Fylkesmannen i Buskerud påklaget i 2007 vedtak truffet av Rollag kommune med betydning for et hytteområde som A utviklet. Klagen var begrunnet i hensynet til villreinen og ble fremsatt etter bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 15 annet ledd, som gir statlige myndigheter klagerett på vedtak etter loven som berører deres myndighetsområde. Da klagen ikke førte frem, krevde A at Fylkesmannen i Buskerud ble pålagt å dekke selskapets saksomkostninger etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 36 annet ledd. A mente at klagen var fremsatt uten fyldestgjørende grunn, og at fylkesmannen derfor måtte pålegges omkostningsansvar.
I forvaltningsloven § 36 annet ledd heter det:
«I sak som vesentlig er en tvist mellom parter, kan den part som har satt fram krav om endring av et vedtak, men ikke har fått medhold i spørsmål av noen betydning, pålegges å betale den annen part helt eller delvis de særlige sakskostnader som kravet har ført med seg. Det skal legges vekt på om vedkommende hadde fyldestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket, om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar.»
Saksomkostningskravet ble avgjort av Fylkesmannen i Oslo og Akershus, som avslo å ilegge ansvar for omkostningene. Vedtaket ble stadfestet av Miljøverndepartementet. Departementet mente at det ikke forelå en «tvist mellom parter», slik forvaltningsloven § 36 annet ledd forutsetter, og foretok derfor ikke noen vurdering av om de øvrige vilkårene i bestemmelsen var oppfylt. Departementet viste til at klagen fra Fylkesmannen i Buskerud var begrunnet i hensynet til villreinen i området, og at fylkesmannen opptrådte som ivaretaker av nasjonale miljøinteresser, uten noen privatrettslig interesse i saken.
A brakte deretter saken inn hit. Det ble anført at forvaltningsloven § 36 annet ledd kom til anvendelse, og at klagen fra Fylkesmannen i Buskerud utelukkende var fremsatt for å forpurre iverksettelsen av det påklagede vedtaket.
Saken ble tatt opp med Miljøverndepartementet, som ble bedt om å redegjøre for sitt syn på om partsbegrepet i forvaltningsloven skal avgrenses på en annen måte overfor offentlige myndigheter enn overfor privatpersoner. Videre ble det vist til at departementet i sitt vedtak la vekt på at klageren – Fylkesmannen i Buskerud – opptrådte som ivaretaker av offentlige interesser, og ikke egne private interesser. Det ble bedt om departementets syn på om dette kan ha betydning også i tilfeller der private påklager et vedtak – f. eks. når miljøorganisasjoner påklager utslippstillatelser.
I svarbrevet ga departementet uttrykk for at Fylkesmannen i Buskerud måtte regnes som part i klagesaken, men at det ikke forelå en «tvist mellom parter»:
«Når det gjelder forvaltningsloven § 36, legges det i teorien til grunn at begrepet «tvist mellom parter» omfatter konfliktsituasjoner der partene enten har samme interesse i å oppnå et begrenset gode, har motstridende interesser eller en tillatelse vil ramme en annen part med skadevirkninger, jfr Eckhoff/Smith «Forvaltningsrett» og Woxholth «Forvaltningslova med kommentarer». Etter departementets oppfatning foreligger det i dette tilfellet ikke en slik tvist av privatrettslig karakter mellom parter som § 36 andre ledd første punktum sikter til. Selv om fylkesmannen har benyttet sin klagerett etter plan- og bygningsloven § 15 og således har oppnådd stilling som part i saken, foreligger det likevel ingen partstvist av nevnte karakter mellom søker og klager.»
