tilbakekallet er basert på en legeundersøkelse som er pålagt av politiet eller en melding fra en lege/statsforvalter. Ombudet har ikke funnet støtte i forarbeidene eller i rettsrettspraksis for en slik forskjell i klagebehandlingen. Heller ikke politiets egen håndhevingsinstruks nevner dette skillet i klagebehandlingen.

En konsekvens av at Politidirektoratet for det ene tilfellet ikke sikrer at det blir foretatt en overprøving av om helsekravene er oppfylt i klageomgangen, er at det er klagerens helsetilstand på tidspunktet da helseattesten ble skrevet som blir vurdert i klageomgangen, uten at nye momenter inngår i vurderingen. Ombudet viser her til omtalen av forvaltningsloven § 34 og LB-2017-134451 over. Gitt den ofte lange saksbehandlingstiden hos Politidirektoratet i slike saker, kan klagerens helsesituasjon ha endret seg uten at dette hensyntas i klageomgangen.

Ombudet vil også bemerke at klageren i den foreliggende saken ble pålagt en legeundersøkelse på bakgrunn av mistanke om at klageren manglet impulskontroll. Klagerens forbruk av alkohol var ikke en del av grunnlaget for pålegget om legeundersøkelse etter vegtrafikkloven § 34 første ledd. Det var altså ingen sammenheng mellom politiets grunnlag for pålegg om legeundersøkelse og det helsekravet som ikke ble ansett oppfylt. Saken ligner dermed i stor grad på situasjoner der legen selv melder ifra om at helsekravene ikke er oppfylt. Etter ombudets mening taler også dette for at man ikke bør ha ulik klagebehandling for de to nevnte tilfellene.

Tilbakekall av førerett er har stor betydning for den det gjelder. I saker der statsforvalteren finner at helsekravene ikke er oppfylt, gjenspeiler regelverket rettssikkerhetsmessige hensyn ved at det legger opp til en forholdsvis omfattende saksgang for å sikre en grundig behandling og vurdering av om kravene til helse er oppfylt. De samme hensynene gjør seg også gjeldende i tilfeller der politiet pålegger en legeundersøkelse. At det ikke foretas en selvstendig ny vurdering av grunnlaget for tilbakekallet i saker der politiet pålegger en helseattest gir lite sammenheng med regelverket ellers.

Slik ombudet forstår Politidirektoratet, legger de til grunn at politiet ikke skal overprøve helseattester, og at disse som hovedregel skal legges til grunn, se blant annet politiets håndhevingsinstruks 2022 punkt 3.3.2.1. Det er imidlertid Politidirektoratet som klageorgan som har plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig utredet, treffes på riktig grunnlag og får en reell toinstansbehandling i tråd med forvaltningsloven §§ 33 og 34. Konsekvensen i denne saken og i andre saker hvor verken Politidirektoratet eller en institusjon med helsefaglig kompetanse foretar en selvstendig vurdering av om helsekravene er oppfylt på vedtakstidspunktet i klageomgangen, er at kravene i forvaltningsloven § 34 andre ledd ikke overholdes. Det er også en risiko for at sakene ikke blir tilstrekkelig utredet i tråd med forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd. Personer som pålegges en legeundersøkelse og mister føreretten som følge av den, har dermed dårligere rettssikkerhet i klageomgangen enn en person hvor helsepersonell finner at helsekravene ikke er oppfylt og melder ifra til statsforvalteren.

Ombudet finner ikke holdepunkter i rettskildene for et slikt skille. De samme hensynene som taler for en grundig behandling og vurdering av helsekravene i klageomgangen når melding sendes fra statsforvalteren, gjør seg også gjeldende i saker der politiet pålegger en person å gjennomføre en legeundersøkelse.

På denne bakgrunn er ombudet kommet til at det er begrunnet tvil om Politidirektoratets praksis for behandling av tilbakekallsaker etter pålegg om legeundersøkelse etter vegtrafikkloven § 34 første ledd, jf. andre ledd, er i tråd med forvaltningsloven § 34. Ombudet ber Politidirektoratet gå igjennom sine rutiner for å sikre at alle klagesaker om tilbakekall av førerett på grunn av manglende oppfylte helsekrav behandles i tråd med forvaltningsloven § 34 og blir tilstrekkelig utredet jf. forvaltningsloven § 33, jf. § 17 første ledd.

