En kommune avslo i mai 2010 søknad om skolebytte for en elev fra høsten samme år. Foreldrene klaget i brev 5. juni 2012 på avslaget og ba om et møte med skolesjefen innen skoleårets slutt. Et møte ble avholdt 25. juni 2010, og i avgjørelse samme dag opprettholdt kommunen avslaget, men tilføyde at PPT skulle gjøre undersøkelser og komme med en sakkyndig tilråding i løpet av høsten 2010. Videre fremkom det at kommunen ville innkalle til et møte med foreldrene, skole, PPT og kommunenivå, dersom tilrådingen anbefalte et annet skolested. Kommunen sendte i brev 25. juni 2010 saken over til fylkesmannen for avgjørelse.
Foreldrene kontaktet deretter advokat. I e-poster 30. juni og 2. juli 2010 til henholdsvis kommunen og fylkesmannen tilkjennega han foreldrenes innstendige ønske om nødvendigheten av skolebytte, at de opplevde ikke å bli tatt på alvor og at det var viktig at saken ble behandlet i god tid før skolestart. Det ble gitt uttrykk for at de var så bekymret for datterens psykiske helse og opplevde situasjonen så alvorlig at de vurderte å flytte, slik at hun fikk gå på den andre skolen. I brev 6. juli 2010 sendte advokaten supplerende klage til fylkesmannen.
I brev 20. juli 2010 til kommunen ba fylkesmannen om en redegjørelse som i større grad tydeliggjorde hvilke momenter det var lagt vekt på i vurderingen av hvilken skole eleven skulle gå på. Det ble også bedt opplyst om bakgrunnen for at et søsken tidligere hadde fått innvilget ønske om skolebytte og hvilke konsekvenser det ville ha for skolen som ville miste en elev, dersom skolebytte ble innvilget. Fylkesmannen skrev også at det ville være en fordel om PPTs vurdering kunne komme på plass så tidlig som mulig, slik at denne kunne være en del av vurderingsgrunnlaget.
PPTs uttalelse forelå 3. august 2010, og i vedtak 10. august 2010 omgjorde kommunen tidligere vedtak og innvilget skolebytte.
Advokaten fremmet deretter krav til kommunen om dekning av sakskostnader, som ble avslått i september 2010. Begrunnelsen var at kommunen ikke kunne se at utgiftene til advokat hadde vært nødvendige. Det ble vist til at advokatens medvirkning ikke på noen måte kunne ses å ha hatt betydning for behandlingen og utfallet av saken.
Avslaget på sakskostnadskravet ble påklaget av advokaten. Fylkesmannen tok i vedtak i november 2010 ikke klagen til følge. I brev i juni 2011 ba advokaten fylkesmannen om å vurdere saken på nytt. Fylkesmannen viste i brev i august 2011 til at det ikke var fremkommet nye opplysninger som ga grunn til å omgjøre tidligere vedtak.
Advokaten brakte deretter saken inn for ombudsmannen. Det ble anført at det var vanskelig å forstå at fylkesmannen på den ene siden hadde uttrykt forståelse for at foreldrene hadde engasjert advokat, da de opplevde at de ikke kom noen vei i kontakt med kommunen, og på den annen side viste til at det var tidspunktet for advokatens inntreden i saken som gjorde at det ble konkludert med at utgiftene ikke hadde vært nødvendige.
Saken ble herfra tatt opp med fylkesmannen. Fra brevet gjengis:
«Det avgjørende for fylkesmannens vurdering var at de pådratte sakskostnadene ikke kunne anses å ha vært nødvendige. Det ble vist til at det etter nødvendighetsvilkåret skal tas utgangspunkt i partenes subjektive oppfatning og ikke om utgiftene mer objektivt har vært nødvendige for å få endret vedtaket. Fylkesmannen mente at det likevel må kunne kreves en viss årsakssammenheng mellom utgiftene til advokat og det forhold at vedtaket ble endret. I denne saken mente fylkesmannen at det ikke hadde vært noen slik årsakssammenheng.
