Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

Sakens bakgrunn

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vedtok 5. april 2016 statlig reguleringsplan for nasjonalt minnested på Sørbråten i Hole kommune. Utstranda Velforening klaget departementets vedtak inn for ombudsmannen. Ombudsmannen fant ikke grunn til å iverk­sette nærmere undersøkelser på bakgrunn av klagen, da regjeringen etter at klagen ble sendt ombudsmannen, besluttet at det nasjonale minnestedet i Hole kommune likevel ikke skulle etableres på Sørbråten. På denne bakgrunnen opphevet Kommunal- og moderniseringsdepartementet 8. juli 2019 den statlige reguleringsplanen for nasjonalt minnested på Sørbråten.

Utstranda Velforening fremmet krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Bakgrunnen for kravet var utgifter velforeningen mente å ha pådratt seg i forbindelse med departementets vedtak om oppheving av den statlige reguleringsplanen. Kravet lød på 672 281,25 kroner inkl. mva. og bestod av utgifter til henholdsvis Advokat­firmaet Hjort DA, arkitekt Halgeir Kaarstein og høyesterettsadvokat Arne Fliflet, samt honorering av diverse arbeid utført i all hovedsak av fire av velforeningens styremedlemmer over en periode på nesten fem år.

Departementet avslo 10. desember 2019 kravet med denne begrunnelsen:

«Etter en vurdering av saken er Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommet til at bestemmelsens vilkår for krav til dekning av sakskostnader ikke er oppfylt. Vi kan heller ikke se at staten på annet grunnlag skal være ansvarlig for velforeningens utgifter. Ut fra sakens øvrige omstendigheter velger vi likevel å overføre 80 000 kroner til Utstranda Velforening, som skal benyttes til dekning av utgifter forbundet med reguleringsplan for Sørbråten.»

Utstranda Velforening klaget til ombudsmannen og ba om bistand til å få departementet til å begrunne sitt vedtak. Ombudsmannen fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser.

Våre undersøkelser

Vi ba departementet redegjøre for om kravene i forvaltningsloven (fvl.) §§ 24 og 25 var oppfylt.

Departementet svarte ikke på spørsmålet, men kom med sin begrunnelse for å avslå kravet.

Departementet stilte spørsmål ved om velforeningen har den nødvendige tilknytningen til saken til å oppfylle partsvilkåret i forvaltningsloven § 36 første ledd, uten å gå nærmere inn på spørsmålet. Videre stilte departementet en rekke spørsmål knyttet til om vesentlighets­vilkåret er oppfylt, men uten å entydig konkludere.

Departementet la deretter til grunn at velforeningens utgifter ikke har vært «nødvendige» for å få endret planvedtaket. Dette ble begrunnet med at vedtaket om å oppheve den statlige reguleringsplanen «skyldes andre forhold enn innsats fra, eller i regi av» vel­foreningen. Følgende fremgikk om dette:

«Vedtaket om å oppheve reguleringsplan for Sørbråten har sin bakgrunn i beslutningen om å endre plassering av det nasjonale minnestedet til Utøyakaia. Initiativet til dette kom fra Støttegruppen og AUF, med en begrunnelse om å dempe konfliktnivået med naboer, og å unngå en rettssak etter at flere naboer hadde tatt ut søksmål mot staten. Forslaget om å endre plasseringen av minnestedet ble fulgt opp ved at regjeringen i juni 2017 besluttet å flytte minnestedet til Utøyakaia. Med dette opphørte også formålet med reguleringsplan for Sørbråten.»

Departementet la ut fra dette til grunn at vilkårene i fvl. § 36 første ledd for å få dekket sakskostnader ikke var oppfylt.

Velforeningen klaget til ombudsmannen på departementets begrunnelse for avslaget. Advokat Ole Hauge Bendiksen anførte på vegne av velforeningen at samtlige vilkår for å få innvilget dekning av sakskostnader var oppfylt.

Ombudsmannen fant grunn til å undersøke også denne siden av saken.