Ombudet har tidligere påpekt problemstillinger knyttet til ansvarsdelingen mellom politiet og helseinstitusjoner i førerkortsaker, se ombudets undersøkelse av politiets behandling av saker om førerkort og kjøreseddel 12. juni 2017 (SOM-2014-2332). Ett av funnene i undersøkelsen var at behandlingen av saker om tilbakekall av førerett der helsekravene ikke er oppfylt, spesielt den todelte ansvarsmodellen mellom politiet og helsemyndighetene, bør gjennomgås. Dette ble begrunnet både av ressurshensyn og ut fra et rettssikkerhetsperspektiv. Systemet er dessuten vanskelig å forstå for de som risikerer å miste føreretten på dette grunnlaget. Denne saken er nok et tilfelle som synliggjør for dårlig rettssikkerhet i saker om førerett. Av den grunn sendes uttalelsen også til Samferdselsdepartementet som tidligere har orientert ombudet om at de jobber med disse problemstillingene.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Politidirektoratet ved behandlingen av saken ikke sikret at det ble foretatt en selvstendig ny vurdering av grunnlaget for tilbakekallet slik forvaltningsloven § 34 andre ledd krever. Ombudet har også kommet til at direktoratet ikke overholdt utredningsplikten, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd. På denne bakgrunn ber ombudet om at saken behandles på nytt.

Ombudet ber også direktoratet sikre at det i vedtak om tilbakekall gis veiledning om hva som skal til for å få tilbake føreretten, i tråd med det direktoratet formidlet til ombudet i forbindelse med ombudets undersøkelse i SOM-2014-2332.

På bakgrunn av saken er ombudet også kommet til at det er begrunnet tvil om Politidirektoratets praksis for behandling av tilbakekallsaker etter pålegg om legeundersøkelse etter vegtrafikkloven § 34 første ledd, jf. andre ledd, er i tråd med forvaltningsloven § 34. Ombudet ber Politidirektoratet gå igjennom sine rutiner for å sikre at alle klagesaker om tilbakekall av førerett på grunn av manglende oppfylte helsekrav behandles i tråd med forvaltningsloven § 34 og blir tilstrekkelig utredet jf. forvaltningsloven § 33, jf. § 17 første ledd.

Regional sikkerhetsavdeling ved Sandviken sykehus i Bergen. Foto: Sivilombudet

Besøk til regional sikkerhetsavdeling, Sandviken sykehus, Bergen

Sivilombudet besøkte regional sikkerhetsavdeling ved Sandviken sykehus i Bergen 5–7. desember. Besøket var uvarslet.

Sivilombudet besøkte regional sikkerhetsavdeling under forebyggingsmandatet. Formålet med besøket var å undersøke forholdene for pasientene og bidra til å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling av dem som er fratatt friheten.

Under besøk fokuserer forebyggingsenheten særlig på forhold som er forbundet med størst risiko for alvorlige krenkelser.

Det vil bli utarbeidet en rapport fra besøket som publiseres på våre nettsider når den er klar.

Avslag på søknad om konsesjon til sameie i landbrukseiendom

Saken gjaldt konsesjonslovens krav til vurdering av søknad om konsesjon til sameie og Statsforvalterens kompetanse og plikt til å overprøve kommunestyrets vedtak.

To brødre, som hadde arvet en eiendom fra sin mor, søkte om konsesjon til erverv med fritak fra boplikten. Statsforvalteren stadfestet kommunestyrets vedtak om å avslå konsesjonssøknadene og viste blant annet til at kommunestyret i en tidligere sak hadde bestemt seg for å avslå alle søknader om konsesjon til sameie.

Sivilombudet kom til at Statsforvalteren ikke hadde behandlet saken i tråd med forvaltningsloven § 34 andre ledd. Statsforvalteren hadde ikke foretatt en reell prøving av om kommunens avgjørelse lå innenfor de rettslige rammene i konsesjonsloven §§ 1 og 9. Videre var vurderingen etter § 9 annet ledd ikke basert på relevante hensyn.

