Sakens bakgrunn
Kristiansand kommune ga dispensasjon og tillatelse til oppføring av en frittliggende dobbelgarasje på østsiden av boligen på eiendommen gnr X bnr Y. Eiendommen er omfattet av reguleringsplan 187 for gnr 61 bnr 15 (Thomas Strømme), stadfestet 9. september 1968. Kommunen ga dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelser § 5 første setning om plassering av garasjer innenfor planområdet, heretter benevnt «plasseringsbestemmelsen».
Dispensasjonsvedtaket ble påklaget av flere naboer. Fylkesmannen omgjorde kommunens vedtak og avslo byggesøknaden. Avslaget ble begrunnet med at vilkårene for å gi dispensasjon etter lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (pbl.) § 19-2 annet ledd etter fylkesmannens oppfatning ikke var oppfylt.
Etter fylkesmannens vurdering var det mulig å sammenbygge garasjen med hovedhusets vestside. Det fremgikk av kommunens vedtak 8. mai 2012 at den eksisterende boligen på eiendommen lå rundt 4,5 meter fra nabogrensen, og 8 meter fra eksisterende bolig på naboeiendommen i vest. Den alternative plasseringen av garasjen medførte derfor at tiltaket måtte reduseres til en enkeltgarasje, samt at det forutsatte dispensasjon fra forbudet i plan- og bygningsloven § 29-4 mot å bygge nærmere nabogrensen enn 4 meter, eventuelt at kommunen etter samtykke fra den berørte nabo godkjente plasseringen nærmere grensen enn 4 meter. Fylkesmannen kom til at det omsøkte tiltaket var i strid med plasseringsbestemmelsen, og avslo deretter dispensasjonssøknaden. Forholdet til avstandsgrensen var ikke problematisert i fylkesmannens avslag.
Advokat A klaget saken inn for ombudsmannen på vegne av tiltakshaveren. Han anførte blant annet at det omsøkte tiltaket var i tråd med reguleringsplanen.
Ombudsmannens undersøkelser
Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre for om vilkåret «der forholdene tillater det» i plasseringsbestemmelsen, heretter benevnt «sammenbyggingsvilkåret», kun henviser til de faktiske forhold på stedet.
Om sammenbyggingsvilkåret svarte fylkesmannen blant annet:
«Fylkesmannen tolker gjeldende reguleringsplan slik at “der forholdene tillater det” i reguleringsbestemmelsene § 5 kun er en henvisning til de faktiske forholdene på stedet. … Vi mener at både ordlyden i reguleringsbestemmelsene § 5 og hensynene bak reguleringsbestemmelsene tilsier at det er de faktiske forhold reguleringsbestemmelsene § 5 henviser til. Videre bemerker vi at en reguleringsplan gir uttrykk for reguleringsmyndighetens konkrete vurdering av arealdisponeringen i et bestemt område på et bestemt tidspunkt. … Også det at en reguleringsplan er et resultat av en konkret vurdering av de stedlige (faktiske) forhold, tilsier at “der forholdene tillater det” i reguleringsbestemmelsene § 5 kun innebærer en henvisning til de faktiske forholdene på stedet.»
Om den konkrete subsumsjonen som var foretatt for å komme til at det omsøkte tiltaket var i strid med plasseringsbestemmelsen, presiserte fylkesmannen:
«Når det er tilstrekkelig plass til å oppføre en enkelgarasje mellom boligens vestfasade og nabogrensen i vest, og heller ikke er vinduer i den aktuelle delen av vestfasaden, mener vi at de faktiske forholdene tillater at garasje oppføres sammenbygd med hovedhuset. Hva angår at det bare er plass til en enkeltgarasje på vestfasaden, bemerker vi at en rekke boliger i planområdet kun har enkeltgarasjer, og at reguleringsplanen er av eldre dato. Det er da naturlig å tolke reguleringsbestemmelsene § 5 slik at det er enkeltgarasje man hadde i tankene da bestemmelsen ble utformet.»
Ombudsmannen ønsket også svar på om sammenbyggingskravet kom til anvendelse dersom sammenbygging ga et tiltak i strid med avstandsregelen i pbl. § 29-4. Til dette svarte fylkesmannen:
«Siden reguleringsbestemmelsene § 5 etter vår oppfatning kun henviser til faktiske forhold, mener vi at vilkåret “der forholdene tillater det” er oppfylt selv om sammenbygging vil være i strid med avstandsregelen i pbl. § 29-4. Kommunen kunne uttrykkelig gjort unntak fra avstandsregelen i reguleringsplanen, da pbl. av 1965 § 70 hadde adgang til å fastsette slikt unntak. Vi oppfatter imidlertid ikke ordlyden i reguleringsbestemmelsene § 5 som tilstrekkelig klar til at den kantolkes dit hen at den utgjør et unntak fra det någjeldende avstandskravet i pbl. av 2008 § 29-4 andre ledd. Det medfører at garasjer sammenbygd med hovedhuset vil være avhengig av dispensasjon fra pbl. av 2008 § 29-4 andre ledd hvis avstanden til nabogrense blir mindre enn 4 meter, med mindre vedkommende nabo gir samtykke. Dette fordi pbl. § 29-4 tredje ledd b) kun gjelder frittliggende tiltak. Vi ser at det er uheldig at reguleringsplanen ikke har fastsatt unntak fra avstandsregelen, særlig fordi mange av tomtene i planområdet ikke kan oppføre garasje sammenbygd med boligen uten at avstanden til nabogrense blir mindre enn 4 meter. Vi viser f. eks. til flere av boligene i Nordlia og Nordheiveien. Imidlertid legger vi til grunn at det vil være et sentralt arealdisponeringshensyn i favør av dispensasjon fra avstandsregelen at reguleringsplanen legger opp til at garasjer skal oppføres sammenbygd med hovedhuset der de faktiske forholdene tillater det. Videre antar vi at det i mange tilfeller gis samtykke fra nabo til slike garasjer, da en samlet bebyggelse på tomten ofte gir en bedre arealdisponering også sett fra naboens ståsted, enn om bebyggelsen spres på tomten ved at det oppføres en frittstående garasje som godkjennes etter den forenklede godkjenningsordningen i pb1. § 29-4 tredje ledd b).»
