1. Innledning
Sammen med tre medarbeidere besøkte jeg 22. juni 2011 sentralarresten i Oslo politidistrikt. Etter et orienterende møte med representanter for politidistriktet, ble det gitt en omvisning i arrestlokalene. Omvisningen inkluderte blant annet inkvireringsområdet, vaktrommet med overvåkingsutstyr og utstyr for loggføring med videre, luftegårder og enkelte av cellene. I etterkant av besøket fant jeg grunn til å foreta nærmere undersøkelser av to forhold direkte knyttet til driften av arresten. Dette gjaldt politidistriktets praksis med å foreta kontinuerlig kameraovervåking av alle celler og rutinene for inspeksjon av arrestantene.
Spørsmålene som ble stilt i brev herfra 15. september 2011 ble besvart av politidistriktet 11. november 2011. Politidistriktet har senere kommet med to oppfølgende orienteringer i brev henholdsvis 19. desember 2011 og kopi av brev 30. november 2012 til Politidirektoratet. Sammen med orienteringene har politiet oversendt diverse dokumenter.
Parallelt med ovennevnte undersøkelser har jeg også sett nærmere på praksis og rutiner for overføring av innsatte fra politiarrest til fengsel. Utfordringene knyttet til lang sittetid og opphold i politiarresten som overstiger 48 timer (oversitting), har nær sammenheng med kapasiteten innenfor kriminalomsorgen. Jeg fant derfor grunn til å ta opp disse spørsmålene med Justis- og beredskapsdepartementet, som øverste ansvarlige myndighet på området. Undersøkelsene i denne saken (2011/2412) vil bli avsluttet i en egen uttalelse.
2. Kameraovervåking av arrestlokalene
2.1 Undersøkelsene herfra
På tidspunktet for besøket ble samtlige innsatte i sentralarresten døgnkontinuerlig kameraovervåket. Det ble ikke foretatt noen konkret vurdering av behovet for slik overvåking. Dette til tross for at forskrift om bruk av politiarrest (politiarrestforskriften) 30. juni 2006 nr. 749 § 2-1 første ledd annet punktum fastslår at teknisk utstyr (kommunikasjons- og sikkerhetsutstyr) i cellene bare skal benyttes «for å ivareta den innsattes helseforhold».
Politidistriktet ble bedt om å redegjøre nærmere for praksisen med døgnkontinuerlig overvåking av samtlige celler og for eventuelle initiativ som var tatt for å endre rutinene og/eller regelverket. Det ble særskilt bedt om en redegjørelse for behovet for kameraovervåking av arrestanter som har sittet i arresten over noe tid. Politidistriktet ble også bedt om å redegjøre nærmere for behovet og grunnlaget for kameraovervåking under stripping (visitasjon) på cella, som etter det opplyste skjedde rutinemessig ved innsettelse i arresten under direkte påsyn av to arrestforvarere. Politidistriktet ble bedt om å svare på hvordan hensynet til arrestantens helse kan forsvare kameraovervåking i visitasjonssituasjoner når det er to tjenestemenn til stede sammen med arrestanten.
I sitt svar redegjorde Oslo politidistrikt utførlig for risikobildet i sentralarresten. Det ble opplyst at arresten har et høyt antall innsettelser (mellom ti og tolv tusen per år) og et betydelig antall registrerte skader og avvik. I 2010 ble det registrert ca. 130 tilfeller av forsøk på selvskading, hvorav nesten 80 % skjedde i løpet av det første døgnet i arresten. Ifølge politiet preges risikobildet av at innsatte har en «høyere generell risikoprofil» enn den øvrige delen av befolkningen og at frihetsberøvelsen, herunder de fysiske forholdene i arresten, øker sannsynligheten for at risikofaktorer utløses. Det ble videre pekt på at arrestantene ofte har et rusproblem eller er ruspåvirket. Dessuten har innsatte flest tilgang til gjenstander som potensielt kan være farlige, slik som briller, klær og plastbestikk. Responstiden fra legevakten ble opplyst å være lang, slik at politidistriktet «langt på vei [er] nødt til å håndtere risikoarrestanter alene – både når det gjelder vurdering av helsesituasjon og oppfølging av situasjoner hvor det ikke er akutt fare for liv og helse». Politiet pekte videre på at flere personer sitter lenger i arresten enn 48 timer på grunn av liten varetektskapasitet på Østlandet. Etter politidistriktets oppfatning representerer oversitterne «en ekstra sikkerhetsrisiko fordi belastningen ved å oppholde seg i en enkel arrestcelle øker med oppholdstiden».