Til spørsmålet om tilsvarende betraktning kan gjøres gjeldende i tilfeller der private påklager et vedtak for å ivareta offentlige interesser, svarte departementet:
«Når det gjelder Ombudsmannens siste spørsmål, henvises det til at departementet har lagt vekt på at fylkesmannen som klager opptrådte som ivaretaker av offentlige interesser. Spørsmålet er om dette forhold kan ha betydning for klagerens status som part i klagesaken også der private påklager et vedtak. Miljøverndepartementet mener svaret her må være nei, og begrunnelsen ligger her i plan- og bygningsloven § 15. Her er fylkeskommunen og statlige organer gitt en spesiell hjemmel til å påklage enkeltvedtak innenfor deres saksområde, og stilles således i en særstilling. Selv om en miljøorganisasjon eller private begrunner sin klage med at de ivaretar offentlige interesser, klager ikke disse i medhold av pbl § 15.»
Departementets svar ble kommentert av A, som i hovedsak fastholdt sine tidligere anførsler. Departementet opplyste deretter at det ikke hadde ytterligere merknader i saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det sentrale spørsmålet er om klagesaken som ble utløst av klagen fra Fylkesmannen i Buskerud kan regnes som en «tvist mellom parter», jf. forvaltningsloven § 36 annet ledd første punktum.
Det er klart at fylkesmannen, i egenskap av klager, var part i klagesaken. Departementets vedtak etterlot en viss tvil om departementets syn på dette spørsmålet. I forbindelse med undersøkelsene herfra, har imidlertid departementet gitt tydelig uttrykk for at fylkesmannen, ved å benytte sin klagerett etter plan- og bygningsloven § 15, fikk status som part i klagesaken.
Departementet har imidlertid lagt til grunn at det ikke dreide seg om en «tvist» mellom parter, og vist til at det ikke forelå «en slik tvist av privatrettslig karakter mellom parter som § 36 andre ledd første punktum sikter til». Departementet har lagt vekt på at fylkesmannen ivaretar offentlige interesser og at klageretten er hjemlet i plan- og bygningsloven § 15.
Det foreligger lite praksis rundt forvaltningsloven § 36 annet ledd. Bestemmelsens nærmere innhold må derfor fastlegges først og fremst ut fra ordlyden, forarbeidene og de hensynene som begrunner regelen.
Verken lovens ordlyd eller forarbeider gir holdepunkter for å begrense bestemmelsens anvendelse til tilfeller der det foreligger en «tvist av privatrettslig karakter». Tvert imot synes forarbeidene klart å forutsette at det kan foreligge en «tvist mellom parter» også i tilfeller der offentlige hensyn gjør seg gjeldende, men at det ved skjønnsvurderingen etter bestemmelsens annet punktum kan legges vekt på om saken gjelder offentlige interesser.
Det fremgår av Ot. prp. nr. 27 (1968-69) at det opprinnelig ble foreslått at bestemmelsen skulle gjelde «tvist mellom private parter». Etter at lovforslaget hadde vært på høring, ble formuleringen endret til «tvist mellom parter», under henvisning til at offentlige organer etter omstendighetene kan gå inn under forvaltningslovens partsbegrep. Samtidig fikk bestemmelsen tilføyd sitt annet punktum, som gir retningslinjer for det skjønnet som skal utøves ved vurderingen av om omkostningsansvar skal pålegges – blant annet at det skal legges vekt på «sakens art». Ifølge proposisjonen (side 30) bør det i denne forbindelse legges vekt på om kostnadsansvar «er rimelig ut fra det offentliges interesser i saken». Merknaden retter seg ikke spesielt mot saker der offentlige myndigheter er part, men den viser at uttrykket «tvist mellom parter» ikke er ment å være forbeholdt tvister «av privatrettslig karakter» eller der tvister der bare private interesser gjør seg gjeldende. Ut fra forarbeidene er det vanskelig å se at det ligger noen klar begrensning i uttrykket «sak som vesentlig er en tvist mellom parter», utover at saken må involvere ulike parter som representerer motstridende interesser.