Ombudsmannen viste først til klagerens anførsel om at den statlige reguleringsplanen som åpnet for plassering av minnestedet på Sørbråten kunne medføre vesentlige skade­virkninger for medlemmene i velforeningen, slik at avgjørelsen «ellers direkte gjelder» klageren, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav e). Vi ba departementet kommentere klagerens anførsel og i tillegg gi en begrunnet vurdering av om partsvilkåret i forvaltnings­loven § 36 første ledd er oppfylt.

Departementet svarte at de ikke har grunnlag for å vurdere hvorvidt plansaken kan ha (eller har) påført enkelte av velforeningens medlemmer helseutfordringer som igjen kan medføre vesentlige skadevirkninger. Følgelig konkluderte ikke departementet på spørs­målet om parts­vilkåret er oppfylt. Etter departementets mening er dette ikke avgjørende for sakens utfall.

Vi ba videre om departementets begrunnede vurdering av hvilke deler av utgiftene til arkitekt Kaarstein som eventuelt ikke ble ansett å være belastet velforeningen.

Her svarte departementet at deler av arkitektens arbeid synes å knytte seg til et søksmål mot staten som velforeningen ikke var part i. Videre mente departementet timelistene og korrespondansen med arkitekten tyder på at deler av utgiftene som er krevd dekket knytter seg til arbeid med andre aspekter ved sakskomplekset enn selve plansaken, herunder saken om minnested på Utøyakaia og diverse innsynssaker.

Vi spurte så om departementet har lagt til grunn velforeningens subjektive oppfatning i vurderingen av nød­ven­dig­hets­vilkåret. Vi ba i så fall om en nærmere redegjørelse for hvor­dan departementet har vurdert betydningen av vel­foreningens innsats for å endre vedtaket og deres subjektive opp­fatning av om det var nødvendig å innhente ekstern bistand gjennom advokat og arkitekt. Til slutt spurte vi om departe­mentet er uenig i oppfatningen til vel­foreningen og dennes engasjerte arkitekt og advokater om hva som var naturlige tiltak for å få opphevet den statlige regulerings­planen.

Departementet gjentok her at den statlige reguleringsplanen for nasjonalt minnested på Sørbråten ble opphevet på bakgrunn av at regjeringen i 2017 besluttet at det nasjonale minne­stedet skal etableres på Utøyakaia. Initiativet fra Støttegruppen og AUF ble igjen begrunnet med å unngå en ny rettssak og «som et forsøk på å dempe konfliktnivået med lokalbefolkningen». Departementet skrev at velforeningens innsats ikke ble vektlagt ved endring av regulerings­vedtaket.

Advokat Bendiksen kommenterte departementets svar på vegne av velforeningen. For nødvendighetsvilkåret viste han til at det er ingen klar notoritet på hva som var årsaken til at alternativet med minnested på Sørbråten falt. Han mener da man må være varsom med å definere bort betydningen av velforeningens klage til ombudsmannen for sakens utfall.

Departementet svarte med å vise til at det frem til forslaget fra AUF og Støttegruppen ble fremmet, ikke var aktuelt for staten å gå bort fra minnested på Sørbråten, og dermed å endre/oppheve den statlige reguleringsplanen.

Ombudsmannens syn på saken

1. Plikt til å begrunne vedtak

Fvl. § 24 regulerer når et enkeltvedtak skal begrunnes. Første ledd lyder slik:

«Enkeltvedtak​ skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet avslo klagerens krav om dekning av sakskost­nader. Avslaget var kun begrunnet med at departementet mente vilkårene for å innvilge kravet ikke var oppfylt, jf. fvl. § 36. Det er klart at dette ikke er tilstrekkelig til å oppfylle lovens krav til begrunnelse. Da departementet i sine svar til ombudsmannen har begrunnet nærmere hvorfor kravet ble avslått, kommenteres ikke dette ytterligere her. Ombuds­mannen anmoder om at departementet oppfyller lovens krav til begrunnelse i fremtidige saker om sakskostnader.

