• Forside
  • Uttalelser
  • Reglene om utbyggingsavtaler – virkningene av brudd på plan- og bygningsloven 2008 § 17-4 femte ledd

Reglene om utbyggingsavtaler – virkningene av brudd på plan- og bygningsloven 2008 § 17-4 femte ledd

Sivilombudsmannen tok av eget tiltak opp visse spørsmål knyttet til reglene om utbyggingsavtaler, med Kommunal- og regionaldepartementet.
Ombudsmannen la til grunn at kommunen som hovedregel ikke har adgang til å binde sin planmyndighet. Han fant det imidlertid ikke naturlig å forstå plan- og bygningsloven 2008 § 17-4 femte ledd slik at den har som direkte avtalerettslig virkning at en utbyggingsavtale inngått i strid med bestemmelsen er ugyldig og dermed ikke kan gjøres gjeldende mellom partene. Departementet ble bedt om å overveie om det kunne være hensiktsmessig å utrede hvilke rettsvirkninger § 17-4 femte ledd bør ha de lege ferenda, for deretter å vurdere bestemmelsens ordlyd.

Sivilombudsmannen fant grunn til å be Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) om å redegjøre for visse sider av reglene om utbyggingsavtaler, jf. plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 64c femte ledd (nå opphevet), som er videreført i lov om planlegging og byggesaksbehandling 27. juni 2008 nr. 71 § 17-4 femte ledd:

«Kommunen kan ikke inngå bindende utbyggingsavtale om et område før arealplanen for området er vedtatt.»

Av departementets svar fremgikk blant annet:

«Bestemmelsen kodifiserer etter departementets mening rettstilstanden ved vedtakelsen av lovbestemmelsen. Departementet la bl.a. til grunn i rundskriv H‑5/02 at kommunens reguleringsmyndighet ikke kunne bindes opp, men at det etter omstendighetene kunne ha oppstått en berettiget forventning om dette som kunne gi grunnlag for erstatning, jf. rundskrivet s. 18…

Regelen i … § 17-4 femte ledd, trekker i første rekke grenser for når kommunen kan binde seg. Brudd på regelen kan imidlertid få betydning ved vurdering av andre forhold, som gyldigheten av planen.»

Departementets svar på Sivilombudsmannens spørsmål:

«1.      Hvilke rettsligebegrensninger legger denne bestemmelsen på kommunene (offentligrettslige og/eller privatrettslige)?

Kommunen som planmyndighet har ikke anledning til å inngå avtalen før planen er vedtatt. Også som privatrettslig avtalepart er bestemmelsen en sperre for å binde seg før planen er vedtatt.

2.      Hvilke rettsvirkninger oppstår ved brudd på bestemmelsen (offentligrettslige og/eller privatrettslige)?

Etter bestemmelsen kan ikke kommunen inngå bindende utbyggingsavtale før planen er vedtatt. Ordlyden er ikke klar på om dette innebærer at avtalen ikke er gyldig hvis kommunen inngår den før planen er vedtatt, eller om regelen kun angir at kommunen ikke er bundet før planen er vedtatt. Etter departementets mening innebærer bestemmelsen at kommunen ikke er bundet av den fremforhandlede avtalen før dette tidspunktet. Etter departementets mening innebærer bestemmelsen videre at det skal svært mye til for at utbygger skal kunne sies å ha en berettiget tro på at kommunen har bundet seg.

Avtalen blir ikke uten videre ugyldig hvis den er inngått før planen er vedtatt. Ofte vil kommunen være bundet av avtalen ved vedtakelsen av planen. Således vil kommunen ikke kunne henvise til en inngåelse i strid med § 64c femte ledd som grunnlag for å fraskrive seg ethvert ansvar etter avtalen. Hvis den vedtatte planen avviker fra det som ble lagt til grunn ved fremforhandling av avtalen, vil imidlertid avtalen kunne falle bort helt eller delvis.

Departementet anser videre at en avtale inngått før vedtakelsen av planen vil kunne få betydning for planens gyldighet. Hvis avtalen legger opp til ytelser fra utbygger og det er grunn til å tro at ytelsene påvirker kommunens vurderinger i planarbeidet, må dette tillegges vekt. Planens gyldighet må imidlertid vurderes ut fra flere faktorer, herunder hvor sentralt det forholdet ytelsen gjelder er i planen og høringsuttalelser mv. fra andre som berøres av planen.