Heller ikke de hensynene som ligger til grunn for bestemmelsen tilsier at den skal avgrenses til kun å gjelde tvister vedrørende private interesser. Et av hovedhensynene bak bestemmelsen er å beskytte den som er part i en forvaltningssak mot klager i utrengsmål, herunder sjikanøse klager. Behovet for slik beskyttelse bør være det samme, uavhengig av om klagen er begrunnet i private eller offentlige interesser. Innslaget av offentlige interesser kan riktignok ha betydning for vurderingen etter bestemmelsens annet punktum av hvorvidt kostnadsansvari det enkelte tilfellet skal pålegges. Men bestemmelsens første punktum bør ikke avgrenses slik at man, under henvisning til offentlige interesser, fritt kan fremsette klager i utrengsmål, uten å risikere omkostningsansvar.
Forvaltningsloven § 36 annet ledd må etter dette forstås slik at den omfatter også de tilfellene der klageren opptrer som ivaretaker av offentlige interesser, men at innslaget av offentlige interesser kan vektlegges ved den skjønnsmessige vurderingen etter annet punktum av hvorvidt kostnadsansvar skal pålegges i det enkelte tilfellet. Det synes i denne sammenhengen ikke å være grunn til å skille mellom tilfeller der private påklager et vedtak og tilfeller der klageren er et forvaltningsorgan, men innslaget av offentlige interesser i saken vil naturligvis normalt være større når offentlige myndigheter opptrer som klager.
I sitt svarbrev hit i saken har departementet, så vidt jeg forstår, gitt uttrykk for at offentlige myndigheter stilles i en særstilling med hensyn til omkostningsansvar når de benytter sin klagerett etter bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 15. Bortsett fra at klager som fremsettes etter denne bestemmelsen regelmessig vil være begrunnet i offentlige interesser, har jeg vanskelig for å se hvilken betydning det har for omkostningsspørsmålet etter forvaltningsloven § 36 annet ledd om klageretten er hjemlet i forvaltningslovens alminnelige klageregler, plan- og bygningsloven eller andre særlover.
Departementet har dessuten uttrykt bekymring for at det vil kunne oppstå en situasjon der det kan kreves saksomkostninger i alle saker hvor offentlige myndigheter har påklaget et vedtak innenfor sine saksområder, herunder klager fremsatt etter plan- og bygningsloven § 15. Denne bekymringen virker ganske ubegrunnet. Forvaltningsloven § 36 annet ledd gir ikke parten noe ubetinget krav på å få sine kostnader dekker av motparten, men den gir forvaltningen adgang til å pålegge slikt kostnadsansvar. Ved vurderingen av om kostnadsansvar skal pålegges i det enkelte tilfellet, skal det «legges vekt på om vedkommende hadde fyldestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket, om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar». Det følger av dette at kostnadsansvar først og fremst vil være aktuelt i tilfeller der klageren ikke hadde noen rimelig grunn til å be om at saken ble prøvet på nytt. I proposisjonen (side 29) heter det at kostnadsansvar kan «være en passende reaksjon mot den som ikke vil gi seg», men prosederer videre i utrengsmål. Erfaringene herfra tilsier ikke at dette normalt er tilfelle når offentlige myndigheter påklager vedtak etter plan- og bygningsloven.
Konklusjon
I departementets vedtak er det lagt til grunn en for snever forståelse av uttrykket «tvist mellom parter» i forvaltningsloven § 36 annet ledd. Bestemmelsen må forstås slik at den også omfatter tilfeller der klageren er ivaretaker av offentlige interesser. Departementet skulle dermed ha foretatt en vurdering etter bestemmelsens annet punktum av hvorvidt omkostningsansvar bør pålegges i dette tilfellet. I denne vurderingen kan det som nevnt legges vekt på de offentlige interesser som gjør seg gjeldende og om disse tilsier at saken bør kunne prøves på nytt.
Jeg ber departementet vurdere saken på ny i lys av de synspunktene jeg har gitt uttrykk for her og holde meg orientert om den fornyede vurderingen.»