Politidistriktet redegjorde videre for utfordringene knyttet til å vurdere arrestantenes helsetilstand og forhold som kan ha betydning for vedkommendes sikkerhet. Disse vurderingene ble beskrevet som «meget komplisert[e]». Det ble i denne sammenheng vist til at mange av risikofaktorene ikke er synlige, at det kan foreligge en kombinasjon av risikofaktorer, kommunikasjonsproblemer ettersom mange innsatte verken snakker norsk eller engelsk og at personalet som foretar den første vurderingen av arrestanten i travle perioder har begrenset med tid til den enkelte. Politidistriktet opplyste at ved innsettelsen vurderer en politiutdannet vaktsjef helse og risiko, mens den fortløpende vurderingen foretas av arrestforvarere uten ordinær politiutdanning. Deretter het det:
«Visse typer risiki vil politiet med rimelig god treffsikkerhet kunne identifisere, eksempelvis tidligere selvskading eller kraftig ruspåvirkning. Ut over dette er det ikke realistisk å tro at politiet skal være i stand til å plukke ut personer med særskilt risiko, og målrette sikkerhetstiltak mot disse. Risikotiltak vil derfor måtte iverksettes basert på en forholdsvis skjematisk vurdering av arrestantene».
Politidistriktet redegjorde også for bruken av ulike typer sikkerhetstiltak, herunder vanlig visitasjon og kroppsvisitasjon, kameraovervåking, inspeksjoner og begrensning av tilgang til potensielt farlige gjenstander. Det ble gitt uttrykk for at tiltakene må sees i sammenheng og at det er «viktig å finne den riktige balansen mellom virkemidlene, slik at politiet samlet sett oppnår best mulig sikkerhet med minst mulig belastning for arrestanten».
Oslo politidistrikt erkjente at praksisen i arresten på enkelte punkter avvek fra regelverket. Om bakgrunnen for disse avvikene het det:
«Det er selvfølgelig Oslo politidistrikts ansvar, gjennom instruksverk og opplæring, å sørge for en mest mulig lojal etterlevelse av regelverket. Men jo større sprik det er mellom det ansvaret de ansatte har og de virkemidlene som stilles til politiets disposisjon, jo vanskeligere vil det være å sikre en lojal etterlevelse av regelverket.»
Det het videre:
«politiet [er] pålagt et ansvar for arrestanters helse og sikkerhet som er mer omfattende enn det vi er i stand til å ivareta med de rettslige rammebetingelsene som foreligger og med den faktiske situasjonen som foreligger med hensyn til underkapasitet på varetektsplasser, begrenset helsebistand fra legevakten mv.»
Det ble fra politidistriktets side presisert at «en lojal etterlevelse av regelverket, slik vi forstår det per i dag, nødvendigvis vil medføre en økt risiko for dødsfall, skader og andre avvik i arresten». Politidistriktet viste til at det er et grunnleggende politisk/etisk spørsmål hvor omfattende sikkerhetstiltak samfunnet er villig til å akseptere for å avverge enkelttilfeller av skader eller andre risikosituasjoner og at dette spørsmålet «fortrinnsvis [bør] vurderes av politiske myndigheter og ikke av den enkelte ansatte i en arrest».
Avslutningsvis opplyste politidistriktet at det ville bli iverksatt endringer for å sikre en «lojal etterlevelse av regelverket slik det forstås til enhver tid». Kjernen i disse endringene ble opplyst å være at de inngripende sikkerhetstiltakene bare iverksettes etter en konkret vurdering. Det ble videre vist til at eventuell videoovervåking ikke ville bli iverksatt «før arrestanten er alene på celle, dvs etter en eventuell kroppsvisitasjon».
I brev 19. desember 2011 redegjorde politidistriktet for en konkret hendelse i form av selvskading i slutten av november samme år. Det het blant annet:
«Videoovervåkning er et egnet virkemiddel til å avdekke risikosituasjoner. I denne saken ble det gjennomført videoovervåkning uten at det var identifisert en særskilt risikosituasjon. Det er uavklart om dette er i tråd med regelverket. Det er imidlertid på det rene at det var videoovervåkningen som avdekket hendelsen. Videoovervåkningen fanget ikke opp risikosituasjonen men en gang, men det er vår vurdering at utfallet kunne blitt langt mer alvorlig hvis arrestanten ikke var blitt videoovervåket.»
