Denne artikkelen er hentet fra årsmeldingen vår for 2020, da vi fremdeles het Sivilombudsmannen. Fra 1. juli 2021 heter vi Sivilombudet.
Hele årsmeldingen finner du her (pdf)
Innledning
Sivilombudsmannens virksomhet er forankret i Grunnloven § 75 bokstav l. Bestemmelsen angir samfunnsoppdraget: Stortingets oppnevnte tillitsperson skal «føre kontroll med den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, for å søke å sikre at det ikke øves urett mot den enkelte borger».
Ordningen ble først etablert ved lov i 1962 i kjølvannet av etterkrigstiden med en voksende forvaltning og en betydelig regelverksutvikling [1].
Behovet for å styrke rettssikkerheten til den enkelte borger i møte med myndighetene økte tilsvarende. Grunnlovfestingen i 1995 gjorde ombudsmannsordningen til en fast del av det norske styringssystemet [2].
Sivilombudsmannens funksjon som en rettssikkerhetsgaranti ble da fremhevet som en viktig del av demokratiet vårt [3].
Borgernes mulighet til å få prøvet et forvaltningsvedtak uten å måtte gå veien om en kostbar domstolprosess står også sentralt i begrunnelsen for ombudsmannsordningen. For en del borgere innebærer dette at Sivilombudsmannen ofte er siste instans. Ombudsmannens uttalelser er ikke juridisk bindende, og ombudsmannen kan heller ikke instruere eller omgjøre avgjørelser truffet av forvaltningen. Utførelsen av ombudsmannens samfunnsoppdrag hviler derfor på en forutsetning om at forvaltningen i alminnelighet likevel følger ombudsmannens uttalelser.
Denne forutsetningen er uttrykt i forarbeidene til sivilombudsmannsloven [4], og er senere gjentatt i Stortingets kontrollpraksis [5].
Vår gjennomgående erfaring er at forvaltningen anser ombudsmannens påpekninger som positive bidrag til virksomheten, og at forvaltningen retter seg etter ombudsmannens syn. I noen saker velger likevel forvaltningen å fastholde sitt standpunkt.
Dette kan utfordre ombudsmannens mandat.
I denne artikkelen tar vi for oss utvalgte saker fra 2020 som er egnet til å belyse ombudsmannens gjennomslagskraft.
Sivilombudsmannens bidrag til en bedre forvaltning
Ivaretakelsen av borgernes rettssikkerhet omfatter ikke bare det å påpeke feil og forsømmelser i etterkant, men også å bidra til en bedre og tillitsskapende forvaltning. Vi har flere eksempler på saker fra 2020 som har ført til forbedringer i forvaltningens praksis.
I sak 2019/3765 om adgangen til å ta i betraktning fremtidige inntektsendringer ved fastsettelse av beregningsgrunnlaget i barnebidragssaker, hadde ombudsmannen ingen innvendinger til Navs vedtak. Derimot mente ombudsmannen at Nav burde gi tydeligere informasjon om gjeldende praksis, og hvilke faktiske forhold bidragsmyndigheten tar i betraktning når den fastsetter beregningsgrunnlaget. Arbeids- og velferdsdirektoratet ble derfor bedt om å gjennomgå aktuelle rundskriv. Direktoratet har gitt tilbakemelding om at rundskrivet på området nå er endret i tråd med ombudsmannens uttalelse.
I sak 2020/253 uttalte ombudsmannen at Fylkesmannen i Vestlands vedtak etterlot tvil om Fylkesmannen hadde foretatt en reell klagebehandling av avslag på søknad om kvalifiseringsprogram etter sosialtjenesteloven. Ombudsmannen ba Fylkesmannen vurdere om det var grunn til å forbedre rutinene for å sikre at klagebehandlingen gjennomføres i tråd med regelverket. Fylkesmannen har gitt tilbakemelding om at praksisen for behandling av klagesaker etter sosialtjenesteloven har blitt skjerpet.