Klager kommenterte deretter fylkesmannens svar.
Mitt syn på saken
Saken gjelder tolkning av reguleringsplanens bestemmelse om sammenbygging av hovedhus og garasje. Plasseringsbestemmelsen i reguleringsplanens § 5 første setning lyder:
«Garasje skal oppføres sammenbygd med hovedhuset der forholdene tillater det.»
Spørsmålet er om vilkåret i bestemmelsen er en ren henvisning til faktiske forhold, eller om vilkåret må tolkes i lys av avstandsbestemmelsen i pbl. § 29-4.
Fylkesmannen har lagt til grunn at plasseringsbestemmelsen ikke er tilstrekkelig klar til å utgjøre et unntak fra avstandsregelen i pbl. § 29-4. Det innebærer at lovens avstandsregler gjelder for garasjer i planområdet.
Det følger av pbl.§ 12-4 at reguleringsplanen fastsetter «framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i § 1-6». Hjemmelen til å gi reguleringsbestemmelser finnes i pbl. § 12-7, hvoretter kommunen blant annet kan oppstille vilkår for bruk av arealer.
Inngrep i eiendomsretten krever hjemmel. Tiltakshaver har krav på å få innvilget søknader om tiltak som er i overenstemmelse med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, herunder lovens avstandsregler i pbl. § 29-4.
Ordlyden i plasseringsbestemmelsen gir liten avklaring. Bestemmelsen har etter sin ordlyd fått en vid formulering – «der forholdene tillater det». Rent språklig kan dette omfatte både rettslige og faktiske forhold. Reguleringsplanen er gammel, og det foreligger ingen saksdokumenter fra forberedelsen av planen som omtaler hvilke hensyn plasseringsbestemmelsen skal ivareta. Reguleringsmyndighetens formål med plasseringsbestemmelsen er heller ikke kjent. Det er vanskelig å se øvrige tolkningsmomenter ved planen selv som tyder på at «forholdene» er ment begrenset til en vurdering av de faktiske forholdene i planområdet.
Plasseringsbestemmelsen fremstår som en hensiktsmessighetsbestemmelse, som i stor grad beror på skjønnsmessige vurderinger. Det har formodningen mot seg å tolke en slik skjønnsmessig bestemmelse om plassering i strid med plan- og bygningsloven § 29-4. Når fylkesmannen har lagt til grunn at lovens avstandskrav ikke er fraveket i planen er det etter mitt syn mest nærliggende å se pbl. § 29-4 som et relevant moment ved tolkningen av plasseringsbestemmelsen. Det fremgår av fylkesmannens vedtak 16. september 2011 at en sammenbygging av garasjen med hovedhuset i saken kun er mulig på hovedhusets vestside. En slik plassering vil medføre at tiltaket oppføres nærmere nabogrensen enn 4 meter. Plasseringen forutsetter da at det gis dispensasjon fra firemetersgrensen i pbl. § 29-4, eventuelt at det oppnås samtykke fra berørt nabo og at kommunen deretter godkjenner plasseringen.
På denne bakgrunn har jeg kommet til at sambyggingskravet i plasseringsbestemmelsen vanskelig kan komme til anvendelse. En plassering av garasjen øst for bolighuset krever etter mitt syn følgelig ikke dispensasjon fra plasseringsbestemmelsen.
Jeg må etter dette be fylkesmannen vurdere saken på nytt i lys av mine merknader.
Avslutningsvis finner jeg grunn til å påpeke at tiltakshaveren har søkt om å få oppføre en dobbelgarasje. Fylkesmannen har i vedtaket 28. juni 2013 lagt til grunn at dobbelgarasjen er i samsvar med grad av utnytting for eiendommen. En egen problemstilling er da om det er hjemmel i plasseringsbestemmelsen til å avslå søknaden om dobbelgarasje. Dette spørsmålet har ikke vært oppe under saksforberedelsen her. Når fylkesmannen nå foretar en fornyet gjennomgang av saken, ber jeg om at også denne problemstillingen vurderes.
Jeg ber om å bli holdt orientert gjennom å motta kopi av fylkesmannens fornyede vurdering.