2. Dekning av sakskostnader etter fvl. § 36

Fvl. § 36 regulerer dekningen av sakskostnader, og første ledd lyder slik:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

Det er flere vilkår som må være oppfylt for at forvaltningen skal tilkjenne dekning av saks­kostnader. I denne saken har departementet kun tatt eksplisitt stilling til nødvendig­hets­­vilkåret. Ombudsmannen har forståelse for dette, da vilkårene i fvl. § 36 første ledd er kumulative. På bakgrunn av ombudsmannens vurdering av nødvendighetsvilkåret, anses det likevel nødvendig å kommentere flere av lovens vilkår enn det departementet har hjemlet sitt avslag i.

2.1 Partsvilkåret

Et første vilkår for å få dekket sakskostnader er at den som fremmer kravet er «part» i saken der vedtaket har blitt endret. Departementet stilte spørsmål ved om velforeningen har den nødvendige tilknytningen til saken til å oppfylle partsvilkåret, men uten å ta stilling til dette.

Ombudsmannen bemerker innledningsvis at hvem som anses som parter i en sak ikke er de samme på alle stadier av saken. I en klagesak vil en klager som i førsteinstansen bare hadde rettslig klageinteresse etter fvl. § 28 bli part i klageomgangen, og få rett til dekning av sakskostnader dersom vedtaket endres til klagerens gunst. På samme måte vil en som begjærer omgjøring, kunne anses som part i omgjørings­saken og ha krav på sakskostnader, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. januar 2006, JDLOV-2005-7958. Spørsmålet om hvem som er part ved anvendelse av fvl. § 36, vil derfor kunne inkludere de som ville oppfylt kravet til rettslig klageinteresse i fvl. § 28.

Plan- og bygningsloven definerer ikke hvem som skal regnes som part ved en statlig regulerings­­plan. Dette reguleres dermed av forvaltningsloven, jf. plan- og bygningsloven § 1-9 første ledd.

Partsbegrepet er i fvl. § 2 første ledd bokstav e) definert som «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Etter Ot.prp nr. 3 (1976-77) side 57 må man ved denne vurderingen ta utgangspunkt i «den problemstilling som vedkommende lov fastsetter». Partsbegrepet må dermed fastsettes konkret. Det er klart at også juridiske personer kan omfattes av bestemmelsen.

Avgjørelsen i denne saken retter seg ikke mot velforeningen. Spørsmålet er om beslutningen om å oppheve den statlige reguleringsplanen «ellers direkte gjelder» velforeningen. Dette vil blant annet bero på hva som er velforeningens formål og naturlige virkeområde, slik det også ville vært i tilfelle et søksmål, jf. tvisteloven § 1-4 første ledd.

Det er imidlertid ikke entydig hva som skal til for å oppfylle vilkåret. Forarbeidene gir lite veiledning, slik at den nærmere avgrensningen av, og innholdet i, vilkåret må utledes av andre retts­kilder. Rettskilder fra plan- og bygningsretten eller tilgrensende rettsområder hvor et vedtak vil kunne føre til ulemper for andre, er særlige sentrale for å avklare inn­holdet i lovens krav opp mot foreliggende sak.

Ombudsmannen har i flere uttalelser vurdert om en person har en «klar og direkte interesse» i det spørsmålet saken gjelder, slik at vedkommende må betraktes som part i saken. Se for eksempel ombudsmannens årsmelding for 1981 side 116 (SOMB-1981-54) og ombudsmannens årsmelding for 1988 side 159 (SOMB-1988-57).

Justisdepartementets lovavdeling har uttalt at «grunneiere og andre som kan bli påført skade eller ulempe» er parter i røykskadesaker (se uttalelse jnr 3033/68E og Ot.prp. nr. 27 (1968-69) side 106-107. I plansaker (jnr 825/70E og jnr 390/69E) har lovavdelingen uttalt at den som planen vil ha «en viss praktisk/økonomisk betydning» for, kan regnes som part.