3.      Hva bør/ kan en kommune foreta seg dersom bestemmelsen er blitt brutt? Kan feilen repareres?

Ideelt sett bør avtalene inneholde bestemmelser med forbehold om at avtalen ikke kan binde kommunen før planen er vedtatt, og ta høyde for muligheten for at planen ikke blir vedtatt, vedtakelsen blir utsatt eller planen blir endret. I slike tilfeller bør avtalen åpne for reforhandling. Hvis kommunen har signert avtalen eller fattet et vedtak om å inngå den el. uten forbehold, må kommunen gjøre utbygger oppmerksom på feilen. Feilen kan ikke repareres ved at kommunen allikevel anser seg bundet av avtalen før planen er vedtatt. Kommunen må i stedet søke å komme til enighet med utbyggeren. Kommunen kan også signere avtalen på nytt etter at planen er vedtatt, eventuelt med de justeringer planen krever. Det er da denne siste versjonen som gjelder.

4.      Så vidt skjønnes kan det oppstå situasjoner som er i strid med hensynene bak bestemmelsen selv om kommunen lojalt har fulgt lovens ordlyd. Kommunen har vedtatt utbyggingsavtalen etter arealplanen, men fylkesmannen opphever eksempelvis planvedtaket og sender det tilbake til kommunen. Ved kommunens nye behandling vil da utbyggingsavtalen være inngått før arealplanen kan vedtas. Det bes om departementets rettslige vurdering av denne situasjonen. Kan kommunen foreta seg noe for å unngå en slik situasjon eller avbøte de uheldige virkningene av den?

Slike situasjoner bør i første rekke unngås ved at de reguleres som forbehold i avtalen. Hvis kommunen ikke har tatt forbehold, må kommunen søke å komme til enighet med utbyggeren, eventuelt ved en ny avtale etter at planen er endelig avgjort. For øvrig viser vi til pkt. 2 og 3 ovenfor.

5.      Åpner loven for at det i en utbyggingsavtale avtales begrensninger i kommunens adgang til å foreta fremtidige reguleringsendringer for det aktuelle området?

Nei, en utbyggingsavtale kan ikke begrense kommunens adgang til å omregulere området. Det er imidlertid tenkbart at en avtale vil kunne innebære erstatningsansvar dersom fremtidig regulering fører til at avtalen ikke kan gjennomføres. Her vil generelle prinsipper for kommunens avtaleinngåelse, økonomiske forpliktelser, låneopptak osv. gjelde.»

Med bakgrunn i departementets svar, stilte ombudsmannen visse utdypende spørsmål. Det ble deretter avholdt et møte mellom representanter fra departementet og ombudsmannen, der temaene ble drøftet, hvorpå departementet ga et utdypende svar:

1.      Departementet legger til grunn at bestemmelsen er en «sperre for å binde seg før planen er vedtatt» for kommunen «[o]gså som privatrettslig avtalepart». Hvilket nærmere rettslig innhold legger departementet her i formuleringen «sperre for å binde seg»? Hva er det rettslige grunnlaget for denne konklusjonen?

«Både domstolene og juridisk teori legger til grunn at myndighetsutøvelse kan bindes opp under visse omstendigheter. Departementet er enige med bygningslovutvalget i at dette i så fall må bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Et sentralt element i denne sammenheng er at forhåndsbindingen må fremme en hjemmelslovs hovedformål, jf. bl.a. Rt 2007 s. 651 note 42. Planer skal være et resultat av en demokratisk prosess, der kommunestyret ivaretar og balanserer de hensyn som gjør seg gjeldende i tilknytning til planområdet.

Det kan teoretisk sett tenkes at en avtale oppfyller lovens formål mht. planlegging, fordi den avveier alle hensyn som gjør seg gjeldende for planområdet. I et slikt tilfelle vil imidlertid ikke den demokratiske prosessen plan- og bygningsloven forutsetter ha vært gjennomført. Avtalen inngås mellom to parter, utbygger og kommunen. Regelen i gjeldende lov § 64c annet ledd om at avtalen skal legges ut til offentlig ettersyn gir ikke berørte tredjemenn anledning til å påvirke innholdet i avtalen. Innsynet er for at de skal kunne gjøre seg kjent med hvordan avtalen påvirker planen, og eventuelt ta dette med i en klage over planen.

Regelen i § 64c femte ledd som sier at kommunen ikke kan inngå bindende utbyggingsavtale er som sagt vedtatt på denne bakgrunnen. Departementet er enig med Sivilombudsmannen i at verken bestemmelsens ordlyd eller forarbeider tilsier at den i seg selv er en absolutt sperre for at kommunen kan være bundet av en avtale som er inngått før planvedtak. Vi anser likevel at bestemmelsen etter sin ordlyd sammenholdt med ovennevnte innebærer at kommunen som den klare hovedregel ikke har kompetanse til å binde opp sin planmyndighet gjennom utbyggingsavtale. Avtaleparten kan da ikke gjøre gjeldende at vedkommende har avtalt en rett til et bestemt planvedtak. Ved en konkret vurdering av om kommunen har bundet seg vil det måtte legges vekt på § 64c femte ledd, som et ytterligere argument for at kommunen ikke har bundet seg.

