Uttalelse
Sakens bakgrunn
Klageren søkte om fornyelse av parkeringstillatelsen og vedla legeattest på fastsatt skjema, som viste at han som følge av kols hadde problemer med å gå lengre enn 50 meter. Skien kommune avslo søknaden med følgende begrunnelse:
«Problemer med å bære hører ikke til de omstendigheter som i seg selv vil gi en parkeringstillatelse. Dette bør i hovedsak kunne løses ved muligheter for av- og pålessing, og ved å bruke egnet hjelpemiddel til å transportere med seg for eksempel varene. Legeattesten din gir ikke grunnlag for parkeringslettelse. Vi må vite graden av KOLS f.eks. Disse plassene skal reserveres til personer som på grunn av svært dårlig fremkommelighet må bruke spesial-plasser.
Vedtaket kan påklages. Klagefristen er 3 uker fra du mottok dette vedtaket. Klagen, samt utfyllende legeattest som stadfester hvorfor du må ha parkeringskort, sendes Skien Servicecenter.»
Etter å ha mottatt avslaget engasjerte klageren advokat, som innga en kortfattet klage innenfor klagefristen. To dager senere ble klagen utdypet med en lengre rettslig og faktisk redegjørelse til støtte for søknaden. Etter å ha mottatt klagen kontaktet kommunen klagerens fastlege, og vedtaket ble omgjort til klagerens gunst.
Det ble fremmet krav om dekning av sakskostnader for 11 timer bistand til en timesats på kr 2000 eksklusiv merverdiavgift. Kommunen tilkjente erstatning for 5 timers bistand med en timesats på kr 1200 eksklusiv merverdiavgift. Etter klage fastholdt kommunen beregningen og oversendte saken til Skien kommunes klagenemnd, som stadfestet kommunens vedtak.
I rådmannens innstilling, som klagenemnda sluttet seg til, ble det vist til at det fremkom av vedtaket at avslaget bygget på at helseopplysningene ikke var tilstrekkelig for å innvilge søknaden, at det var gitt informasjon om klagemuligheten og at ny utfyllende legeattest burde sendes inn med en eventuell klage. Videre ble det vist til at parten fikk beskjed om klagemuligheten etter å ha kontaktet kommunen på telefon, og det ble konstatert at «i stedet for å gå til legen, valgte han (klageren) å gå til advokat».
Videre mente kommunen at saken var ukomplisert både rettslig og faktisk, og det ble uttrykt at advokaten burde ha avpasset klagens omfang til dette. Det ble lagt til grunn at et timeforbruk på 5 timer syntes å være «mer enn tilstrekkelig sett hen til sakens omfang og kompleksitet». Det ble også vist til at sakens karakter ikke tilsa en timesats på kr 2000. Advokatfirmaets priser på hjemmesiden var oppgitt å være fra kr 1200 til kr 2200 per time eksklusiv merverdiavgift, avhengig av sakens karakter og krav til spisskompetanse. Kommunen uttalte at en timesats for en tilsvarende advokattjeneste lokalt ville være cirka kr 1500 inklusiv mva.
Advokaten brakte saken inn for ombudsmannen. Det ble vist til at det er partens subjektive oppfatning av behovet for juridisk bistand som skal legges til grunn i nødvendighetsvurderingen. I den forbindelse pekte advokaten på at vedtakets utforming sammenholdt med hvilken informasjon klageren visste at kommunen hadde fra før, medførte at klageren oppfattet avslaget slik at kommunen hadde innført en ny rettslig terskel for innvilgelse av parkeringstillatelse. Det ble også bestridt at salærsatsen kunne nedsettes med den begrunnelsen som ble gitt.
Undersøkelsene herfra
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere med klagenemnda. I brev herfra ble det, under henvisning til vedtakets begrunnelse og den omstendighet at klageren hadde fått innvilget tillatelse tidligere, bedt om en redegjørelse for vurderingene som ble gjort, og bedt vurdert om saken kunne ha fremstått som uklar for klageren og hans advokat. Det ble også spurt om kommunen burde sørget for innhenting av nye helseopplysninger før avslag ble fattet, og om dette burde ha betydning for spørsmålet om dekning av sakskostnader.