Noe lignende formulering finner vi i Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11. utg. 2018), s. 266:

«En hvilken som helst interesse i at et krav eller en søknad blir avslått kan imidlertid ikke begrunne partsstilling. Om f.eks. en grunneier søker om byggetillatelse, vil naboene neppe kunne anses som parter bare fordi tiltaket vil være til en viss sjenanse … . Men hvis det dreier seg om tiltak som vil hindre dem i å utøve sine rettigheter eller medføre vesentlig skade for dem, stiller saken seg annerledes. Det samme gjelder antagelig den som avgjørelsen kan få en viss praktisk-økonomisk betydning for.»

Woxholth skriver følgende, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave 2011) s. 108:

«Vil tiltaket bare innebære en viss sjenanse, kan den det angår som utgangspunkt ikke sies å være part. På den annen side vil den som berøres mer kvalifisert gjennom skadevirkninger økonomiske, faktisk og rettslig ha partsstilling.»

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 13.6.2.1 om gjeldende rett, fremgår følgende om alternativet «saken ellers gjelder»:

«Dette alternativet har særlig betydning for den som må tåle sidevirkninger av en avgjørelse. Alternativet innbyr til en konkret vurdering av arten av og intensiteten i tilknytningen mellom personen og saken. Hvor sterkt berørt man må være, eller hvor sterk tilknytning som kreves, kan ikke besvares uttømmende på generelt grunnlag, men vil også bero på forholdene i det enkelte tilfellet. Det kan ha avgjørende be­tydning hvilke holdepunkter som forarbeidene til en lov på det aktuelle området gir.»

Utvalget av rettskilder viser at det må gjøres en svært konkret vurdering av om den statlige reguleringsplanen «ellers direkte gjelder» velforeningen. Ombudsmannen er ikke kjent med departementets nærmere argumenter for at velforeningen ikke er part. Både departementet og velforeningen er imidlertid enige om at bakgrunnen for sakskostnadskravet er ekstra­ordinær. Klagernes advokat har formulert dette slik:

«Flere av medlemmene i Velforeningen var direkte deltakende i redningsarbeidet med å få hardt skadde mennesker fra sjøen og på land, samtidig med at de ble beskutt fra Utøya.

Disse medlemmene er allerede psykisk skadelidende som en direkte følge av deltakelsen i redningsaksjonen. Plasseringen av et minnesmerke i nærheten av dere[s] bosteder vil skape betydelig risiko for psykisk merskade.»

Det er neppe tvilsomt at enkelte av velforeningens medlemmer vil ha en klar og direkte interesse i plassering (samt eventuelt omfang og utforming) av minnestedet, og dermed den arealutnyttelsen reguleringsplanen åpnet for. Det kan ikke utelukkes at en plassering av minnested på Sørbråten kunne fått negative konsekvenser, og dermed praktisk betydning for de av medlemmene i velforeningen som sliter mest med senvirkninger av det de har vært gjennom. Forutsatt at velforeningen er representativ for personer som er berørt på denne måten, vil foreningen kunne ses som en naturlig bærer av deres felles interesse. En velforening vil i slike tilfeller også kunne få en sterkere stilling ved spørsmål om klageinteresse og partsstatus, enn berørte enkeltpersoner.

Alle forholdene knyttet til vurderingen av partsstatus er imidlertid ikke fullt opplyst for ombudsmannen, og departementet har heller ikke tatt endelig stilling til om partsvilkåret er oppfylt. Ombudsmannen avventer derfor departementets endelige vurdering.

2.2 Vesentlighetsvilkåret

Etter fvl. § 36 første ledd er det kun «vesentlige» kostnader som kan dekkes.

Departementet har stilt spørsmål ved om velforeningens sakskostnadskrav er «belastet parten, da enten som eget arbeid eller som en betalingsforpliktelse». Departementet trekker i tvil om deler av kravet oppfyller lovens vilkår, men uten å ta eksplisitt stilling til hvilke deler av kravet som eventuelt ikke oppfylle vesentlighetsvilkåret.