Det ble senere mottatt kopi av brev 30. november 2012 fra politimesteren i Oslo til Politidirektoratet, der det blant annet ble redegjort for faglig uenighet mellom politidistriktet og direktoratet om forståelsen av politiarrestforskriften § 2-1. I brevet gis det blant annet uttrykk for at enhver arrestant etter politidistriktets oppfatning er å anse som en risikoarrestant. Det redegjøres videre for endringer i den lokale arrestinstruksen:
«Det er derfor min oppfatning at det overordnede ansvaret Oslo politidistrikt har for arrestantenes helse og sikkerhet best ivaretas ved at alle arrestanter videoovervåkes inntil vi har fått et tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre om de tilhører gruppen risikoarrestanter eller ikke. På bakgrunn av dette har vi i vår arrestinstruks pkt. 7 bestemt at alle arrestanter skal videoovervåkes de første 48 timene av oppholdet. Videoovervåkning ut over 48 timer kan bare skje hvis det regnes som nødvendig for å ivareta hensynet til arrestantens helse og sikkerhet. Denne beslutning skal treffes av vaktsjef eller arrestleder. Beslutningen og en kort redegjørelse for grunnlaget skal registreres i arrestjournalen.»
2.2 Mine merknader
Det følger av politiarrestforskriften § 2-1 første ledd at en politiarrest kan være utstyrt med teknisk utstyr, herunder kameraovervåking, i den grad det er nødvendig for å ivareta kommunikasjon og sikkerhet. Slikt teknisk utstyr kan imidlertid etter ordlyden i annet punktum bare benyttes «for å ivareta den innsattes helseforhold». I Politidirektoratets rundskriv 2006/014 om bruk av politiarrest heter det videre i punkt 2.2 tredje avsnitt:
«Kameraovervåking i cellene skal kun finne sted dersom hensynet til den innsattes helse og sikkerhet tilsier det, jf. politiarrestforskriften § 2-1, 1. ledd. Overvåking skal således alltid benyttes overfor risikoarrestanter som nevnt i politiloven §§ 9 og 12. Ut over dette kan overvåking iverksettes etter en konkret helhetsvurdering av den innsattes helsesituasjon»
Det er således uttrykkelig fastslått i regelverket at det bare er hensynet til den innsattes helse som kan begrunne bruk av kameraovervåking av vedkommendes celle. Utover de som allerede i utgangspunktet er å anse som risikoarrestanter på grunn av innsettelsesgrunnlaget, dvs. berusede og syke i henhold til politiloven §§ 9 og 12, må det foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Under besøket og i den etterfølgende korrespondansen har Oslo politidistrikt også trukket frem kameraovervåking som et virkemiddel for å ivareta de innsattes rettssikkerhet. Det er i denne sammenheng vist til at overvåking bidrar til å ivareta hensynene til notoritet og bevissikring for de tilfeller der innsatte påstår å ha vært utsatt for regelbrudd fra politiets side. Politiet har vist til at overvåkingen på denne måten vil kunne «sikre etterlevelse av regelverket». Det er ikke grunn til å betvile at kameraovervåking vil kunne utgjøre et effektivt virkemiddel for å ivareta notoritet og bevissikring, og slik være egnet til å styrke innsattes rettssikkerhet. Slik regelverket er utformet, kan imidlertid ikke disse hensynene alene utgjøre grunnlaget for kameraovervåking av innsatte.
Politidistriktet har lagt til grunn at regelverket gir adgang til å gjennomføre kameraovervåking hvis det er tvil om dette er nødvendig av hensyn til innsattes helse. Dette synet, som også er akseptert av Politidirektoratet i brev til Oslo politidistrikt, har jeg ingen merknader til. Det er likevel grunn til å påpeke at det i slike tilfeller må foreligge en reell tvil etter en konkret helhetsvurdering av den innsattes helsesituasjon.
