• Forside
  • Aktuelt
  • Artikkel fra årsmelding 2020: God forvaltningsskikk

Artikkel fra årsmelding 2020: God forvaltningsskikk

Det er ikke greit om forvaltningen svarer borgerne på en arrogant eller uhøflig måte, henger ut noen i media, eller skriver sine vedtak på en måte som borgerne ikke har noen forutsetninger for å forstå. Dette følger ikke
nødvendigvis av noen lov, eller andre skriftlige regler, men slik oppførsel vil være i strid med god forvaltningsskikk. Å passe på at forvaltningen følger god forvaltningsskikk, er en av ombudsmannens oppgaver.

Denne artikkelen er hentet fra årsmeldingen vår for 2020, da vi fremdeles het Sivilombudsmannen. Fra 1. juli 2021 heter vi Sivilombudet.

Hele årsmeldingen finner du her (pdf)

God forvaltningsskikk er et sett med normer som stiller krav til hvordan forvaltningen bør opptre i møtet med borgerne. For eksempel er det god forvaltningsskikk at forvaltningen er saklig og hensynsfull, åpen og serviceinnstilt. Normene kan ha betydning for hvordan forvaltningen bør organisere sitt arbeid for eksempel gjennom krav til effektivitet, prioriteringer, skriftlighet og god orden. De kan også ha betydning for saksbehandlingsprosessen.

Normene for god forvaltningsskikk er uskrevne, og kommer i tillegg til de lovfestede reglene for forvaltningens virksomhet. De er basert på de grunnleggende etiske verdiene som forvaltningen må ivareta for å oppfylle sin rolle og ha tillit hos befolkningen. Dette er verdier som saklighet, forutsigbarhet, habilitet, likebehandling, etterprøvbarhet, upartiskhet, tilgjengelighet, åpenhet, effektivitet og hensynsfullhet.

Innholdet i kravet til god forvaltningsskikk vil derfor i stor grad vil ligge fast, men kan også i noen grad variere over tid, ettersom samfunnets forventninger til forvaltningen endrer seg.

Uttrykket «forvaltningsskikk» kan forstås slik at normene må følge av en etablert skikk eller praksis, men om en slik praksis eksisterer, vil ofte være uklart og vanskelig å bringe på det rene. Det kan også være tilfellet at den praksisen som følges, ikke er i samsvar med de forventningene samfunnet med rimelighet kan ha til forvaltningen. Ved vurderingen av hva som er god forvaltningsskikk, er det derfor ofte mest naturlig å bygge på forvaltningsetiske betraktninger.

Det er vanligst å anse god forvaltningsskikk som en etisk, og ikke en rettslig norm. Det betyr blant annet at brudd på god forvaltningsskikk ikke i seg selv fører til at et vedtak blir ugyldig.

Alle som arbeider i forvaltningen, må følge god forvaltningsskikk. Det gjelder både når det utøves myndighet og treffes vedtak, ved faktiske handlinger og når forvaltningen opptrer som eier av offentlig eiendom. Saksbehandleren på Nav-kontoret må følge god forvaltningsskikk når hun veileder klienter og treffer vedtak om sykepenger. Badevakten i det kommunale bassenget må følge god forvaltningsskikk i sin kontakt med badegjestene. Det samme gjelder tollfunksjonæren som kontrollerer reisende ved grensen, og når kommunen leier ut parkeringsplasser.

Sivilombudsmannen vurderer om god forvaltningsskikk er fulgt

Ombudsmannen skal ivareta den enkeltes rettigheter i møte med forvaltningen og behandler klager fra borgere som mener å ha vært utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen. Det følger av sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd at om ombudsmannen i sine undersøkelser «[k]ommer … til at en avgjørelse må anses ugyldig eller klart urimelig, eller klart strir mot god forvaltningspraksis, kan han gi uttrykk for dette».

