• Forside
  • Uttalelser
  • Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 – kontrollunntaket og forvaltningens utredningsplikt

Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 – kontrollunntaket og forvaltningens utredningsplikt

Telemark fylkeskommunale klagenemnd omgjorde et vedtak om tilbakekall av et drosjeløyve og ileggelse av tre års karantene etter yrkestransportlova § 29 første ledd, jf. yrkestransportforskriften § 45. På bakgrunn av omgjøringen fremsatte løyvehaveren et krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Fylkesutvalget og fylkestinget avslo kravet, fordi klagenemndas omgjøring bygget på opplysninger og dokumentasjon som løyvehaveren først fremla under klagesaksbehandlingen. Fylkestinget mente derfor at klagenemndas omgjøring av vedtaket skyldtes «partens eget forhold» og «forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll», samt at «andre særlige forhold» talte mot å innvilge kravet om dekning av sakskostnader, jf. forvaltningsloven § 36 første ledd.

Ombudsmannen er kommet til at førsteinstansen i Telemark fylkeskommune ikke hadde oppfylt sin utredningsplikt da vedtaket om tilbakekall av drosjeløyve og karantenetid ble fattet, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. På vedtakstidspunktet forelå det motstridende opplysninger som ga førsteinstansen en oppfordring til å undersøke de faktiske forholdene nærmere. I lys av vedtakets inngripende karakter fremsto førsteinstansens undersøkelser som svært begrenset. Manglende saksutredning i førsteinstansen ligger innenfor forvaltningens kontroll, og kravet om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd kan da ikke avslås på bakgrunn av at klagenemndas omgjøring skyldtes nye opplysninger.

Telemark fylkeskommune er bedt om å vurdere sakskostnadssaken på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

A er innehaver av et drosjeløyve og reserveløyve i Telemark, der Telemark fylkeskommune er løyvemyndighet. I brev 29. juni 2015 fra fylkeskommunen mottok A et varsel om tilbakekall av løyvet, samt en karantene på tre år. Varselet var begrunnet med at A sto oppført med 100 % stilling i B AS, og dermed hadde annet hovederverv enn drosjevirksomheten, i strid med yrkestransportlova § 29 første ledd, jf. yrkestransportforskriften § 45. I varselet fremgår det følgende:

«Vi ber om en redegjørelse for det oppdagede forhold og vi vil ha tilsendt din selvangivelsen fra år 2008-2014 og regnskapet fra din drosjenæring fra 2008 til dags dato. Er det oppdagede arbeidsforhold avsluttet må du snarest be din arbeidsgiver melde deg ut av aa-registeret med riktig slutt dato. Utskrift av aa-registeret med den oppdaterte informasjonen sendes oss, samt den etterspurte dokumentasjon som nevnt over.»

På vegne av A besvarte advokat C henvendelsen i e-postkorrespondanse 7. juli og 12. august 2015. I e-post 7. juli 2015 opplyste advokaten at det eneste aktivum i B AS var en utleiebolig, og at selskapet ble drevet av A og hans far i fellesskap. Videre informerte advokaten om at den daglige driften av selskapet krevde svært liten innsats, at A ikke var klar over den registrerte stillingsprosenten på 100, og at stillingsprosenten nå var nedjustert til 5. Avslutningsvis fremgår det:

«Bekreftelse på stillingsprosent og etterspurt regnskap følger vedlagt.

Slik denne side ser det er det ikke rettslig grunnlag for å hevde at [A] har annet hovederverv eller heldagsstilling enn det som knytter seg til drosjevirksomheten. Det er derfor ikke grunnlag for tilbaketrekking av løyvene.

Eventuelle spørsmål i anledning saken bes rettet til undertegnede»

I e-post 12. august 2015 oversendte advokaten næringsoppgavene for årene 2011-2014 til fylkeskommunen.

Etter denne e-postutvekslingen synes ikke førsteinstansen å ha bedt om ytterligere redegjørelse eller dokumentasjon før vedtak om tilbakekall av drosjeløyvet og tre års karantene ble fattet 10. november 2015. I vedtaket fremgår det at «[p]å bakgrunn av dokumentert inntekt og de innrapporterte arbeidstimer i aa-registeret … er det klart for løyvemyndigheten at [A] har hatt annet hovederverv og heldagsstilling, og derfor har brutt yrkestransportforskriften §45».