Til dette svarte klagenemnda blant annet:
«Klagenemnda mener det fremstår som klart i avslaget hva som var nødvendig for evt. å få saken vurdert på nytt. For klagers vedkommende ble det ytterligere presisert for ham i telefon idet saksbehandler opplyste om at utfyllende /detaljert legeerklæring sammen med en klage ville være tilstrekkelig og at det var unødvendig å engasjere advokat for å bistå i klagesaken for dette.
Det kan derfor ikke ha fremstått som uklart hva som var nødvendig for[klager], men han ga da uttrykk for at han i stedet for å kontakte legen sin, vil ta kontakt med advokat for å la seg bistå i saken. Klagenemnda er av den oppfatning at saksbehandler ville kunne foretatt fornyet behandling av saken bare ved at søker innleverte en mer utfyllende legeerklæring.
Om det ikke fremsto klart for søker hva som var nødvendig, burde det i alle fall ha fremstått klart for hans advokat. I avslaget sto det: «Legeattesten din gir ikke grunnlag for parkeringstillatelse. Vi må vite graden av KOLS», og litt senere i avslaget «Klagen, samt utfyllende legeattest som stadfester hvorfor du må ha parkeringskort sendes Skien Servivcesenter.» (vår understrekning). Klagen som skien kommune mottok hadde ikke slik legeattest vedlagt, men hadde en relativt omfattende utgreiing av søkers sykehistorikk av eldre dato, og en svært omfattende rettslig argumentasjon sett i forhold til sakens karakter. Klagenemnda vurderte dette som en betydelig og unødvendig vidløftiggjøring av saken, noe som igjen ble begrunnelsen for nedsettelse av salæret.»
Til spørsmålet om kommunen burde sørget for innhenting av ny legeattest før det ble gitt avslag, mente klagenemnda at det ikke skulle være nødvendig å etterspørre flere eller nyere legeerklæringer sett hen til sakens øvrige opplysninger. Klagenemnda redegjorde også for kommunens generelle saksbehandling av disse sakene. Av redegjørelsen fremgår det at kommunen avslår søknader dersom det fremgår av inngitte helseopplysninger at søkerens helsetilstand ikke anses å oppfylle kriteriene for parkeringskort.
Klagenemnda ble også bedt om å redegjøre for hvilke momenter den konkrete fastsettelsen av timesatsen bygget på, og om den mente timesatsen klart lå urimelig høyt. Til dette svarte nemnda at det måtte være sakens karakter som var utgangspunktet for salærsatsen, og ikke hvem som var motpart. Det ble lagt til grunn at en klage over avslag på parkeringskort måtte anses som en relativt ukomplisert sak både faktisk og juridisk, hvilket burde gi seg utslag i timesatsens størrelse. Som følge av dette mente nemnda at satsen burde ligge i nedre del av advokatens salærskala, hvilket innebar en timespris på kr 1200 eksklusiv merverdiavgift. Det ble vist til at dette utgjorde kr 230 over offentlig salærsats.
Advokaten fastholdt tidligere anførsler og bestred dessuten at kommunen hadde gitt klageren veiledning på telefon. Det ble vist til at kr 2000 var advokatens vanlige salærsats, og at denne ikke var høy i forhold til sammenlignbare firmaer. De lavere salærsatsene som kommunen viste til, var for kunder som var medlem i et fagforbund firmaet hadde en spesiell avtale med. Videre ble det fremholdt at offentlig salærsats ikke er et relevant sammenligningsgrunnlag og at kr 1200 uansett ville være under markedspris.
Ombudsmannens syn på saken
Forvaltningsloven 10. februar 1967 § 36 første ledd lyder:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»
Utgangspunktet er at en part som får endret et vedtak til gunst for seg, har rettskrav på å få dekket vesentlige kostnader som var nødvendige for å få omgjort vedtaket. Spørsmålet i denne saken er hvilke kostnader som var «nødvendige» i lovens forstand, og dette knytter seg både til timeantallet og timesatsen.