Ved behandlingen av klagesaker vurderer ombudsmannen derfor ikke bare om forvaltningen har brutt rettslige regler, men også om forvaltningen har fulgt god forvaltningsskikk.
Etter ordlyden i sivilombudsmannsloven kan uttalelsen gjelde en «avgjørelse» og det må være «klart» at den er i strid med god forvaltningspraksis. I praksis uttaler ombudsmannen seg ikke bare om «avgjørelser», men også, og oftere, om saksbehandlingen, faktiske handlinger eller unnlatelser. Ombudsmannen begrenser seg heller ikke til tilfeller der bruddet er «klart». Og selv om loven bruker uttrykket «god forvaltningspraksis», uttaler ombudsmannen seg stort sett om «god forvaltningsskikk», uten at dette innebærer noen forskjell. Denne praksisen er foreslått lovfestet i Harberg-utvalgets forslag til ny lov om Stortingets ombud for forvaltningen [1].

Etter forslagets § 12 første ledd bokstav a, kan sivilombudet «[p]å grunnlag av behandlingen av en klagesak … uttale sin mening om saken og innta standpunkt om at forvaltningen har gjort feil, handlet uforsvarlig eller opptrådt i strid med god forvaltningsskikk».

Eksempler fra ombudsmannens praksis om god forvaltningsskikk

Det er ikke mange kilder som sier noe mer konkret om hvilke krav god forvaltningsskikk stiller til forvaltningen. Som nevnt er disse normene i hovedsak ikke nedfelt som skriftlige regler. Ettersom de ikke er rettslige normer, er de også lite behandlet i rettspraksis, og tradisjonelt har de ikke vært mye omtalt i juridisk litteratur. Ombudsmannens uttalelser kan derfor gi nyttige eksempler på det nærmere innholdet i kravet til god forvaltningsskikk.

Gjennom årene har ombudsmannen i flere uttalelser fremhevet at forvaltningen må opptre saklig, høflig og hensynsfullt i møte med borgerne. Et eksempel er en sak der Datatilsynet hadde anmeldt en person for brudd på personregisterloven, og tilsynets direktør uttalte seg til pressen om saken. Ombudsmannen uttalte at når forvaltningen har anmeldt noen for et straffbart forhold, er det viktig at den inntar en objektiv og upartisk stilling. Uttalelsene til pressen fremsto som mer bastante og konkluderende i formen enn det som ut fra situasjonen syntes å ha vært nødvendig [2].

Kravet om at forvaltningen må behandle borgerne med høflighet og respekt, gjelder også dersom forvaltningen oppfatter kontakten som krevende [3].

Ombudsmannen har også uttalt at kravene til god forvaltningsskikk normalt innebærer at forvaltningen må erkjenne eventuelle feil og beklage disse. Hvor langt forvaltningen skal gå i å beklage feil eller uheldige hendelser må vurderes konkret, blant annet ut fra sakens karakter og feilens betydning for borgeren [4].

Når forvaltningen i et foreløpig svar har angitt når svar på en henvendelse kan ventes, slik forvaltningsloven § 11 a krever, er det god forvaltningsskikk å sende forsinkelsesmelding dersom den angitte fristen ikke kan overholdes. Det er også god forvaltningsskikk å angi årsaken til forsinkelsen og når saken kan forventes ferdigbehandlet [5].

Forvaltningsloven § 23 oppstiller krav til skriftlighet ved behandling av enkeltvedtak. Ombudsmannen mener god forvaltningsskikk kan tilsi at forvaltningen må sikre skriftlighet og dokumentasjon også i tilfeller som ikke gjelder enkeltvedtak. Det kan for eksempel være opplysninger om hvilken veiledning som er gitt. I en klagesak var det spørsmål om utlendingsmyndighetene under behandlingen av klagerens asylsøknad hadde veiledet henne om muligheten for å søke familieinnvandring med sin mann i Norge. Etter ombudsmannens syn ville det være god forvaltningsskikk at utlendingsmyndighetene nedtegnet opplysninger om hvilken veiledning som ble gitt i asylregistreringen, slik at det var mulig å etterprøve om veiledningsplikten var ivaretatt [6].

I en sak om tvangsmedisinering uttalte ombudsmannen at hensynet til god forvaltningsskikk tilsa at muntlige opplysninger gitt av en overlege i saken ble nedtegnet, selv om legen ikke var part, slik at nedtegningsplikten fulgte direkte av forvaltningsloven § 11 d [7].