Advokaten påklaget vedtaket på vegne av løyvehaveren. I e-postkorrespondanse i januar 2016 mellom advokat C og førsteinstansen ba førsteinstansen om ytterligere informasjon og dokumentasjon, herunder en bekreftelse fra B AS’ regnskapsfører på As arbeidsinnsats i selskapet. I brev 19. januar 2016 fra regnskapsføreren fremgår det blant annet følgende

«Firmaet driver med utleie av leiligheter, hvor det er [D] AS som forestår alt med regnskap, fakturering, remittering, purring mv. Alt vedlikehold er satt bort til entreprenører. [A] arbeidsinnsats er derfor svært liten i firmaet. Hans plan var å ta aksjeutbytte ved årsslutt. [A] fikk økonomisk problemer med driften av taxiene, det ble store driftskostnader, 2 biler ble vraket av ansatte. Lån på bilene måtte betjenes m.v. Da så han som eneste mulighet å ta ut lønn i [B] AS, Lønnen sto ikke i forhold til innsatsen, han trang lønnen for å betjene alle sine utgifter vedr. taxi.»

Førsteinstansen opprettholdt likevel vedtaket om tilbakekall av drosjeløyve og ileggelse av karantene på tre år. Saken ble deretter oversendt til Telemark fylkeskommunale klagenemnd.

I e-post 25. april 2016 til advokat C skrev fylkeskommunen at «[f]or sakens opplysning er det behov for flere presiserende opplysninger». Det ble stilt utfyllende spørsmål om antall arbeidstimer utført av henholdsvis A og regnskapsføreren i perioden 2009-2014, samt spørsmål om poster i selvangivelsene for 2010-2013 som indikerte at A hadde inntekter fra andre kilder enn drosjenæringen. Advokaten besvarte henvendelsen i e-post 3. mai 2016 med oversendelse av en oversikt fra regnskapsføreren om hans timeforbruk i B AS i årene 2009-2015.

Telemark fylkeskommunale klagenemnd fattet vedtak 19. mai 2016 om omgjøring av tilbakekall av drosjeløyvet. I fylkesrådmannens innstilling til klagenemnda fremgår følgende begrunnelse for omgjøringen:

«Fylkesrådmannen er enig med underinstansen i at de opprinnelig registrerte opplysninger i aa-registeret med 37,5 t/uke i det aktuelle eiendomsfirmaet, samt inntektsopplysningene og fordelingen av disse i innsendte næringsoppgaver og selvangivelser utgjorde dokumentasjon som klart pekte i retning av en overtredelse av hovedervervskravet i forskriftenes § 45.… Klager har gjort gjeldende at registreringen i aa-registeret var ukjent for ham og opplysningen har vært helt feil. Det ble bemerket at eiendomsselskapets eneste aktiva var en utleiebolig, at selskapet var drevet sammen med løyvehavers far, og at vedkommendes registrerte arbeid ikke stemte. Klager nedjusterte arbeidsomfanget først til 20%, så senere ned til 5 %. Utskriften fra aa-registeret pr 16.09.15 viser 0,1 t/uke. Klager har opplyst at alt administrasjonsarbeid knyttet til utleievirksomheten har blitt administrert av regnskapsfører og at det løyvehaver selv har utført utelukkende har bestått i enkle vaktmesteroppdrag som plenklipping. … Fylkesrådmannen er av den oppfatning vedlagt bekreftelse i brev fra regnskapsfører til adv. [C] av 19.01.16 og at vedlagt bekreftelse fra regnskapsfører i e-post av 03.05.16 til adv. [C] utgjør sentral dokumentasjon man ikke kan se bort fra ved vurderingen av hva som kan anes som nedlagt arbeidstid i annet erverv.

Selv om herværende sak synes å ligge i et tvilsomt grenseland mener fylkesrådmannen samlet sett – med bakgrunn i den dokumentasjonen som klager i denne saken har fremlagt – at inntektene fra eiendomsselskapet bærer et ikke ubetydelig preg av å ligne passive inntekter. Tvilen må komme klager til gode i denne saken og fylkesrådmannen konkluderer med at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon for overtredelse av hovedervervskravet.»