Fylkesmannen bemerket at det var advokatens tidspunkt for inntreden i saken som gjorde at det ble konkludert med at utgiftene ikke hadde vært nødvendige for å få endret vedtaket. Det ble vist til at advokaten ble engasjert etter at klagen var oversendt til fylkesmannen, men før utredningen fra PPT forelå. Videre ble det vist til at slik utredning ble utarbeidet etter at fylkesmannen i brev 20. juli 2010 ba kommunen om ytterligere opplysninger og skrev at det ville være en fordel om sakkyndig vurdering ble utarbeidet så snart som mulig. Fylkesmannen bemerket at PPTs utredning forelå under en måned etter brevet 20. juli 2010 og at utredningen kunne oppfattes dit hen at det ble anbefalt skolebytte. Etter dette omgjorde kommunen tidligere vedtak på eget initiativ etter forvaltningsloven § 35. Fylkesmannen mente derfor at prosessene som førte til at vedtaket ble endret, var i gang før advokat ble engasjert, og det derfor ikke var noen sammenheng mellom advokatens inntreden og resultatet i saken.
Ombudsmannen har, i likhet med det som fylkesmannen også synes å legge til grunn, i flere avgjørelser uttalt at det ved vurderingen av nødvendighetsvilkåret skal tas utgangspunkt i partens subjektive oppfatning av nødvendigheten. Det vil si at det ved avgjørelsen ikke skal bygges på en objektiv vurdering av om kostnadene var nødvendige. Dette er også lagt til grunn av Lovavdelingen i Justisdepartementet og i juridisk litteratur.
Fylkesmannens avgjørelse i saken bygger på at det må kreves en årsakssammenheng mellom utgiftene og vedtaksendringen, se blant annet fjerde avsnitt i vedtaket 9. november 2010. Det bes om fylkesmannens redegjørelse for hva det er i kravet til årsakssammenheng, som skiller seg fra en objektiv vurdering av hva som er nødvendig, og om den nærmere vurderingen i denne saken».
Fylkesmannen svarte om nødvendighetsvilkåret at det er på det rene at det i utgangspunktet er partens subjektive oppfatning av hva som er nødvendig, som skal legges til grunn, og at spørsmålet skal vurderes konkret i hver enkelt sak. Etter fylkesmannens oppfatning må det kunne kreves en viss årsakssammenheng mellom de pådratte utgiftene og endringen av vedtaket for at det offentlige skal kunne belastes. Det ble vist til Graver, Alminnelig forvaltningsrett (3. utg. 2007) s. 568. Fylkesmannen mente at dette talte for at en part ikke har en ubetinget rett til å få dekket sine kostnader ved for eksempel advokatbistand, uten at det er anledning til å se hen til hvor sent i saksgangen advokaten blir engasjert eller der utgiften parten har pådratt seg, ikke har hatt noen reell innvirkning på resultatet.
Videre viste fylkesmannen til at det i juridisk litteratur fremheves at det kan gjøres unntak fra hovedregelen om at en part har krav på sakskostnader når vedtak endres i partens favør, dersom det er lite rimelig om det offentlige skal belastes kostnadene. Det ble også vist til at det fremgår av forarbeidene til forvaltningsloven § 36 og av juridisk litteratur at det må legges vekt på sakens vanskelighetsgrad, når det skal vurderes om kostnadene har vært nødvendige. Videre pekte fylkesmannen på at det må legges vekt på om parten kunne fått tilstrekkelig bistand fra forvaltningen selv.
Om vurderingen i saken skrev fylkesmannen at det var opp til kommunens skjønn å avgjøre om det skulle innvilges skolebytte. Fylkesmannen oppfattet kommunens vedtak 25. juni 2010 slik at det ville bli innvilget skolebytte, dersom PPT anbefalte det. Det ble vist til at kommunen omgjorde avslaget på eget initiativ, etter at PPTs uttalelse forelå.
Om kostnadene til advokat skrev fylkesmannen at disse ikke ble vurdert å være nødvendige, da advokaten ble engasjert på et forholdsvis sent tidspunkt i saksgangen, etter at saken var sendt dit for endelig avgjørelse. Det ble ved vurderingen av nødvendighetsspørsmålet videre lagt vekt på at klagerne kunne ha fått tilstrekkelig bistand av forvaltningen ved fylkesmannen. Sakens vanskelighetsgrad ble heller ikke vurdert å være særlig høy, da det verken var et komplisert faktum eller kompliserte rettslige spørsmål.