1. Timeantallet
I flere tidligere saker har ombudsmannen uttalt at man i vurderingen av om kostnadene var nødvendige, skal ta utgangspunkt i partens subjektive oppfatning. Om kostnadene er nødvendige må avgjøres etter en konkret vurdering. I vurderingen skal det legges vesentlig vekt på hva parten selv og dennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak. Det er likevel ikke slik at parten alene kan avgjøre hva som kan kreves dekket. I så tilfelle ville lovens begrensning til nødvendige kostnader ikke ha vært reell. Det er bare utgifter til tiltak som parten med rimelighet kunne anse som formålstjenlige, som er omfattet av bestemmelsen.
Lovavdelingen har i uttalelse JDLOV-1989-1123 påpekt at forvaltningen opptrer i to ulike roller i saker etter forvaltningsloven § 36; først som beslutningstager i de materielle spørsmålene, og deretter som beslutningstager i sak om kompensasjon for feil i den materielle saken, og at denne dobbeltrollen medfører at det må stilles særlige krav til forvaltningens objektivitet ved vurderingen av krav om omkostningsdekning etter forvaltningsloven § 36.
Ombudsmannen legger til grunn at dette objektivitetskravet må gjenspeiles i begrunnelsen, slik at det fremgår av avgjørelsen at relevante omstendigheter er vurdert og avveid mot hverandre.
Klagenemnda la vekt på at avslaget var basert på manglende helseopplysninger og at muligheten for å fremlegge ny legeattest ved en eventuell klage fremgikk av vedtaket. I tillegg mener klagenemnda at saken fremsto som enkel, uten vanskelige rettslige eller faktiske spørsmål.
I vurderingen av hvor mye arbeid som fremsto nødvendig, vil det være naturlig, som kommunen har gjort, å ta utgangspunkt i hvilken informasjon som ble gitt i avslagets begrunnelse. Vurderingen må også være så bred at den omfatter alle relevante omstendigheter i saken. Kvaliteten på vedtaket og saksbehandlingen for øvrig vil da være relevant.
Advokaten har fremholdt at det fremsto som om kommunen innførte en ny rettslig terskel for innvilgelse av parkeringstillatelse og at det derfor ble ansett nødvendig med en lengre faktisk og rettslig argumentasjon. Det er vist til at søknaden gjaldt en fornyelse på samme medisinske grunnlag som kommunen fra tidligere tillatelser var kjent med, og at begrunnelsen for avslaget var summarisk og blant annet inneholdt setninger som ikke hadde relevans for saken. Som følge av dette ble kommunens henvisning til «svært dårlig fremkommelighet» forstått som et krav om å ha vansker med å gå.
Disse anførslene kan være relevante da spørsmålet som skal vurderes, er hvilke tiltak som fremsto som naturlige for parten og partsrepresentanten. I en slik vurdering kan det for eksempel tenkes at situasjonen har blitt feilvurdert av partsrepresentanten, jf. lovavdelingens uttalelse JDLOV-1976-2162. Det særlige objektivitetskravet som påhviler forvaltningen i disse sakene, tilsier at slike forhold burde bli vurdert og kommentert særskilt selv om forvaltningen mener at andre omstendigheter i saken veier vesentlig tyngre.
Hvor mye arbeid som er nødvendig å legge i klagen, må også vurderes i lys av forvaltningens plikt til selv å sørge for at saken er godt nok opplyst før den avgjøres, jf. forvaltningsloven § 17. Forholdet til utredningsplikten vil typisk være relevant i saker hvor parten har pådratt seg sakskostnader ved fremskaffelse av opplysninger som ellers faller inn under forvaltningens utredningsplikt, men det vil også være egnet til å kaste lys over hvor mye arbeid som fremsto som nødvendig for parten.
I denne saken var det søkt om fornyelse av parkeringstillatelsen på samme medisinske grunnlag som tidligere. Legeattest ble levert på et standardisert skjema fastsatt av kommunen. Dersom saksopplysningene etter dette fremsto som mangelfulle, er det mye som taler for at kommunen, i stedet for å avslå søknaden, burde bedt om eller innhentet ytterligere helseopplysninger før det ble truffet en avgjørelse. Den omstendighet at dette ikke ble gjort, bør inngå i den konkrete vurderingen av hvordan saken fremsto for klageren og hvilke kostnader som var nødvendige.