Ombudet ba Statsforvalteren om å behandle saken på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

Saken gjelder konsesjonslovens krav til vurdering av søknad om konsesjon til sameie, jf. konsesjonsloven § 9 andre ledd, og Statsforvalterens kompetanse og plikt til å overprøve kommunestyrets førsteinstansvedtak, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd.

Brødrene A (heretter klageren) og B arvet høsten 2021 eiendommen X i Bindal kommune fra sin mor. De ønsket å eie eiendommen i sameie og mente den ikke var egnet for fast bosetting. De søkte derfor om konsesjon, jf. konsesjonsloven § 9 og fritak fra boplikt etter konsesjonsloven § 5 andre ledd for hver sin ideelle andel.

Kommunestyret behandlet søknaden i møte 24. februar 2022. I saksframlegget innstilte kommunedirektøren på å innvilge konsesjonssøknaden. Kommunedirektøren gjorde en samlet vurdering av fordeler og ulemper ved å gi konsesjon. Han la blant annet vekt på at når en landbrukseiendom skal benyttes til fritidseiendom kan det være en fordel at flere med eierskap til plassen kan bidra med det arbeidet som må til for å holde bygningsmasse og tun i hevd. Videre var det ansett som positivt at det var to brødre som ønsket å eie den sammen og at kommunen har mulighet til å hindre en videre oppdeling av eierskapet ved neste eierskifte.

Kommunestyret avslo søknadene med blant annet følgende begrunnelse:

«Sameie er en eierform som erfaringsmessig kan vanskeliggjøre drift av eiendommen, og føre til konflikter. Konsesjon skal i alminnelighet ikke gis dersom det ved ervervet oppstår sameie i eiendommen, eller antall sameiere økes jf. konsesjonsloven § 9 andre ledd og § 1 første ledd.

1. Søknad fra A og B om konsesjon for fritak fra boplikt ved eiendom X i Bindal kommune innvilges ikke. jf. lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom § 1 og § 9. Eiendommen eies i sameie og vedtaket bygget på en samlet vurdering samt tidligere vedtak i denne valgperiode.

2. Det anmodes om at eiendommen overdras til en eier, som kan søke konsesjon»

Brødrene påklaget kommunestyrets avslag. De anførte blant annet at kommunen ikke hadde foretatt en konkret vurdering av saken deres, i tråd med konsesjonsloven § 9 andre ledd, og at vedtaket ikke var tilstrekkelig begrunnet i tråd med forvaltningsloven §§ 24 og 25. Kommunedirektøren innstilte på å ta klagen til følge, men kommunestyret vedtok 28. april 2022 å opprettholde avslaget, fordi det etter deres syn ikke var kommet inn nye momenter i saken.

Saken ble oversendt til Statsforvalteren i Nordland, som i vedtak 29. juni 2022 stadfestet kommunens vedtak om å avslå konsesjonssøknadene. Statsforvalteren skrev blant annet:

«Kommunestyret i Bindal kommune har valgt å legge til grunn en meget streng praksis når det gjelder konsesjonssøknader fra sameiere.  Statsforvalteren mener imidlertid at denne ligger innenfor rammen av det konsesjonsloven gir anvisning på. Det til enhver tid sittende kommunestyre må da kunne tolke og forvalte lovgivningen uavhengig av hva praksis var i tidligere kommunestyreperioder.

Statsforvalteren konstaterer at kommunestyrets vedtak i sak 19/2022 avviker fra tidligere praksis i kommunen, dvs. i forrige valgperiode. Vi mener at dagens kommunestyre har en saklig grunn for dette, en grunn som ligger innenfor lovens rammer. Dere er derfor ikke utsatt for usaklig forskjellsbehandling. Statsforvalteren har lagt avgjørende vekt på hensynet til det kommunale selvstyre. Det er da ikke grunnlag for å ta klagene fra dere til følge.»

Klageren brakte saken inn for ombudet ved klage 18. juli 2022.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere.