Selv om intensjonene er gode, og praksisendringen muligens er en forbedring sammenlignet med tidligere praksis, er politidistriktets gjeldende praksis med å kameraovervåke alle arrestanter de første 48 timene av oppholdet i arresten i strid med regelverket slik det i dag er utformet. Dersom bestemmelsen om overføring til fengsel innen to døgn følges, vil politiets praksis medføre at alle innsatte overvåkes under hele sitt opphold i arresten. Det er ikke det regelverket gir anvisning på og gjeldende praksis ved Oslo politidistrikt må derfor kritiseres. Jeg finner grunn til å presisere at det i forkant av enhver bruk av kameraovervåking må foretas en konkret helhetsvurdering opp mot de vilkår politiarrestforskriften m.v. oppstiller for bruk av kameraovervåking. Det må også sees hen til de retningslinjer ovennevnte rundskriv fra direktoratet gir anvisning på.
Oslo politidistrikt v/politimesteren uttalte i brev 30. november 2012 til Politidirektoratet følgende om bakgrunnen for at alle arrestanter nå skal overvåkes de første 48 timene:
«Oslo politidistrikt har årlig mellom ti og tolv tusen arrestanter. Det store flertallet av disse vet politiet lite eller ingenting om fra før, og vi har derfor ingen reell mulighet til å foreta den individuelle vurderingen direktoratet gir anvisning på. For Oslo politidistrikt vil derfor enhver arrestant måtte betraktes som en risikoarrestant. Det er derfor min oppfatning at det overordnede ansvaret Oslo politidistrikt har for arrestantenes helse og sikkerhet best ivaretas ved at alle arrestanter videoovervåkes inntil vi har fått et tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre om de tilhører gruppen risikoarrestanter eller ikke.»
Jeg har forståelse for utfordringene som her beskrives og politidistriktets behov for å ivareta de innsattes helse og sikkerhet. Likevel kan en slik kategorisk tilnærming til hvem som skal defineres som risikoarrestanter ikke forsvares på rettslig grunnlag. Som nevnt følger det av det aktuelle regelverket at det skal foretas en konkret helhetsvurdering knyttet til den enkeltes helsetilstand. Vanskeligheter knyttet til å identifisere risikoarrestanter kan ikke begrunne at denne klare føringen tilsidesettes.
Som politidistriktet påpeker i svaret hit 11. november 2011, er det «et grunnleggende politisk/etisk spørsmål hvor omfattende sikkerhetstiltak samfunnet er villige til å akseptere for å avverge enkelttilfeller av skader eller andre risikosituasjoner». Avveiningen av hensynet til sikkerheten vurdert opp mot den enkeltes personvern og integritet fremstår utvilsomt som krevende. Dette er imidlertid en avveining som tilligger de politiske myndigheter, og som allerede er foretatt gjennom politiarrestforskriften § 2-1. Uavhengig av hvordan politidistriktet selv vurderer regelverket, må dette lojalt følges opp.
Jeg forutsetter at Politidirektoratet nå vurderer om regelverket for bruk av kameraovervåking er hensiktsmessig utformet for å ivareta de ulike, og dels kryssende, hensynene som gjør seg gjeldende på området. Om det er regelverket eller praksis som eventuelt bør endres, ligger utenfor mitt mandat å ta stilling til. Det er imidlertid svært lite tilfredsstillende at Oslo politidistrikt, i likhet med enkelte andre politidistrikter, har en praksis som er i strid med gjeldende regelverk. At Oslo politidistrikt i denne sammenheng ser seg nødt til bevisst og systematisk å bryte regelverket for å ivareta sikkerheten til arrestantene, er en praksis som ikke kan vedvare over tid.
På tidspunktet for besøket praktiserte politidistriktet også kameraovervåking mens stripping (visitasjon) ble utført på cella. En del av skjermen på vaktrommet var imidlertid sladdet for å sikre diskresjon i en kort tidsperiode. Strippingen ble foretatt av to ansatte.
Jeg kan vanskelig se for meg tilfeller der forskriftens vilkår for bruk av kameraovervåking er oppfylt ved stripp på cella. Hensynene som ellers begrunner bruk av overvåking vil i slike tilfeller bli ivaretatt gjennom de ansattes fysiske nærvær. Jeg har på denne bakgrunn merket meg at politidistriktet i svarbrevet hit opplyste at praksisen hadde blitt lagt om slik at kameraovervåking ikke iverksettes før etter en eventuell kroppsvisitasjon. Dette er positivt. Selv om praksisendringene ikke er omtalt i ovennevnte brev til Politidirektoratet, forutsetter jeg at direktoratet er gjort kjent med denne endringen.