I sak 2020/3815 etterlyste ombudsmannen av eget tiltak en bestemmelse om foreldelsesfrist for ileggelse av overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven. I henvendelsen til Kommunal- og moderniseringsdepartement viste ombudsmannen til uttalelser fra Stortingets justiskomité i forbindelse med vedtakelsen av forvaltningslovens bestemmelser om administrative sanksjoner. Justiskomiteen hadde enstemmig gitt uttrykk for «at det ved forberedelse av nye særlover eller endring av disse, bør inngå bestemmelser om foreldelse» [6].
Komiteen pekte på hensynet til forutberegnelighet og betydningen av foreldelsesregler som en rettssikkerhetsgaranti. Som svar på ombudsmannens etterlysning, har departementet gitt tilbakemelding om at det tas sikte på å utrede et lovforslag om foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr etter plan- og bygningsloven i 2021.
Saker som er ordnet under Sivilombudsmannens saksgang
Av 1452 saker som ble avsluttet etter realitetsbehandling i 2020, ble 368 saker ordnet eller omgjort av forvaltningen under saksgangen hos ombudsmannen. Dette viser at en del klagesaker til ombudsmannen får sin løsning allerede på undersøkelsesstadiet.
I sak 2020/3979 besluttet Nav å omgjøre tidligere vedtak om stans av arbeidsavklaringspenger. Stansvedtaket var truffet på grunnlag av at trygdemottakeren hadde oppholdt seg i et annet
EØS-land. Etter at ombudsmannen hadde bedt om å få oversendt sakens dokumenter, besluttet Nav å omgjøre stansvedtaket. Klageren fikk etterbetalt arbeidsavklaringspenger, og klagesaken for ombudsmannen ble avsluttet.
I sak 2020/1415 hadde klageren bedt om en endring av tidligere skattefastsetting. Ombudsmannen fant grunn til å undersøke saken nærmere. Skattedirektoratet besvarte undersøkelsesbrevet med at skattekontorets avgjørelser ikke var i tråd med regelverket, og at kontoret ville foreta en ny behandling. Saken ble dermed avsluttet hos ombudsmannen.
I sak 2019/2912 besluttet ombudsmannen å undersøke Fylkesmannen i Trøndelags stadfestelse av avslag på omsorgsstønad. I svaret til ombudsmannen beklaget Fylkesmannen at saken ikke hadde fått en grundigere behandling. Fylkesmannen vurderte saken på nytt, og kom til at avslaget var ugyldig. Klageren ble innvilget omsorgsstønad, og ombudsmannssaken ble avsluttet.
I sak 2020/747 hadde Møre og Romsdal fylkeskommune avvist en privatpersons klage på vedtak om tillatelse til endring av akvakulturanlegg for matfisk. Endringen innebar utvidelse og endret anleggsareal. Fylkeskommunen mente at personen, som bodde i nærheten av anlegget, ikke hadde rettslig klageinteresse. Avvisningsvedtaket ble opprettholdt etter klage til Fiskeridirektoratet. På bakgrunn av ombudsmannens undersøkelser i saken, besluttet direktoratet likevel å omgjøre vedtaket sitt, og fylkeskommunens avvisning ble opphevet. Ombudsmannen avsluttet etter dette sin behandling av saken.
Saker der forvaltningen har rettet seg etter Sivilombudsmannens uttalelse
I 2020 har ombudsmannen gitt kritikk til forvaltningen i 122 saker. I flere av disse har ombudsmannen bedt om en tilbakemelding fra forvaltningsorganet.
Antallet tilbakemeldinger fra forvaltningen i 2020 inkluderer også tilbakemeldinger som ombudsmannen har mottatt på bakgrunn av uttalelser i 2019.
Dette omfatter blant annet sak 2018/2412, der ombudsmannen mente at voldsoffererstatningsmyndighetenes tolkningspraksis knyttet til vilkåret om «straffbar handling» var feil.
Ombudsmannen uttalte at myndighetene ikke hadde hjemmel for å stille tilleggsvilkår til handlinger som ligger i kjerneområdet for voldsoffererstatningsordningen.