Vi spurte om Statsforvalteren mente at kommunestyret hadde foretatt en vurdering i tråd med konsesjonsloven §§ 1 og 9, sett i lys av vår henvisning til relevante uttalelser i forarbeidene. Statsforvalteren svarte at kommunestyrets vedtak bygger på at dagens kommunestyre hadde lagt til grunn at det er lovens intensjon å unngå at det oppstår uoversiktlige eiendomsforhold som det offentlige må forholde seg til. Statsforvalteren viste også til at kommunestyret i en tidligere sak hadde bestemt at det ville avslå fremtidige søknader om konsesjon til sameie, og oppfordre søkerne til å ordne opp i privatrettslige forhold slik at kommunen har én juridisk hjemmelshaver å forholde seg til. Ifølge Statsforvalteren var det muntlige drøftelser i kommunestyret om brødrenes sak.

Videre ba vi Statsforvalteren ta stilling til hvilken betydning det kommunale selvstyret har for Statsforvalterens prøving av om kommunen har gjort en tilstrekkelig konkret og individuell vurdering etter konsesjonsloven §§ 1 og 9, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd tredje punktum. Statsforvalteren viste til vedtaket der det fremgikk at det var lagt avgjørende vekt på hensynet til det kommunale selvstyret og at kommunestyret var kjent med lovgrunnlaget gjennom kommunedirektørens begrunnede innstillinger.

Vi spurte også om Statsforvalteren hadde vurdert brødrenes anførsler om at kommunestyrets vedtak ikke var begrunnet i tråd med forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd andre punktum. Statsforvalteren skrev at brødrenes anførsler om mangelfull begrunnelse hadde vært vurdert, og at årsaken til at saken ikke var sendt tilbake til kommunen på grunn av mangelfull begrunnelse var en brevutveksling i en annen sak, der det fremgikk at kommunestyret ville avslå alle søknader om konsesjon til sameie. Sett i ettertid mente Statsforvalteren at saken burde vært sendt tilbake til kommunen.

Klageren kom med merknader til Statsforvalterens svar på undersøkelsen.

Sivilombudets syn på saken

1. Rettslige utgangspunkter

1.1.  Konsesjonslovens rettslige rammer og vurderingstema – §§ 1 og 9

Det følger av konsesjonsloven § 1, som angir lovens formål, at konsesjonssøknader skal avgjøres på bakgrunn av hva som bidrar til et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet. Ifølge forarbeidene, Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) punkt 16 på side 76, har ingen krav på konsesjon, men konsesjon skal gis med mindre det er saklig grunn til å avslå. Det er opp til forvaltningens skjønn å bestemme om det er saklig grunn til å avslå en søknad, så lenge avgjørelsen er basert på en individuell og konkret vurdering av relevante hensyn, jf. også Rt-2012-18 avsnitt 41 og 50.

I saker om erverv av landbrukseiendommer gjelder også konsesjonsloven § 9. Første ledd angir konkrete hensyn forvaltningen særlig skal vektlegge når den foretar den skjønnsmessige vurderingen av om det skal gis konsesjon og eventuelt på hvilke vilkår. Etter § 9 andre ledd skal konsesjon «i alminnelighet ikke gis dersom det ved ervervet oppstår sameie i eiendommen, eller antallet sameiere økes». En naturlig forståelse av uttrykket «i alminnelighet» er at det oppstilles et utgangspunkt som kan fravikes i konkrete saker. Det står i Ot.prp. nr. 79 (2002–2003) punkt 16 på side 83 at uttrykket «i alminnelighet» er brukt for å få frem at «en kan legge vekt på det generelle erfaringsmaterialet en har som viser at opprettelse eller utvidelse av antallet sameiere kan være uheldig for driften av eiendommen», og videre:

«Uttrykket henspeiler videre på at det må foretas en konkret vurdering. Antallet sameiere, driftsform, behovet for investeringer og vedlikehold med mer kan tillegges vekt. En kan også trekke inn i vurderingen om det for eksempel dreier seg om mindre utvidelse av et sameie som har fungert godt over lengre tid.