Et noe annet spørsmål er om kommunen heller ikke kan inngå utbyggingsavtale som medfører negative konsekvenser for kommunen hvis den unnlater å vedta det planforslaget avtalen bygger på. Det forekommer etter det departementet kjenner til for eksempel at kommunen i avtaler å betale erstatning hvis den vedtatte planen avviker fra forslaget som ble diskutert i forbindelse med avtaleforhandlingene. Etter departementets mening vil avtalevilkår som medfører rene straffereaksjoner for manglende eller “feil” planvedtak kunne likestilles med vilkår som pålegger kommunen å fatte et slikt vedtak, slik at kommunen heller ikke kan binde seg til slike vilkår før planen er vedtatt.

Avtalevilkår som forplikter kommunen på andre forhold enn vedtakelsen av planen kan stå i en annen stilling. Etter departementets mening kan verken § 64c femte ledd eller en ulovfestet sperre for forhåndsbinding kategorisk hindre at kommunen bindende inngår avtale om andre forhold.»

 2.      Departementet legger til grunn at «kommunen ikke er bundet av en inngått utbyggingsavtale før» planen er vedtatt. Mener departementet at kommunen ikke er kontraktrettslig forpliktet etter en inngått utbyggingsavtale før planen er vedtatt, herunder eventuelle avtalevilkår om erstatning? Departementet bes i så tilfelle om en nærmere redegjørelse for det avtalerettslige grunnlaget for standpunktet.

Det bes om en tilsvarende utdyping av det avtalerettslige grunnlaget for anførselen om at «avtalen [vil] kunne falle bort helt eller delvis» hvis «den vedtatte planen avviker fra det som ble lagt til grunn ved fremforhandling av avtalen».

«… Hvis planen ikke vedtas, vil avtalen … ikke kunne gjøres gjeldende som grunnlag for å kreve et planvedtak. Tilsvarende vil utbyggers forpliktelser til opparbeiding av infrastruktur mv. falle bort. …»

3.      Svaret fra departementet [på spørsmål 3] forstås slik at feilen ikke kan repareres, med mindre kommunen blir enig med utbygger om å bringe avtalen til opphør før planen vedtas. Dersom denne forståelsen ikke er riktig, bes departementet om å klargjøre dette.

« … Det som skal repareres ved et brudd på regelen i § 64c femte ledd er i første rekke at avtalen kan ha påvirket planen. Dette repareres ikke ved en etterfølgende ny aksept av avtalen, en ny forhandling av avtalen el. ’Reparasjonen’ består heller av en ny vurdering av planen, ved klage el. der det ses på om kommunen ikke har vurdert alle aspekter ubundet.»

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Høyesterett har lagt til grunn at forvaltningen i en viss utstrekning har adgang til å binde sin fremtidige myndighetsutøvelse ved avtale dersom det anses ’nødvendig eller ønskelig’ for å fremme en hjemmelslovs formål, jf. Rt. 1992 s. 1235 og Rt. 2007 s. 651. Det har etter mitt syn formodningen mot seg at en avtale om binding av fremtidig reguleringsmyndighet inngått i strid med plbl. § 17-4 femte ledd, vil anses ’nødvendig eller ønskelig’ for å fremme plan- og bygningslovens formål. Jeg er således enig med departementet i at kommunen som hovedregel ikke har adgang til å binde opp sin planmyndighet. Kommunestyret vil dermed ha sin offentligrettslige reguleringsmyndighet i behold og kan gyldig vedta den planen som gir den mest tjenlige utnyttingen av et område, selv om dette skulle være i strid med avtalen.

Etter mitt syn er det imidlertid ikke naturlig å forstå plan- og bygningsloven 2008 § 17-4 femte ledd slik at den har som direkte avtalerettslig virkning at en utbyggingsavtale inngått i strid med bestemmelsen er ugyldig og dermed ikke kan gjøres gjeldende mellom partene. I praksis vil dette spørsmålet kunne ha betydning for om en utbygger kan gjøre gjeldende et erstatningskrav mot kommunen. Jeg har her ikke vurdert om det offentliges ansvar kan være begrenset etter andre prinsipper eller regler.

Departementet bør etter min mening vurdere om det kan være grunn til å utrede hvilke rettsvirkninger det eventuelt er gagnlig at § 17-4 femte ledd har de lege ferenda, for deretter å vurdere bestemmelsens ordlyd. Dette er spørsmål som departementet må vurdere, og jeg finner det derfor riktig å være tilbakeholden med å komme med synspunkter her. Hensynet til forutsigbarhet for både kommunen og utbygger kan imidlertid tilsi at bestemmelsens eventuelle rettsvirkninger bør synliggjøres på en klarere måte enn i dag.»