Avslaget var etter ombudsmannens syn ugyldig, og Erstatningsnemnda for voldsofre ble bedt om å vurdere saken på nytt. I den nye vurderingen fulgte Erstatningsnemnda ombudsmannens rettslige forståelse, og omgjorde vedtaket slik at klageren ble innvilget erstatning.
Ombudsmannen har behandlet flere klager på vergemålsforvaltningens avgjørelser. I sak 2019/3520 uttalte ombudsmannen at vergemålsmyndighetenes vedtak om å frata en mor vergeoppdraget for sin voksne sønn bygget på et utilstrekkelig utredet og til dels usaklig vurderingsgrunnlag. Ombudsmannen kom til at vedtaket var ugyldig, og Statens sivilrettsforvaltning (SRF) ble bedt om å behandle saken på nytt. SRF omgjorde vedtaket på grunnlag av de feilene som var gjort i saken, og beklaget konsekvensene disse hadde hatt for de involverte.
Skatteetaten har på bakgrunn av ombudsmannens behandling av sak 2020/2116 avdekket en saksbehandlingsfeil som berører i overkant av 4000 skattevedtak. Feilen går ut på at Skatteetaten ikke har overholdt tidsfristen for å sette ned den pensjonsgivende inntekten for personer som har gjennomført avtale om gjeldsordning. Dette kan ha ført til for lite beregning av ytelser fra Nav. Skatteetaten har på denne bakgrunn foretatt en gjennomgang av sakene til de som er berørt tilbake til 1993, da gjeldsordningsloven trådte i kraft. I den konkrete klagesaken for ombudsmannen erkjente Skattedirektoratet at det ikke var adgang til å sette ned den pensjonsgivende inntekten til klageren, og at saksbehandlingen ikke var forsvarlig. Det aktuelle vedtaket ble dermed omgjort.
Under koronapandemien har det vært en økning i antall klager på innsynsavslag i forvaltningen. I sak 2020/1572 hadde for eksempel en journalist bedt om innsyn i et dokument med opplysninger om antall pasienter innlagt på sykehus med covid-19. Dokumentet inneholdt også informasjon om hvor mange av de innlagte som var på intensivavdeling og i respirator. Tallene var oppgitt for hver helseregion, helseforetak og sykehus, i tillegg til for Norge totalt. Helse- og omsorgsdepartementet avslo kravet med den begrunnelse at tallene var relativt små, og at innsyn ville utgjøre en risiko for å utgi informasjon om behandlingsforløpet til identifiserbare pasienter. Ombudsmannen uttalte at det var begrunnet tvil om det kunne nektes innsyn i alle de unntatte opplysningene. Usikkerheten knyttet seg særlig til tallene for helseregionene, men også til enkelte av tallene for de større sykehusene. Departementet ble bedt om å vurdere saken på nytt. I den nye vurderingen kom departementet til at det skulle gis innsyn i de samlede tallene for antall i respirator og på intensivavdeling i regionene Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF. I tillegg oppga departementet hvor mange som er på intensivavdeling og i respirator for seks av foretakene i Helse Sør-Øst RHF. Koronarelaterte saker omtales nærmere i en egen artikkel i årsmeldingen, se side 18.
Saker der manglende etterlevelse skyldes forvaltningens kapasitet
I 2020 har ombudsmannen realitetsbehandlet 390 klager på sen saksbehandlingstid i forvaltningen. I mange av disse sakene tar ombudsmannen kontakt med forvaltningsorganet på telefon.
Ombudsmannen sendte undersøkelsesbrev i 36 saker. Av disse endte 21 saker med kritikk. Forvaltningens etterlevelse av ombudsmannens uttalelser eller muntlige henvendelser i slike saker beror i stor grad på forvaltningsorganets kapasitets- og ressurssituasjon.