Saken er på dette punktet ikke tilstrekkelig opplyst til at det hensiktsmessig at ombuds­mannen tar stilling til om velforeningen har pådratt seg utgifter, og eventuelt hvilke utgifter, som oppfyller lovens krav om å være «vesentlige». Dette må departementet selv ta konkret stilling til ved sin nye behandling av saken.

2.3 Nødvendighetsvilkåret

Vedtaket som er endret, gjelder opphevelse av den statlige reguleringsplanen som la til rette for nasjonalt minnested på Sørbråten. Bakgrunnen for opphevelsen var regjeringens beslutning om heller å etablere minnestedet på Utøyakaia. Departementet viser til at det kun var endret skjønnsutøvelse som var bakgrunnen for vedtaket som ble endret til gunst – ikke at det heftet feil ved vedtaket om den statlige reguleringsplanen. Klageren er uenig i dette, noe som også var bakgrunnen for at vel­foreningen klaget departementets plan­vedtak inn for ombudsmannen. Det er ikke nødvendig for ombudsmannen å ta stilling til dette. Fvl. § 36 krever ikke at vedtaket er endret som følge av feil ved det første vedtaket. Også endret skjønnsutøvelse kan føre til at vilkåret om at vedtaket er endret til gunst er oppfylt.  Avgjørende er om utgiftene velforeningen har anmodet om å få dekket (som eventuelt er «vesentlige») har vært «nødvendige» for å få endret vedtaket.

Ombudsmannen har behandlet klager som gjelder nødvendighetsvilkåret i en rekke uttalelser. Det er naturlig å ta utgangspunkt i følgende avsnitt fra ombudsmannens uttalelse 14. oktober 2020 (SOM-2020-252) ved vurderingen av hva som er nødvendige utgifter:

«Det er i liten grad utdypet i forarbeidene hva som ligger i vilkåret om at utgiftene må ha vært ‘nødvendige’ for å få endret vedtaket. Vilkåret er forstått slik at det må være en viss årsakssammenheng mellom utgiftene og det forhold at vedtaket ble endret, se for eksempel Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. januar 2006, JDLOV-2005-7958, og Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019) s. 534. I ombuds­manns­praksis er det lagt til grunn at det ikke kan kreves en objektivt konstaterbar årsakssammenheng mellom utgiftene og resultatet. Nødvendighets­kriteriet skal vurderes med utgangspunkt i partens subjektive oppfatning, jf. også Ot.prp.nr.3 (1976–1977) side 101 om at det bør tillegges vekt om det var forståelig at parten pådro seg utgiftene. Hvorvidt kostnadene har vært nødvendige må avgjøres etter en konkret vurdering hvor det legges vesentlig vekt på hva parten selv og hans eller hennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 17. august 2012 (SOM-2011-2482).»

Ombudsmannen har med andre ord lagt til grunn at den årsakssammenhengen som kreves ikke må være objektiv, men subjektiv. I denne subjektive vurderingen må det legges vesentlig vekt på hva velforeningen selv eller dens advokat/arkitekt med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak. Det er altså ikke avgjørende om velforeningens klage til ombuds­mannen var den objektive grunnen til at plasseringen av minnestedet ble endret fra Sørbråten til Utøyakaia.

Departementet har i sin redegjørelse for hva som kreves for å oppfylle nødvendighets­vilkåret vist til relevante kilder som belyser at det er partens subjektive oppfatning som skal legges til grunn. Det kan tilsi at departementet ikke er uenig med ombudsmannen i det rettslige innholdet i vilkåret. Når det gjelder subsumsjonen, har departementet i sin begrunnelse for at vilkåret ikke ble ansett oppfylt, vist til at opphevingen av den statlige regulerings­planen «har sin bakgrunn i» regjeringens beslutning om å endre plasseringen av det nasjonale minnestedet. Opphevelsen av den statlige planen er en konsekvens av denne beslutningen. Departementet mener dette viser at vedtaket om å oppheve den statlige reguleringsplanen «skyldes andre forhold enn innsats fra, eller i regi av, Utstranda vel­forening». På dette grunnlaget mener departementet at velforeningens utgifter ikke har vært nødvendige.

