Volda kommune ga dispensasjon fra arealformålet landbruk, natur og friluftsliv (LNF) i kommuneplanens arealdel for oppføring av et ca. 60 kvadratmeter stort tilbygg til fritidsbolig. Fritidsboligen hadde fra før en grunnflate på ca. 60 kvadratmeter.
Naboene klaget vedtaket inn for Fylkesmannen i Møre og Romsdal, som stadfestet dispensasjonen.
Naboene klaget så til ombudsmannen på fylkesmannens vedtak. De viste blant annet til at fritidsboligen lå midt i et landbruksområde i drift.
Ombudsmannen fant grunn til å stille fylkesmannen spørsmål i saken. Det ble vist til at vilkåret i plan- og bygningsloven 27. juni 2008 nr. 71 (pbl.) § 19-2 annet ledd annet punktum, om at «fordelene ved å gi dispensasjon [må] være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering», ikke syntes å være vurdert i fylkesmannens vedtak. Fylkesmannen ble derfor blant annet spurt om dispensasjonsvedtaket var ugyldig.
Fylkesmannen svarte blant annet følgende:
«Det blir i vårt vedtak gjort rede for ovennevnte bestemmelse. Det fremgår i denne redegjørelsen at begge vilkårene i pbl. § 19-2 annet ledd må være oppfylt dersom dispensasjon skal innvilges. Det fremgår videre klart av vårt vedtak at vilkåret i annet ledd første punktum er vurdert. Fylkesmannen presiserer at også vilkåret i annet ledd annet punktum, som krever at fordelene ved å gi dispensasjon er klart større enn ulempene, er vurdert til tross for at dette kunne fremgått tydeligere av vedtaket.»
Deretter foretok fylkesmannen en vurdering av om de kumulative vilkårene i plan- og bygningsloven § 19-2 annet ledd første og annet punktum var oppfylt i saken.
Avslutningsvis skrev fylkesmannen:
«Med bakgrunn i dette konkluderte vi følgelig med at dispensasjonen ikke var i strid med pbl. § 19-2, jfr. vedtaket side 3 fjerde avsnitt, ettersom vi tidligere var kommet til at første punktum var oppfylt. Vi fant dermed ikke grunn til å endre kommunens vedtak.
Fylkesmannen vil presisere at det i vår begrunnelse tydeligere kunne gått frem at begge de kumulative vilkår i § 19-2 annet ledd var vurdert.»
Klager kommenterte til slutt fylkesmannens svar.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Plan- og bygningsloven § 19-2 gir forvaltningen hjemmel til å dispensere fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det følger av lovens ordlyd at dispensasjon ikke kan gis «dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt». I tillegg må «fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering». Vilkårene er kumulative, slik at forvaltningen kun har rettslig adgang til å gi dispensasjon dersom begge vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.
Forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad, krav, ønske eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.
Reglene om begrunnelsens innhold i § 25 må ses på som minimumsregler. Bestemmelsen er utformet slik at kravene til begrunnelsens innhold vil variere med behovet i den enkelte saken. Forvaltningen må derfor alltid vurdere om det bør gis en mer utfyllende begrunnelse enn det som strengt tatt følger av ordlyden i § 25. Omfanget av begrunnelsen må klart nok avveies mot ressursbruk idet det tar tid å utarbeide gode og dekkende begrunnelser. På den annen side vil gode begrunnelser i stor grad avverge både klager og etterfølgende korrespondanse med parter som ber om utfyllende begrunnelse. Dekkende begrunnelse er spesielt viktig ved håndheving av skjønnsmessige bestemmelser, se blant annet min uttalelse i SOM-2008-985.
Det må være et grunnleggende krav til begrunnelse for et dispensasjonsvedtak etter pbl. § 19-2 at det fremgår at hvert av lovens kumulative vilkår er vurdert og hvilke konklusjoner vurderingene munnet ut i. Fylkesmannen har i vedtaket verken vist til fordelene eller ulempene ved å gi dispensasjon, og heller ikke konkludert med om
vilkåret i pbl. § 19-2 annet ledd annet punktum er oppfylt. En slik mangel ved begrunnelsen etterlater et inntrykk av at fylkesmannen ikke har vurdert hvorvidt vilkåret er oppfylt. Riktignok foretar fylkesmannen en vurdering av § 19-2 annet ledd annet punktum i sitt svar på ombudsmannens spørsmål i saken, og skriver at det i vedtaket «tydeligere kunne gått frem at begge de kumulative vilkår i § 19-2 annet ledd var vurdert». I denne saken – hvor vurderingen av det ene vilkåret er helt utelatt i vedtaket – kan imidlertid ikke den opprinnelige mangelen ved begrunnelsen avhjelpes ved et brev til ombudsmannen.
Som nevnt innledningsvis, er det kun der vilkårene i § 19-2 annet ledd første og annet punktum er oppfylt at forvaltningen har rettslig adgang til å gi dispensasjon. Når det ikke fremgår av vedtaket at det ene vilkåret er vurdert, er dette en mangel ved begrunnelsen som kan tyde på svikt ved selve avgjørelsen. Jeg kan ikke se at gyldighetsregelen i forvaltningsloven § 41 innebærer at vedtaket er gyldig på tross av denne feilen. Det er en «ikke helt fjerntliggende mulighet» for at feilen har hatt betydning for vedtaket innhold, se for eksempel Høyesteretts dom publisert i Rt. 2009 side 661 avsnitt 71. Den mangelfulle begrunnelsen innebærer derfor at vedtaket er ugyldig.
Fylkesmannen bes om å behandle saken på ny i tråd med mine merknader ovenfor.
Jeg ber om å få kopi av fylkesmannens nye vedtak.»