Vi vil her særlig trekke frem den svært lange behandlingstiden som Helseklage har hatt i pasientskadesaker siden flyttingen av Pasientskadenemndas sekretariat til Bergen. Etter opprettelsen av Helseklage i januar 2016 har ombudsmannen uttalt seg flere ganger om behandlingstiden i pasientskadesaker, sist i sak 2020/9. Etter nærmere tre år hadde klageren ennå ikke mottatt en avgjørelse i saken. Ombudsmannen ga uttrykk for at behandlingstidene er uakseptable, og at de har vært det over flere år. Uttalelsen ble oversendt Helse- og omsorgsdepartementet, som er bedt om å vurdere tiltak for å bedre situasjonen.
Det samme gjelder Utlendingsdirektoratets (UDI) behandlingstid i saker om permanent oppholdstillatelse og tilbakekall av midlertidig oppholdstillatelse. I sak 2020/326 var en søknad om permanent oppholdstillatelse til behandling i nærmere fem år. Den lange saksbehandlingstiden ble forklart med at UDI først måtte vurdere om det var grunnlag for å tilbakekalle søkerens midlertidige oppholdstillatelse. Årsaken til at det tok så lang tid å avklare grunnlaget for tilbakekall, ble opplyst å være restansesituasjonen i tilbakekallsporteføljen i UDIs
asylavdeling. Ombudsmannen uttalte at problemene som følge av den økte asyltilstrømningen i 2015, og nedprioriteringen av tilbakekallssaker som ble foretatt i den forbindelse, vanskelig kan forsvares i lengden. Ombudsmannen vil fortsette å følge med på UDIs håndtering av disse sakene.
Ombudsmannen har også behandlet flere klager på sen saksbehandlingstid i Nav. Dette er tidligere tatt opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet. I 2020 har Nav vært særlig berørt av koronapandemien og smitteverntiltakene som er iverksatt i den sammenheng. Det er derfor forståelig at Nav har hatt behov for å prioritere de mest presserende oppgavene i denne ekstraordinære situasjonen.
Saker der forvaltningen har fastholdt sitt standpunkt
I noen tilfeller ønsker forvaltningen ikke − helt eller delvis − å rette seg etter ombudsmannens syn. I praksis skjer dette i et lite antall saker, og sakene er ikke alltid åpenbare.
Et eksempel fra 2020 er sak 2019/4292 om dispensasjon fra kommuneplanens krav om reguleringsplan. Ombudsmannen kom til at det var begrunnet tvil om hensynene bak det generelle plankravet ikke ville bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Ombudsmannen påpekte også at vurderingen av fordelene og ulempene ved å gi dispensasjon var mangelfull. Fylkesmannen i Rogaland vurderte saken på nytt, men fastholdt sin rettslige forståelse av vilkårene for å dispensere fra plankravet.
Selv om ombudsmannen etter en konkret helhetsvurdering har besluttet å avslutte saken, særlig av hensyn til tredjepartsinteresser, har ombudsmannen i et brev til fylkesmannen personlig understreket at det rettslige innholdet i uttalelsen står fast, og at Fylkesmannen forventes å rette seg etter ombudsmannens syn i behandlingen av fremtidige saker om dispensasjon fra plankrav. Fylkesmannen har i etterkant henvendt seg til Kommunal- og moderniseringsdepartementet med anmodning om at departementet tar stilling til uttalelsens innhold og konsekvenser. I brevet til departementet er det samtidig gitt uttrykk for at Fylkesmannen likevel vil rette seg etter ombudsmannens syn.
I sak 2018/4025 kom ombudsmannen til at Utlendingsnemndas (UNE) rettsanvendelse i en familieinnvandringssak var feil [7]. I den nye behandlingen opprettholdt UNE sitt syn på at referansepersonen (det familiemedlemmet som bor i Norge) må være enslig. I et oppfølgende brev til UNEs direktør ga ombudsmannen uttrykk for at det var beklagelig at nemnda ikke rettet seg etter ombudsmannens syn. Justis- og beredskapsdepartementet ble orientert om uttalelsen og UNEs manglende oppfølging av den. I svar til ombudsmannen 16. januar 2020 sa departementet seg enig i ombudsmannens oppfatning av gjeldende rett. Departementet er imidlertid avskåret fra å instruere UNE om lovtolking etter utlendingsloven, og har uttalt at det derfor vil se nærmere på behovet for klargjøring av regelverket.