På vegne av A fremmet advokat C deretter krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Kravet ble avslått av fylkesutvalget i vedtak 25. august 2016. Fylkestinget opprettholdt avslaget i vedtak 7. desember 2016. Avslaget var begrunnet med at klagenemndas omgjøring i løyvesaken skyldtes «partens eget forhold», «forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll» og «andre særlige forhold», jf. § 36 første ledd.

I fylkesrådmannens innstilling 23. november 2016 til fylkestinget i saken om sakskostnader fremgår det at vedtaket om omgjøring i løyvesaken

«skuldas ny dokumentasjon etter at underinstans trefte sitt vedtak om tilbakekalling. Det at denne dokumentasjonen frå tredje person – som peikar i motsett retning av tidlegare uriktige innrapporteringar til aa-registeret og dei ikkje reelle lønnsinntektene frå sjølvmelding mm. som utgjorde grunnlaget for tilbakekallinga – fyrst kjem fram så seint i saka er etter fylkesrådmannen si vurdering forhold som skuldars ‘partens eget forhold’ og/eller ‘forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll’, og under eitkvart omstende forhold som utgjer ‘andre særlige forhold [som] som taler mot’ å dekkja klagers sakskostnadar i denne saka.»

Advokaten brakte saken inn for ombudsmannen ved brev 6. september 2017. Ombudsmannen fant grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.

Undersøkelsene herfra

I brev 20. desember 2017 spurte ombudsmannen om fylkestinget (klageinstansen i sakskostnadssaken) mente at saken var tilstrekkelig opplyst da førsteinstansen i fylkeskommunen traff sitt vedtak 10. november 2015 om tilbakekall av drosjeløyve og ileggelse av karantene, jf. forvaltningsloven § 17. Ombudsmannen ba fylkestinget om å gi sin redegjørelse i lys av eventuelle omstendigheter i saken som skjerpet forvaltningens undersøkelsesplikt.

I svarbrev 20. februar 2018 skrev fylkeskommunen blant annet at førsteinstansen hadde bedt løyvehaveren

«konkret om en redegjørelse for de avdekkede forholdene. [A] ble også bedt om å sende inn selvangivelser for perioden 2008 til 2014. I tillegg bad man om regnskapene for de respektive år. [A] fikk med andre ord anledning til og ble oppfordret til å uttale seg om forholdene slik at underinstans kunne få hentet inn opplysninger/uttalelser og vurdert den faktiske situasjonen knyttet til både arbeidstid og inntekt før en eventuell avgjørelse om tilbakekalling bla truffet.

I svaret fra [A] v/advokat [C] i e-post den 07.07.2015 gikk det blant annet frem at ‘den daglige driften verken krever nevneverdig tilstedeværelse eller administrasjon’ […]  Isolert sett tegnet denne opplysningen/påstanden fra [A] et bilde av at denne virksomheten tilnærmet ikke fordret noe arbeid, verken for [A] eller for andre. Underinstansen måtte da vurdere kvaliteten og troverdigheten av disse opplysningene opp mot de øvrige opplysningene i saken på dette tidspunktet. Opplysningene fra selvangivelsene og regnskapsopplysningene tilsa at [A] høstet sin inntekt fra selskapet som lønn for arbeid. Liknings- og regnskapsopplysningene svekket altså verdien og vekten av opplysningene/uttalelsene fra [A].

Opplysningene om at en rekke gjøremål knyttet til den daglige driften i selskapet ble utført av regnskapsføreren som selskapet benyttet ble først presentert etter vedtaket, det vil si i brev fra [A] v/ [C] av 08.12.2015.

Til tross for forsøkt på å innhente opplysninger for å avklare faktum i saken, bidro ikke [A] til dette før vedtaket om tilbakekalling ble fattet.»

Fylkeskommunen mente på den bakgrunn at førsteinstansens utredningsplikt var oppfylt på vedtakstidspunktet.