Det vil i mange tilfeller også være god forvaltningsskikk at forvaltningen dokumenterer sine interne vurderinger og undersøkelser [8].

Ombudsmannen har blant annet gitt mange uttalelser om slike krav til skriftlighet i ansettelsesprosesser [9].

Etter forvaltningsloven § 11 har forvaltningen en viss plikt til å veilede både parter og andre. Ombudsmannens uttalelser viser at veiledningsplikten må suppleres med god forvaltningsskikk. For eksempel har ombudsmannen uttalt at det er i strid med god forvaltningsskikk å avvise anmodninger eller krav uten å gi veiledning om hvorfor, og om noe kan gjøres for at saken likevel skal kunne tas til behandling [10].

Dersom det er uklart for forvaltningen hva en klage gjelder, er det god forvaltningsskikk å kontakte klageren for å få klarhet i dette [11].

Krav til begrunnelse av enkeltvedtak følger av forvaltningsloven § 24, og i § 25 er det regler om hva begrunnelsen skal inneholde. Ombudsmannen mener god forvaltningsskikk kan tilsi at også avgjørelser som ikke er enkeltvedtak, og derfor ikke omfattes av forvaltningslovens regler, i noen grad må begrunnes. Det kan for eksempel gjelde ved avslag på en begjæring om å omgjøre et enkeltvedtak [12].

Ombudsmannen har også uttalt at forvaltningsloven § 25 er «en minimumsregel, og at god forvaltningsskikk tilsier at begrunnelsen tilpasses sakens karakter og partenes forutsetninger» [13]. I denne uttalelsen kritiserte ombudsmannen at Nav i begrunnelsen for et vedtak bare hadde gitt en kortfattet gjengivelse av de nynorske bestemmelsene, til tross for at klageren var svensktalende.

God forvaltningsskikk er viktig for tilliten til forvaltningen

At forvaltningen følger god forvaltningsskikk, er viktig for borgernes tillit til forvaltningen. Det har betydning både for den enkelte som har med forvaltningen å gjøre, og i et større samfunnsperspektiv.

Det kan også ha betydning for forvaltningens mulighet til å utføre oppgavene sine på en god og effektiv måte. At borgerne møtes på en saklig og hensynsfull måte, får god veiledning og en begrunnelse som gjør resultatet i saken forståelig, vil for eksempel kunne bidra til å forebygge og dempe konflikter. Det kan også gjøre det lettere for partene i en sak å slå seg til ro med avgjørelser som blir truffet [14].

Klagemuligheten i forvaltningen er som hovedregel begrenset til avgjørelser som er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og klagebehandlingen vil ofte være orientert om forhold som kan få direkte betydning for utfallet av saken. Spørsmålet om god forvaltningsskikk er fulgt vil derfor ikke alltid gis noen utførlig behandling. Dette er spørsmål som vanligvis heller ikke behandles av domstolen.

I mange tilfeller vil en klage til ombudsmannen være borgernes eneste praktiske mulighet til å få vurdert om forvaltningen i deres sak har opptrådt i samsvar med god forvaltningsskikk.

Ombudsmannskontrollen gir i tillegg korreksjon og veiledning som kan bidra til en enda bedre forvaltning. Kontrollen med at forvaltningen følger god forvaltningsskikk er derfor også en viktig oppgave for ombudsmannen.

Av Elisabeth Fougner, seniorrådgiver, Sivilombudsmannen

Fotnoter

1) Nedsatt ved Stortingets vedtak 23. mai 2019, jf. Innst. 271 S (2018-2019)
2) SOMB-2002-3
3) SOM-2014-1789
4) SOM-2016-271
5) SOM-2019-4150
6) SOM-2017-2436
7) SOM-2017-3156
8) SOM-2017-1856, SOM-2018-1950
9) SOM-2014-1789, SOM-2014-1582, SOM-2010-816
10) SOM-2011-559, SOM-2019-2174
11) SOM-2016-2946
12) SOM-2018-1308
13) SOMB-2009-57
14) Se Bernt mfl. God forvaltningsskikk (2018), s.25.