Ulempevurderingen må etter dette baseres på forholdene i den enkelte sak. Det må foretas en påregnelighetsvurdering, dvs. hvordan forholdene sannsynligvis vil utvikle seg framover med den aktuelle sameieformen. Kravet om at vurderingen skal være konkret utelukker imidlertid ikke at forholdene i den konkrete saken vurderes i lys av et mer generelt erfaringsmateriale.»

Forarbeidsuttalelsene viser at § 9 andre ledd er begrunnet i en presumsjon om at sameie ofte kan være til ulempe for driften av landbrukseiendommer, for eksempel fordi mange eiendommers avkastningsevne eller boforhold gjør det vanskelig å drifte eiendommene i sameie. Bestemmelsen legger likevel opp til en konkret vurdering av hvilke ulemper det er påregnelig at det omsøkte sameiet vil medføre for landbruksdriften. I den konkrete vurderingen er det relevant å legge vekt på om generelle erfaringer viser at den omsøkte sameieformen kan være uheldig for videre landbruksdrift, men forvaltningen må da også vurdere om det er påregnelig at de generelle erfaringene slår til i den konkrete saken. I tillegg må også de momentene som fremgår av § 9 første og eventuelt fjerde ledd vektlegges. Dersom det på bakgrunn av de konkrete forholdene fremstår usannsynlig at sameie vil være til overveiende ulempe for videre landbruksdrift, slår ikke presumsjonen i § 9 andre ledd til.

1.2.  Statsforvalterens kompetanse og plikt til å prøve kommunens konsesjonsavgjørelse

Statsforvalteren kan prøve alle sider av saken og skal vurdere klagerens synspunkter, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd første og andre punktum. Dette innebærer at Statsforvalteren kan, og i noen tilfeller også skal, foreta en reell og selvstendig vurdering av sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider, se blant annet ombudets uttalelse 26. juli 2017 (SOM-2016-713) i en sak om prøving av dispensasjonsvedtak etter plan- og bygningsloven. Dette sikrer en reell toinstansbehandling.

I saker som denne skal derfor Statsforvalteren for det første prøve om kommunens konsesjonsvurdering ligger innenfor de rettslige rammene i konsesjonsloven §§ 1 og 9.  Dersom det er rettslige feil ved kommunens vedtak og disse kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, kan Statsforvalteren enten oppheve kommunens vedtak og sende saken tilbake til kommunen eller selv treffe nytt vedtak i saken, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd. Dersom det er behov for at kommunen gjør nye undersøkelser og/eller vurderinger, for eksempel fordi kommunen ikke har foretatt en reell og konkret vurdering av søknaden, skal Statsforvalteren sende saken tilbake til kommunen for ny førsteinstansbehandling. Hvis det derimot ikke er behov for at kommunen gjør undersøkelser eller vurderinger, kan Statsforvalteren også prøve kommunens skjønnsmessige vurdering av om det bør gis konsesjon.

Ved prøvingen av kommunens skjønnsmessige vurdering av om konsesjonen bør innvilges, skal Statsforvalteren legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, jf. § 34 andre ledd. Denne bestemmelsen er ingen rettslig kompetansebegrensning, men gir generelle føringer for Statsforvalterens vektlegging av hensynet til det kommunale selvstyret, jf. Prop. 64 L (2016–2017) punkt 7.1. Hvor stor vekt hensynet til det kommunale selvstyret har, vil variere. Det er først og fremst der lokalpolitiske hensyn er sentrale i konsesjonsvurderingen at hensynet til det kommunale selvstyret tilsier at Statsforvalteren skal være tilbakeholden med å sette sitt skjønn over kommunens, se Rt-2007-257 avsnitt 52 og Landbruks- og matdepartementet, rundskriv M-1/2021, side 42. For eksempel er vurderingstemaet etter konsesjonsloven § 9 andre ledd, om det er sannsynlig at det omsøkte sameiet vil være til ulempe for fremtidig landbruksdrift, i første rekke en landbruksfaglig vurdering. Etter ombudets syn kan det bety at hensynet til det kommunale selvstyret i mindre grad gjør seg gjeldende i denne vurderingen enn i andre vurderinger etter konsesjonsloven.