Saker der Sivilombudsmannen har anbefalt søksmål
Når forvaltningen ikke følger ombudsmannens uttalelse, kan ombudsmannen anbefale klageren å gå til søksmål. I slike tilfeller vil klageren bli innvilget fri rettshjelp [8].
Dette dekker også motpartens sakskostnader [9].
I løpet av det siste tiåret har ombudsmannen anbefalt søksmål i underkant av 30 saker. I 2020 har vi anbefalt søksmål i to tilfeller.
Den første saken (2018/4777) gjaldt en lærer som fikk en skriftlig advarsel av kommunen for en kommentar hun hadde skrevet på Facebook i sin fritid. Kommunen mente at læreren hadde brutt de forventningene som arbeidsgiver må kunne ha til lærere. Ombudsmannen kom til at lærerens kommentar var vernet av ytringsfriheten, og kommunen ble bedt om å trekke tilbake advarselen. Da advarselen ble stående, besluttet ombudsmannen å anbefale søksmål. Kommunen har i etterkant orientert om at advarselen vil bli trukket. På denne bakgrunn anså ombudsmannen saken for avsluttet.
Den andre saken (2018/2414) gjaldt Utlendingsnemndas (UNE) forståelse av vilkårene for opphør av flyktningstatus når utlendingen er domfelt i en straffesak [10]. En afghansk gutt fikk i 2010 innvilget flyktningstatus. Om lag åtte år senere ble han utvist fra Norge på bakgrunn av ilagt straff, og det ble fattet vedtak om opphør av hans flyktningstatus. Ombudsmannen kom til at UNEs rettsanvendelse var feil da det i opphørssaken var foretatt en ren nåtidsvurdering av behovet for beskyttelse. Ombudsmannen uttalte at vilkårene for opphør ikke kan forstås annerledes i saker som er opprettet etter ilagt straff, det vil si at det ikke kan kreves mer for å beholde flyktningstatus i tilfeller der klageren har utløst opphørsgrunnen ved å begå straffbare handlinger. Også i slike saker skal det foretas en vurdering av om de forholdene som tidligere begrunnet innvilgelse av flyktningstatus, har endret seg i tilstrekkelig grad. Ettersom UNE ikke hadde foretatt en slik vurdering, konkluderte ombudsmannen med at vedtaket var ugyldig. UNE behandlet saken på nytt i stornemnd, og flertallet opprettholdt UNEs syn på gjeldende rett. Dette til tross for at Borgarting lagmannsrett enstemmig hadde lagt til grunn samme rettslige forståelse som ombudsmannen i en annen sak med tilsvarende problemstilling. Lagmannsrettens dom er rettskraftig [11], og ble avsagt i tidsrommet mellom ombudsmannens uttalelse [12], og den fornyede behandlingen i stornemnda [13]. Klageren ble uttransportert til Afghanistan i mai 2019.
I august 2020 anbefalte ombudsmannen klageren å gå til søksmål. Den 19. oktober 2020 avsa Borgarting lagmannsrett dom i en annen sak der ombudsmannen etter en uttalelse i 2018 (sak 2017/1642) hadde anbefalt klageren å gå til søksmål. Også denne saken gjaldt UNEs rettsanvendelse. Spørsmålet var hvilket skjæringstidspunkt som skulle legges til grunn for avbrytelse av søknadsfrist for familiegjenforening [14]. Ombudsmannen kom til at ettårsfristen ble avbrutt idet søknaden var registrert elektronisk og saksbehandlingsgebyret var betalt. Ifølge ombudsmannen måtte ventetiden hos ambassaden for å levere vedlegg til søknaden anses som en hindring utenfor klagerens kontroll. UNE behandlet saken på nytt i stornemnd, og flertallet opprettholdt synet om at fristen først ble avbrutt ved innlevering av dokumenter og personlig oppmøte ved ambassaden. Lagmannsretten kom enstemmig til at UNEs rettsanvendelse var feil. Ombudsmannens forståelse av regelverket fikk dermed fullt gjennomslag. Dommen er rettskraftig [15].