Det er også relevant å se hen til at vedtaket først ble påklaget for å avbryte klagefristen, og at advokatens utfyllende merknader ble fremsatt etterpå. Dersom saken fremsto som så enkel som klagenemnda senere har lagt til grunn, kunne dette blitt kommunisert til advokaten da den opprinnelige klagen ble mottatt.
Klagenemnda har fremholdt at klageren var i telefonisk kontakt med kommunen etter å ha mottatt avslaget. I telefonsamtalen skulle han ha fått beskjed om at en ny legeattest ville være tilstrekkelig og at det var unødvendig å engasjere advokat i klagesaken. Dette er bestridt, og ifølge advokaten har ikke denne opplysningen fremkommet tidligere.
Ombudsmannens behandling er ikke egnet til å avklare dette.
Selv om det i gjennomgangen over er fremsatt merknader til nemndas vedtak, fremstår det samlet sett som om klagenemnda ved vurderingen av om timeantallet var nødvendig, har tatt utgangspunkt i en riktig forståelse av forvaltningsloven § 36. Det er tatt utgangspunkt i en subjektiv vurdering og blant annet lagt vekt på sakens vanskelighetsgrad. Den nærmere vurderingen av hvilket timetall som var nødvendig å bruke, beror på skjønn, som ombudsmannen skal være tilbakeholden med å overprøve, og beregningen gir ikke grunn til ytterligere merknader.
2. Salærsatsen
I tidligere saker har Sivilombudsmannen uttalt at dersom timesatsen som kreves dekket, klart ligger urimelig høyt, må forvaltningen ha anledning til å gripe inn, jf. blant annet Som-2013-2971. Spørsmålet om salærsatsen er urimelig høy skal også ta utgangspunkt i og det skal legges vesentlig vekt på, partens subjektive oppfatning av hva som var nødvendig. Dette innebærer en viss terskel for å redusere timesatsen.
I den nevnte uttalelsen JDLOV-1989-1123 ble det vist til at lovavdelingen tidligere har lagt til grunn at dersom det fremsatte honorarkravet er i samsvar med alminnelige retningslinjer fastsatt av en representativ næringsorganisasjon, for eksempel Den norske advokatforening, kan man neppe legge til grunn en annen sats.
Den konkrete vurderingen må således ta utgangspunkt i et alminnelig prisnivå, og det må vurderes om den avtalte timeprisen fremstår å være i samsvar med alminnelige retningslinjer for bransjen. Medhjelperens alminnelige timesats og timesatsen i området vil være av betydning hvis avviket fra alminnelige retningslinjer fremstår som klart urimelig.
Kommunen har redusert salærsatsen fra kr 2000 til kr 1200. Som begrunnelse for nedsettelsen har kommunen vist til sakens vanskelighetsgrad, at en lokal advokat må antas å være billigere og at den tildelte satsen utgjør kr 230 over offentlig salærsats. I tillegg er det vist til at det på advokatens hjemmesider reklameres med timesatser mellom kr 1200-2500. Advokaten har opplyst at kr 2000 er hans vanlige sats og at den ellers ligger innenfor normalnivået av advokatsatser, i tillegg til at den ikke var urimelig høy slik behovet for bistand fremsto for klageren.
En generell henvisning til at det finnes billigere advokater i området, vil ikke uten videre gi grunn til nedsettelse. Det må foretas konkret sammenligning, og det må foreligge prøvbare holdepunkter for at salærnivået i området er markert lavere enn det fremsatte kravet. Det antas at den offentlige salærsatsen ikke gjenspeiler et alminnelig prisnivå og ikke vil gi nevneverdig veiledning i vurderingen av hva som utgjør klart urimelig høy timepris.
Det må ikke være tvil om at timesatsen som kreves dekket, er den samme som klageren faktisk har betalt. I denne saken oppfattes det ikke å være bestridt at klageren har betalt timesatsen på kr 2000 til advokaten.
Etter denne gjennomgangen er ombudsmannen kommet til at saken etterlater «begrunnet tvil» om det var i overensstemmelse med forvaltningsloven § 36 å redusere timesatsen, jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd.
Kommunen bes om å vurdere spørsmålet på nytt. Orientering om utfallet av den nye vurderingen bes oversendt hit ved kopi av brev til advokaten.