Etter § 34 andre ledd fjerde punktum skal det fremgå av vedtaket hvordan Statsforvalteren har vektlagt hensynet til det kommunale selvstyret i klagesaken.

2. Vurdering av Statsforvalterens avgjørelse i denne klagesaken

Statsforvalteren la til grunn at det i stor grad er opp til kommunens frie skjønn å lage retningslinjer for behandling av slike saker. Videre viste Statsforvalteren til at opprettelsen av sameie på landbrukseiendommen var kommunens eneste grunnlaget for å avslå konsesjonssøknadene. Statsforvalteren skrev at kommunens avgjørelse var basert på at kommunestyret hadde tolket konsesjonsloven § 9 andre ledd som at dens intensjon er å unngå at det oppstår uoversiktlige eiendomsforhold som det offentlige må forholde seg til, og at det er opp til det sittende kommunestyret å tolke og forvalte lovgivningen. Da kommunen i et tidligere avslag på søknad om konsesjon til sameie hadde uttalt at «dagens kommunestyre i fremtiden vil avslå delt konsesjon», konkluderte Statsforvalteren med at avslaget lå innenfor konsesjonslovens rammer. Under henvisning til likebehandlingsprinsippet, mente Statsforvalteren at det var tilstrekkelig at kommunen fulgte en konsekvent praksis.

Hva som er riktig tolkning av konsesjonsloven §§ 1 og 9, er et rettslig spørsmål som Statsforvalteren skal prøve uten å legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd.

Vurderingstemaet etter konsesjonsloven § 9 andre ledd er om det er sannsynlig at det konkret omsøkte sameiet vil være til ulempe for fremtidig landbruksdrift på eiendommen.

Etter ombudets syn kan det konkrete skjønnet som konsesjonsloven § 9 andre ledd legger opp til ikke bindes gjennom en tidligere avgjørelse om å avslå alle søknader om konsesjon til sameie. I svaret hit har Statsforvalteren riktignok vist til at kommunestyret skal ha drøftet saken muntlig da den ble behandlet i møte, og at representantene var kjent med hensynene i saken gjennom kommunedirektørens saksfremlegg. Dersom kommunestyret i møtet vurderte søknadene konkret, skulle disse vurderingene fremgått av vedtakets begrunnelse, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25. En skriftlig begrunnelse skal blant annet sikre mulighet for kontroll med vurderingene. Kommunedirektørens saksfremlegg har liten verdi som begrunnelse når kommunestyret vedtok et annet utfall enn det saksfremlegget la opp til, ettersom det da ikke er gitt at kommunestyret la vekt på de samme hensynene som ble beskrevet i saksfremlegget.

Ombudet har videre vanskelig for å se at det i vurderingen som konsesjonsloven § 9 andre ledd legger opp til er relevant å legge vekt på at det offentlige eventuelt må forholde seg til flere eiere. Det følger derimot av § 9 første ledd nr. 2 at det i den konkrete vurderingen blant annet skal legges vekt på om det konkret omsøkte eierforholdet vil innebære en «driftsmessig god løsning». Det fremgår ikke at det er lagt vekt på at brødrene allerede skal ha driftet eiendommen sammen i flere år, mens den var eiet av deres mor.

Ombudet kan ikke se at Statsforvalteren har foretatt en konkret og selvstendig vurdering av saken i tråd med reglene i forvaltningsloven § 34 andre ledd og konsesjonsloven §§ 1 og 9.

Konklusjon

Sivilombudet er kommet til at Statsforvalteren ikke har behandlet saken i tråd med forvaltningsloven § 34 andre ledd. Statsforvalteren har ikke foretatt en reell prøving av om kommunens avgjørelse ligger innenfor de rettslige rammene i konsesjonsloven §§ 1 og 9. Videre er vurderingen etter § 9 andre ledd ikke basert på relevante hensyn.

Ombudet ber Statsforvalteren vurdere saken på nytt innen 20. januar 2023.

Forvaltningens oppfølging

Statsforvalteren i Nordland la i brev 5. desember 2022 til Bindal kommune til grunn sivilombudets syn på saken, og sendte saken tilbake til kommunen for ny førsteinstansbehandling.