I merknader til fylkesmannens svar anførte advokaten at det ved vurderingen av om nødvendighetskriteriet er oppfylt, må legges betydelig vekt på at elevens foreldre hadde gjort det de mente seg i stand til på egen hånd, for å få kommunen til å endre vedtaket, senest ved initiativet til møtet 25. juni 2010. Det ble pekt på tidsmomentet, ved at skolestart var i august og at det ikke var gitt signaler fra kommunen før i vedtaket 10. august 2010, at det var viktig med en avklaring før skolestart. Advokaten viste til at foreldrene i samråd med ham hadde kontaktet PPT, som igjen hadde kontaktet kommunen, som igjen varslet foreldrene om at PPT var villig til å gi en foreløpig utredning, som også forelå 3. august 2010. Advokaten mente at det ikke var sikkert at fylkesmannen hadde tatt tak i saken så tidlig som det faktisk ble gjort, uten at advokat var engasjert.
Når det gjaldt fylkesmannens henvisning til Gravers omtale av nødvendighetskriteriet, og kravet til årsakssammenheng, skrev advokaten at det fremsto som usikkert om fylkesmannen la noe annet i dette enn Graver. Advokaten viste til at dette, ut fra sammenhengen, måtte oppfattes slik at det bare er de kostnadene som har sammenheng med at vedtaket er endret til gunst, som anses som nødvendige. Han viste til den etterfølgende setningen, der det heter«[f]år klageren bare delvis medhold, er det bare de kostnader som knytter seg til de deler av klagen som fører frem, som erstattes».
Advokatens inntrykk var ellers at da kommunen endret vedtaket til gunst, så skyldtes det heller ikke først og fremst endret skjønnsutøvelse, men fylkesmannens påpeking i brev 20. juli 2010 til kommunen om at det skal påses at saken er så godt opplyst som mulig, før vedtak treffes. Det ble derfor innsett at det var behov for å få på plass en vurdering fra PPT så snart som mulig.
Når det gjaldt sakens vanskelighetsgrad, mente advokaten at det ikke først og fremst var av den grunn advokat ble kontaktet, men et spørsmål om å bli hørt. Til fylkesmannens påpeking av forvaltningens veiledningsplikt, mente advokaten at det vanskelig kunne ses på hvilken måte dette kunne bli nyttiggjort i saken.
Fylkesmannen kom med kommentarer, og viste om tidsperspektivet og usikkerhet knyttet til når fylkesmannen ville «ta tak i saken», til forvaltningsloven § 11a første ledd, om at et forvaltningsorgan skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Det ble for ordens skyld vist til at i saker om skoleplassering, anses det viktig at en avgjørelse kommer før nytt skoleår begynner.
Advokaten skrev senere at foreldrenes beslutning om å engasjere advokat måtte ses i lys av de erfaringene de på dette tidspunktet hadde gjort seg, ikke minst i møtet med kommunen 25. juni 2010 og i vedtak samme dag, der det fremgikk at PPT skulle gjøre undersøkelser og komme med en sakkyndig tilrådning i løpet av høsten 2010. Tidsperspektivet var her avgjørende, og det forelå ingen sikkerhet for at klagen ville bli behandlet før skolestart, eller at den ville bli tatt til følge.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
I forvaltningsloven § 36 første ledd er det bestemt at:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det».
Hovedregelen er at sakskostnader skal tilkjennes når et vedtak blir endret til gunst. Det er likevel slik at enkelte kriterier i tillegg må være til stede.
Spørsmålet denne saken gjelder, er om partens utgifter til advokat var nødvendige. De andre kriteriene er det ikke nødvendig å gå inn på.
Det er gjennom praksis, rettslig teori og ombudsmannspraksis på det rene at det er partens subjektive oppfatning som skal legges til grunn ved vurderingen av om det var nødvendig å bruke advokat, ikke om dette objektivt sett var nødvendig. I ombudsmannens årsmelding for 2005 side 261 (Somb-2005-70) ble det vist til at hvorvidt kostnadene har vært «nødvendige», må avgjøres etter en konkret vurdering, der det legges vesentlig vekt på hva parten selv og hans advokat med rimelighet har oppfattet som naturlig tiltak.
Det var søkt om skolebytte i mai 2010. Eleven gikk da i 6. klasse, og søknaden ble begrunnet med manglende trivsel og misnøye med skolens oppfølging. I avslaget viste kommunen til nedtegninger fra elevsamtale og konferansetime i februar samme år, der det ikke fremgikk at eleven ikke ville på skolen eller ikke hadde det bra. Det ble vist til en helhetsvurdering for avslaget.