Opptak fra kameraovervåkingen lagres ifølge politidistriktet i 48 timer. Det er mulighet for å brenne opptaket på en CD-ROM-plate av hensyn til blant annet bevissikring. På disse opptakene skal det imidlertid ikke være noen sladding. Denne svakheten ble påpekt i brevet herfra 15. september 2011. Ettersom politidistriktet har avviklet praksisen med videoovervåking ved stripping, finner jeg ikke grunn til å gå videre med spørsmålet om personvern i så henseende.
3. Inspeksjoner
3.1 Undersøkelsene herfra
På tidspunktet for besøket ble alle arrestanter inspisert via en luke i celledøren hver halvtime gjennom hele døgnet. Luken, som er hengslet, kan bare åpnes utenfra og gir fra seg noe lyd ved lukking. Denne praksisen var tidligere nedfelt i politidistriktets arrestinstruks. I Politidirektoratets rundskriv 2006/014 punkt 5 heter det imidlertid at andre arrestanter enn risikoarrestanter ikke automatisk skal «inspiseres hver halvtime, men undergis nødvendig tilsyn etter en konkret og individuell vurdering». Politidistriktet ble på denne bakgrunn bedt om å gi en nærmere redegjørelse for inspeksjonspraksisen, og særlig behovet for hyppige inspeksjoner i tillegg til kameraovervåking med mulighet for lydoverføring. Politidistriktet ble også bedt om å opplyse hvorfor det ikke ble foretatt en konkret og individuell vurdering av behovet for hyppige inspeksjoner knyttet til den enkelte arrestant.
Politidistriktet har i sitt svar blant annet fremholdt:
«Inspeksjoner er et nyttig sikkerhetstiltak fordi det gir et totalinntrykk av arrestantens tilstand, og gir mulighet til å kontrollere risikofaktorer som er vanskeligere å avdekke ved videoovervåkning, eksempelvis pustefrekvens og oppkast (lukt)».
Politidistriktet erkjente imidlertid at inspeksjonene var forstyrrende blant annet for søvnen og kunne øke aggresjonsnivået hos innsatte. Etter politidistriktets syn var inspeksjon et tiltak som neppe trengte en selvstendig lovhjemmel.
3.2 Mine merknader
Inspeksjon i politiets arrester er ikke lovregulert. Politiarrestforskriften § 2-5 første ledd første punktum oppstiller imidlertid et krav om at den innsatte skal ha «forsvarlig tilsyn». Den ansvarlige for arresten skal videre «sørge for at det føres nøye tilsyn med de innsattes helsetilstand og at lege straks tilkalles ved behov». Av annet ledd fremgår det at innsatte som er «syke eller påvirket av alkohol eller andre berusende midler, skal inspiseres hver halvtime, men mindre omstendighetene tilsier hyppigere tilsyn». Forskriften oppstiller dermed enkelte minstekrav til omfanget og innholdet av en inspeksjon. På den annen side begrenser ikke forskriften politiets adgang til å foreta hyppigere inspeksjoner gjennom eksempelvis en luke i celledøren.
I Politidirektoratets rundskriv 2006/014 punkt 5 heter det som nevnt at andre arrestanter enn risikoarrestanter ikke «automatisk [skal] inspiseres hver halvtime, men undergis nødvendig tilsyn etter en konkret og individuell vurdering». En slik vurdering ble på tidspunktet for mitt besøk ikke foretatt ved sentralarresten i Oslo politidistrikt, og praksisen var slik sett i strid med sentralt fastsatte retningslinjer. Dette har vært påpekt både av det lokale og det sentrale arresttilsynet og direktoratet har således vært vel kjent med praksisen.
Jeg har merket meg at politidistriktet i det omtalte brevet til Politidirektoratet opplyser at arrestinstruksen nå er endret slik at inspeksjon skal gjennomføres «en gang i timen med mindre noe annet er bestemt» og at inspeksjon «hyppigere enn dette kan bare besluttes hvis det regnes som nødvendig for å ivareta hensynet til arrestantens helse og sikkerhet».
Etter dette vil det heretter i noen grad bli foretatt en konkret vurdering, noe som etter det opplyste skal fremgå av arrestjournalen. Forholdet mellom sentrale føringer og lokal praksis faller på siden av ombudsmannens virke. Ettersom den nåværende praksisen etter det jeg kan se ikke strider mot noen normer av rettslig karakter, herunder menneskerettslige forpliktelser, er det ikke naturlig for meg å kommentere politidistriktets inspeksjonspraksis nærmere.
Med disse merknadene er min oppfølging av besøket avsluttet.