Disse formuleringene tilsier at departementet har lagt til grunn en objektiv vurdering av nødvendighetsvilkåret i sin subsumsjon. Det finnes ikke spor av at departe­mentet har vurdert om det var rimelig at velforeningen oppfattet klage til ombudsmannen som et naturlig tiltak for å prøve å få endret/opphevet det statlige planvedtaket om plassering av minnested på Sørbråten, og pådro seg utgifter til dette.

Den nærmere vurderingen av om utgiftene var nødvendige skal altså skje med utgangspunkt i velforeningens oppfatning av situasjonen. Slik kravet er fremmet, gjelder det utgifter vel­foreningen har hatt for å påklage den statlige reguleringsplanen til ombudsmannen. Sett fra medlemmene i velforeningens ståsted må det på bakgrunn av sakens kompleksitet og spesielle art ha fremstått som nødvendig å pådra seg utgifter blant annet til advokat/arkitekt for å avklare hvordan departementets vedtak kunne og burde angripes. Det er her relevant at det fremgår av departementets vedtak at det ikke er klagerett på dette. Klage til ombuds­mannen må derfor ha fremstått som et naturlig tiltak for å forsøke å få endret vedtaket. Særlig med tanke på sakens spesielle karakter, tilsier dette at det var forståelig at vel­foreningen pådro seg utgifter for å klage den statlige reguleringsplanen inn for ombuds­mannen.

Ombudsmannen har videre merket seg at departementet flere steder skriver at en av to begrunnelser for initiativet fra Støttegruppa og AUF om å endre minnestedets plassering var å dempe konfliktnivået med naboer/lokalbefolkningen. Det er nærliggende å legge til grunn at de naboene og den lokalbefolkningen det her er snakk om i stor grad er medlemmene av Utstranda Velforening. Det er videre ikke utenkelig at velforeningens klage til ombuds­mannen var med på å øke det nevnte konfliktnivået. På denne måten er ikke ombuds­mannen enig med departementet i at opphevelsen av den statlige reguleringsplanen kun skyldes andre forhold enn velforeningens innstas. Det synes dermed å være en viss objektiv årsakssammenheng mellom de pådratte utgiftene og det forhold at den statlige regulerings­planen ble opphevet.

Ombudsmannen mener etter dette at lovens nødvendighetsvilkår er oppfylt for de vesentlige kost­nadene velforeningen har hatt for å klage den statlige reguleringsplanen inn for ombuds­mannen. For ordens skyld nevnes at ombuds­mannen ikke har tatt stilling til hvilke deler av sakskostnadskravet som gjelder utgifter for å klage til ombudsmannen. Departementet må i sin nye vurdering vurdere dette konkret.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at departementet i sitt avslag på krav om sakskostnader ikke har oppfylt lovens krav til begrunnelse. For nødvendighetsvilkåret mener ombudsmannen det var forståelig at velforeningen pådro seg utgifter for å klage den statlige regulerings­planen inn for ombudsmannen, samt at opphevelsen av den statlige reguleringsplanen ikke «kun» skyldes andre forhold enn velforeningens innsats. Velforeningens vesentlige utgifter til å klage til ombudsmannen var nødvendige for å få opphevet planvedtaket. Ombuds­mannen har ikke tatt stilling til hvilke deler av det fremsatte kravet dette omfatter.

Ombudsmannen har ikke tatt endelig stilling til om partsvilkåret er oppfylt, men peker på noen forhold som tilsier at partsvilkåret i fvl. § 36 er oppfylt.

Ombudsmannen ber departementet om å vurdere sakskostnadskravet på nytt, og orientere ombudsmannen om den fornyede vurderingen innen 12. februar 2021.