Det har stor betydning at forvaltningen følger Sivilombudsmannen
Ombudsmannens mandat er å foreta en uavhengig, nøytral og objektiv vurdering av om offentlige myndigheter har begått urett mot borgerne. Ettersom ombudsmannens uttalelser ikke er rettslig bindende for forvaltningen, skal ombudsmannen først og fremst virke gjennom sin faglige kompetanse og autoritet. Denne autoriteten underbygges av at ombudsmannen er oppnevnt av Stortinget.
Selv om det er tilfeller der forvaltningen kan ha grunn til å fastholde sitt standpunkt, for eksempel i saker som byr på rettslig tvil eller saker av stor praktisk eller prinsipiell betydning, kan det være uheldig for ombudsmannsordningen at forvaltningen ikke retter seg etter ombudsmannens uttalelser. Manglende gjennomslag vil på sikt kunne undergrave ombudsmannens funksjon som en rettssikkerhetsgaranti, og bidra til å svekke den parlamentariske kontrollen med forvaltningen. Domstolkommisjonens funn i delutredningen 30. september 2020 viser at det er behov for ombudsmannens mandat. Ifølge kommisjonen blir et fåtall av forvaltningssaker behandlet i domstolene.
Andelen saker som kan kategoriseres som forvaltningsrettslige, utgjør i underkant av syv prosent av alle alminnelige tvistesaker som ble ført for norske tingretter i perioden 2016–2018 [16].
Samtidig peker utredningen på at forvaltningens virksomhet av betydning for borgernes rettigheter og plikter, har økt vesentlig, og at det hver dag treffes et høyt antall enkeltvedtak. Å reise søksmål mot forvaltningen, også når dette er anbefalt av ombudsmannen, kan være forbundet med ulike belastninger for borgeren. I tillegg kan det faglige styrkeforholdet mellom det offentlige og den private part i en rettssak være ujevnt. Stortingets forutsetning er derfor at myndighetene i alminnelighet skal bøye seg for ombudsmannens syn.
Antallet klager til ombudsmannen har økt de siste årene. Dette fordrer en bevisst og treffsikker prioritering av hvilke saker som ombudsmannen bør gå videre med for å bekjempe mest mulig
urett for flest mulig borgere. I et slikt perspektiv, der ombudsmannens undersøkelser er utslag av prioriteringsmessige avveininger, er det uheldig at forvaltningen i noen tilfeller ikke følger ombudsmannens uttalelser.
Av Mona Keiko Løken, seniorrådgiver, Sivilombudsmannen
Fotnoter
1) Lov 22. juni 1992 nr. 8 om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven).
2) Grunnlovsvedtak 7. juni 1995.
3) Innst. S. nr. 171 (1994–1995).
4) Ot.prp. nr. 30 (1959–1960) side 20 og merknader til § 10.
5) Innst. 376 S (2015–2016), se «Særskilt melding fra Sivilombudsmannen – Kommunal- og moderniseringsdepartementet følger
ikke Sivilombudsmannens uttalelser», Dokument 4:2 (2015–2016), jf. sivilombudsmannsloven § 12 andre ledd.
6) Innst. 243 L (2015–2016).
7) Utlendingsloven § 43.
8) Rettshjelploven § 16 første ledd nr. 3.
9) Rundskriv om fri rettshjelp, SRF-2017-1 punkt 8.2.
10) Utlendingsloven § 37 første ledd bokstav e.
11) 26. februar 2020 (LB-2018-148797). Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet, se HR-2020-1199-U.
12) 11. juli 2019.
13) 17. juli 2020.
14) Utlendingsforskriften § 10-8 femte ledd, slik bestemmelsen lød frem til 1. august 2017.
15) Anke til Høyesterett ble ikke tillatt fremmet, se HR-2021-215-U.
16) NOU 2020: 11 «Den tredje statsmakt – Domstolene i endring» punkt 7.3.2.