Advokat C innga merknader til fylkeskommunens redegjørelse i brev 6. april 2018, hvor det blant annet fremgår at det ble

«gjennomgående opplyst om at dersom det var behov for ytterligere opplysninger ble saksbehandler bedt om å kontakte undertegnede. Det ble også bedt om møter både skriftlig og i telefonsamtaler med saksbehandleren, slik at TFK kunne få alle opplysninger og forklaring direkte fra [A]. Denne side sine gjentatte forespørsler om møter ble imidlertid gjennomgående avvist av saksbehandler.

Klageinstansen var tydeligvis av den oppfatning av det kun var behov for presiserende opplysninger.

Dette viser at TFK allerede hadde mottatt alle relevante og avgjørende opplysninger, men at disse måtte spesifiseres nærmere før klageinstansen hadde et tilstrekkelig og forsvarlig avgjørelsesgrunnlag.

Undertegnede stiller seg spørrende til hvorfor ikke underinstansen foretok den samme avklaringen som klageinstansen, før saken ble tatt under behandling. E-posten fra Bergerud bekrefter under enhver omstendighet at saken ikke var tilstrekkelig utredet da undersintansen fattet sitt vedtak i saken.»

Fylkeskommunen kom med tilleggsmerknader i brev 18. april 2018.

Ombudsmannens syn på saken

Saken gjelder Telemark fylkeskommunes avslag på krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Avslaget er begrunnet med av Telemark fylkeskommunale klagenemnd omgjorde førsteinstansens vedtak på bakgrunn av ny informasjon og dokumentasjon som fremkom under klagesaksbehandlingen, og at dette lå utenfor forvaltningens kontroll.

Forvaltningsloven § 36 første ledd lyder:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

Hovedregelen er altså at en part som får endret et vedtak til sin gunst, har et rettskrav på å få dekket vesentlige kostnader som var nødvendige for å få omgjort vedtaket. Unntak fra kravet gjelder der «endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det». Etter ordlyden oppstilles det i realiteten et vilkår for kostnadsdekning at endringen av vedtaket skyldes forhold som ligger innenfor forvaltningens kontroll.

Det forhold at klageinstansens omgjøring beror på nye opplysninger i saken, vil ikke uten videre gi grunnlag for å nekte dekning av partens sakskostnader. Unntaket fra hovedregelen om dekning av sakskostnader må ses i sammenheng med forvaltningens utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17 første ledd. Krav om dekning av sakskostnader kan bare avslås når førsteinstansen har oppfylt de kravene som forvaltningsloven § 17 første ledd stiller til forvaltningens plikt til å opplyse saken. Dersom førsteinstansen ikke har oppfylt disse kravene, ligger endringen av førsteinstansens vedtak innenfor forvaltningens kontroll, og dekning av sakskostnader kan ikke nektes på grunnlag av kontrollunntaket.

Forvaltningsloven § 17 første ledd, første setning lyder:

«Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.»

Spørsmålet i saken her er om førsteinstansen i Telemark fylkeskommune hadde oppfylt sin plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig» før vedtaket om tilbakekall av drosjeløyvet og ileggelse av karantene ble truffet, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd, første setning.

Det er sikker rett at ordlyden «så godt opplyst som mulig» ikke skal forstås helt bokstavelig. Omfanget av utredningsplikten vil blant annet avhenge av sakens art og eventuelt hvor inngripende det aktuelle vedtaket vil være. I enkelte tilfeller kan utredningsplikten derfor innebære at forvaltningen må innhente ytterligere opplysninger fra parten for å få et tilstrekkelig avgjørelsesgrunnlag, se ombudsmannens uttalelser 22. juni 2017 (SOM-2016-3169) og 4. mai 2017 (SOM-2017-12), med henvisning til SOMB-1988-34 (Årsmeldingen 1988 side 109) og Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2015) s. 354. Forvaltningens utredningsplikt innebærer også at undersøkelsene skal være upartisk, og at forvaltningen derfor skal utrede momenter som taler både til gunst og ugunst for parten vedtaket retter seg mot, se Woxholt, op.cit. s. 355.

Ombudsmannen er enig med fylkeskommunen i at løyvemyndigheten i utgangspunktet må kunne forvente at løyvehaverne setter seg inn i og følger det regelverket som gjelder for drosjenæringen. Løyvehaverens ansvar kan imidlertid ikke frita fylkeskommunen fra den alminnelige utredningsplikten som følger av forvaltningsloven § 17 første ledd.