Etter klage fra foreldrene ble det avholdt et møte mellom partene 25. juni 2010. Kommunen opprettholdt samme dag avslaget, og oversendte saken til fylkesmannen for avgjørelse av klagen. I det siste vedtaket ble det tatt inn at PPT skulle foreta undersøkelser i løpet av kommende høst, og at dersom tilrådingen anbefalte et annet skolested, skulle det innkalles til et møte med foreldrene, skole, PPT og kommunenivået i kommunen.
Det var etter dette at foreldrene henvendte seg til advokat, som i henvendelser til kommunen og fylkesmannen understreket nødvendigheten av skolebytte og en rask avgjørelse. Han ga også uttrykk for at foreldrene var så bekymret for elevens psykiske helse at de vurderte å flytte for å få byttet skole.
Slik jeg oppfatter det, mener fylkesmannen at på dette tidspunktet, etter møtet og opprettholdelsen av avslaget 25. juni 2010 på skolebytte, var den prosessen igangsatt, som senere førte til kommunens omgjøring av vedtaket. Slik sett var da ikke advokatens arbeid nødvendig for utfallet av saken – med andre ord var det ikke årsakssammenheng.
Jeg kan vanskelig se at kravet til årsakssammenheng i et tilfelle som det foreliggende, skiller seg fra spørsmålet om det objektivt sett var nødvendig med advokatbistand. Det er godt mulig at resultatet ville ha blitt det samme uten bruk av advokat. Dette fremstår likevel som et hypotetisk spørsmål i denne saken, og et spørsmål som det også generelt vil kunne være vanskelig å svare på. I noen tilfeller vil det kunne fremstå som sannsynlig at advokaten ved sitt arbeid har bidratt til en omgjøring, i andre saker vil det ikke være mulig å fastslå, etter en objektiv vurdering. En konstatering fra det aktuelle forvaltningsorganet om at en advokats medvirkning ikke har hatt betydning for utfallet, vil da lett kunne fremstå som en påstand.
I dette perspektivet fremstår det også som naturlig at det er partens subjektive oppfatning av om det var nødvendig med advokat, som skal legges til grunn ved vurderingen av om advokatutgifter har vært nødvendige. Det kan ikke kreves en årsakssammenheng mellom resultatet og bruken av advokat, eller at dette skal være objektivt konstaterbart.
I denne saken var forholdet at foreldrene var i en situasjon der det etter at klagebehandlingen i kommunen var avsluttet, fortsatt ikke var gitt medhold i skolebytte. At det først etter dette tidspunktet synliggjorde seg et behov for bistand, synes naturlig.
Fylkesmannen har vist til at det var lagt opp til at kommunen ville innvilge skolebytte dersom PPT anbefalte det, og at da PPTs uttalelse forelå, ble avslaget omgjort, på kommunens eget initiativ.
Etter min mening var det tidsperspektivet for PPTs behandling, som her sto sentralt. Foreldrene opplevde situasjonen slik at det hastet å få en avklaring, mens kommunen på tidspunktet for advokatens inntreden hadde forespeilet en avklaring i løpet av høsten 2010. Så ble det slik at uttalelsen fra PPT forelå mye tidligere. For øvrig måtte det fremstå som viktig med bistand før det ble fattet endelig vedtak. Etter min oppfatning fremsto det derfor som rimelig at det også ble oppfattet å være nødvendig med advokat.
I forbindelse med behandlingen av saken her, viste fylkesmannen til at det inngikk i vurderingen at klagerne kunne ha fått tilstrekkelig bistand av forvaltningen ved fylkesmannen og at sakens vanskelighetsgrad ikke ble oppfattet å være særlig høy. Til dette bemerkes at det ikke er gitt noen nærmere redegjørelse for hvordan foreldrene skulle nyttiggjort seg fylkesmannens veiledningsplikt. Det er også vanskelig å se at vanskelighetsgraden i en sak som denne, skulle være avgjørende for retten til å få dekket sakskostnadene. Saken gjaldt et forvaltningsvedtak, som var kommet til klagebehandling, og gjaldt et spørsmål av stor betydning for datteren og foreldrene.
Den sentrale begrunnelsen for avgjørelsen var likevel spørsmålet om årsakssammenheng. Fylkesmannen bes om å ta saken opp til ny vurdering, i lys av mine merknader.
Resultatet av fylkesmannens nye behandling bes oversendt hit, ved kopi av brev til advokaten.