Det følger av yrkestransportlova § 29 første ledd, jf. yrkestransportforskriften § 45 at utøvelse av drosjevirksomhet skal være løyvehaverens hovederverv. Tilbakekall av løyvet med karantenetid kan således innebære at løyvehaveren midlertidig mister sin levevei i drosjenæringen og et viktig inntektsgrunnlag. Etter ombudsmannens vurdering må det legges til grunn at tilbakekall av et drosjeløyve sammen med en karantenetid på tre år er et alvorlig inngrep overfor løyvehaveren. Det må derfor oppstilles strenge krav til fylkeskommunens klarlegging av faktum og øvrige relevante forhold, og av om de rettslige vilkårene for tilbakekall drosjeløyve er oppfylt, før vedtaket treffes.

Opplysningene om stillingsprosent i Aa-registeret på tidspunktet for varselet, og om lønn i As selvangivelser, fremstår å være i strid med advokatens redegjørelse for omfanget av As arbeidsinnsats utenfor drosjevirksomheten og opplysningene som fremgikk av utskriften 16. september 2015 fra Aa-registeret. Ombudsmannen mener at disse motstridende opplysningene ga førsteinstansen en konkret oppfordring til å stille ytterligere spørsmål, og til å be klageren om å legge frem dokumentasjon som kunne underbygge hans påstander om de faktiske forholdene. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, synes førsteinstansen å ha avgjort saken uten å foreta slike undersøkelser.

En nærmere utredning av saken, ved å etterspørre ytterligere informasjon om og dokumentasjon på klagerens arbeidsinnsats utenfor drosjevirksomheten, ville heller ikke krevd omfattende arbeid av førsteinstansen. Det ville vært opp til A selv å fremskaffe denne informasjonen og dokumentasjonen. Dette støttes av at klageinstansens undersøkelser fremstår som nokså begrenset i omfang, men var likevel avgjørende for omgjøringen.

Slik saken er opplyst, synes førsteinstansens undersøkelser å ha vært avgrenset til å innhente utskrift fra Aa-registeret og en gjennomgang av regnskaps- og ligningsdokumenter, i tillegg til å innhente redegjørelsen fra advokaten. I lys av vedtakets viktighet for løyvehaveren og hans behov for å opprettholde sitt næringsgrunnlag, sammenholdt med de motstridende opplysningene som forelå på vedtakstidspunktet, fremstår førsteinstansens undersøkelser som svært begrensete. På denne bakgrunn mener ombudsmannen at klageren med rimelighet kunne forvente at førsteinstansen søkte å avklare flere sider av saken, for eksempel å få opplyst antall arbeidede timer og hva arbeidet besto i, samt be om dokumentasjon på hans påstand om lav innsats i B AS. A kunne også forvente at førsteinstansen ba om en nærmere redegjørelse for de inntektsopplysningene i selvangivelsene som indikerte inntekter fra andre kilder enn drosjevirksomheten.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at saken ikke var tilfredsstillende opplyst da førsteinstansen traff sitt vedtak i løyvesaken, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Manglende saksutredning ligger innenfor fylkeskommunens kontroll, og As krav om dekning av sakskostnader kan ikke avslås på bakgrunn av kontrollunntakene i forvaltningsloven § 36 første ledd.

Oppsummering

Fylkeskommunen burde ha foretatt nærmere undersøkelser av saken, før det ble fattet vedtak om tilbakekall av drosjeløyve, jf. forvaltningsloven § 17. Ombudsmannen er derfor uenig i at opplysningene som ble avgjørende for klageinstansens omgjøring av førsteinstansens vedtak, er omfattet av kontrollunntaket i forvaltningsloven § 36 første ledd. Det foreligger derfor begrunnet tvil om forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10.

Ombudsmannen ber på denne bakgrunn om at fylkeskommunen behandler saken på nytt i lys av det som fremkommer her, og ber om å bli orientert om resultatet av fylkeskommunens nye vurdering.

Forvaltningens oppfølging

I møte 24. oktober 2018 fattet fylkestinget vedtak om å innvilge kravet om dekning av sakskostnader.