[Denne artikkelen ble først publisert i Sivilombudsmannens årsmelding for 2019 om arbeidet under forebyggingsmandatet. Les hele årsmeldingen for 2019]
Høringsuttalelser er et viktig virkemiddel for å sikre en grundig lovgivningsprosess og et sterkt rettsvern for mennesker som fratas friheten. I våre høringsuttalelser har vi tatt utgangspunkt i funn og erfaringer fra de besøkene vi har gjennomført under forebyggingsmandatet så langt. I 2019 har vi til sammen kommet med fire høringsuttalelser som dekker flere sektorer under mandatet.
Mangelfull vurdering av regler for tvangsbruk på barnevernsinstitusjon
Sivilombudsmannen kom i juli med en høringsuttalelse om daværende Barne- og likestillingsdepartementets forslag til ny barnevernlov.[1] Våre merknader gjaldt forslaget om å lovfeste nærmere regler for barnevernsinstitusjoner.
I uttalelsen påpekte vi at det som utgangspunkt var positivt at barn og unges rettigheter under institusjonsopphold får en tydeligere forankring i loven. Vi etterlyste likevel en grundigere utredning av forslagene om barns rettigheter og bruk av tvang i lys av Norges menneskerettslige forpliktelser.
Vi anbefalte at departementet foretar en ny vurdering av dagens regelverk om rettigheter og bruk av tvang i barnevernsinstitusjoner. Vurderingen bør ta utgangspunkt i Norges menneskerettslige forpliktelser, og se hen til den internasjonale rettsutviklingen. Det bør også foretas en vurdering av om det eksisterende regelverket praktiseres etter intensjonen.
Vi påpekte også at dagens regler om tvangsbruk ikke alltid etterleves i praksis, og at dette tilsier et behov for klargjøring av loven. Funn fra våre besøk tyder blant annet på at årsaken til manglende etterlevelse kan være misforståelser av regelverket.
I tillegg kom vi med merknader til de konkrete forslagene som departementet ble bedt om å vurdere i det videre arbeidet med lovforslaget. Sivilombudsmannen pekte blant annet på
følgende problematiske elementer i forslaget:
- dagens bestemmelse om forbud mot isolasjon som straff, behandling eller oppdragelse fjernesforbud mot tvang som straff, behandling og oppdragelse begrenses til «fysisk» tvang, selv om utilbørlig psykisk press og trusler kan påføre like alvorlige skader
- reglene om tvang i akutte faresituasjoner viser til uklare regler om nødrett utenfor barnevernlovgivningen
- minstekrav til bruk av isolasjon i akutte faresituasjoner mangler
- de rettslige skrankene for å begrense barns bevegelsesfrihet innenfor og utenfor institusjon er uklart definert, inkludert grensen mot forbudt isolasjon
Viktige retningslinjer for arrestanter som trenger helsehjelp
I september kom vi med en høringsuttalelse til Helsedirektoratets forslag om en nasjonal faglig veileder for helsepersonell om helsetjenester til arrestanter i politiarrest.[2]
Flere av anbefalingene ombudsmannen har gitt etter besøk til politiarrestene, er reflektert i utkastet til veileder. I utkastet er det understreket at leger ikke har en rolle i å godkjenne at noen settes i arrest. Det er også foreslått tiltak for å ivareta taushetsplikten når det gis helsehjelp til arrestanter, ved å påse at politipersonell som ledsager arrestanten ikke er til stede i undersøkelse- og behandlingssituasjoner på f.eks. legevakt.
Sivilombudsmannen pekte særlig på at forslaget mangler nasjonale prosedyrer for dokumentasjon og rapportering i saker med mistanke om uforholdsmessig maktbruk eller skader på arrestanter forårsaket av politiet. Et gjennomgående funn fra ombudsmannens besøk til steder for frihetsberøvelse, inkludert politiarrestene, er at det mangler prosedyrer for hva helsepersonell skal gjøre ved mistanke om uforholdsmessig maktbruk eller skader som er forårsaket av politiet. Flere besøkte legevakter manglet et system for å sikre at skader på arrestantene blir tilstrekkelig dokumentert i pasientjournal, inkludert med kamera. Ingen besøkte legevakter har hatt noen prosedyre for situasjoner der det oppstår mistanke om at skadene som er påført arrestanten, er forårsaket av politiet.
I høringsuttalelsen fremhevet vi at dokumentasjon og innrapportering av skader som påføres frihetsberøvede personer er en viktig rettssikkerhetsgaranti, og kan redusere risikoen for tortur og umenneskelig behandling. Vi viste til at Europarådets torturforebyggingskomité (CPT) anbefaler at det utføres grundige helseundersøkelser med dokumentasjon av mistenkelige skader, og at slike skader raskt innrapporteres for å beskytte arrestantene og for å sikre at etterforsking iverksettes. Norge mangler slike prosedyrer.
I uttalelsen etterlyste vi også mer informasjon til helsepersonell om skadevirkninger av isolasjon og hvordan isolertes helsetilstand bør følges opp.
Kritisk til forslag om bruk av spytthette i fengsel
I september kom vi med en høringsuttalelse om forslaget fra Justis- og beredskapsdepartementet om å endre straffegjennomføringslovens regler om tvangsmidler.[3] Forslagene gikk blant annet ut på å innføre spytthette som et nytt tvangsmiddel etter loven, samtidig som terskelen for bruk av tvangsmidler som håndjern og bodycuff ble foreslått senket.
En spytthette er en gjennomsiktig hette som tres over hodet på den innsatte, med et felt ved nedre del av ansiktet som hindrer at det kan spyttes ut av hetten. I vår uttalelse pekte vi på at departementet unnlot å nevne at spytthette forutsetter at den innsatte samtidig er påført et tvangsmiddel som begrenser muligheten til å bruke hendene, som håndjern eller bodycuff, for å hindre at spytthetten tas av.
Ifølge departementet var bakgrunnen for forslaget et økende problem med at enkelte innsatte spytter. Det ble ikke fremlagt informasjon som viser at problemet er økende. Departementet uttalte at spytting kan innebære en smitterisiko, uten at det ble angitt hva slags smitterisiko det er snakk om, og hvor høy risikoen for smitte er.
Departementet foreslo blant annet at spytthette skal kunne påføres innsatte som har sosialt fellesskap med andre i fengsel, som et tiltak for å hindre isolasjon. Ombudsmannen pekte på at det er usannsynlig at innsatte kan sikres økt meningsfull menneskelig kontakt ved å ha på seg spytthette og mekaniske tvangsmidler som håndjern eller bodycuff i fellesskap med andre innsatte. Dette kan ha en ydmykende og dehumaniserende effekt på innsatte, og utgjør en klar risiko for umenneskelig og nedverdigende behandling.
Vi kritiserte også departementets manglende utredning av skaderisiko ved bruk av spytthette. En EU-forordning om kontroll med handel av varer som kan brukes til tortur eller umenneskelig behandling, viser at spytthetter utgjør en risiko for kvelning. Det finnes flere rapporterte tilfeller fra andre land der personer som ble iført spytthette omkom, og der uforholdsmessig bruk ser ut til å ha bidratt til eller forårsaket dødsfall.
Vi fremhevet at det å få en hette over hodet kan bidra til å fremkalle sterk frykt, høyt stressnivå, opplevd tap av kontroll og kvelningsfornemmelser. Dette gjelder særlig personer med alvorlige tilstander som psykose, angst og fobier som klaustrofobi. Dette er særlig bekymringsfullt med tanke på at en stor andel innsatte i norske fengsler har dårlig psykisk helse, i mye større grad enn befolkningen ellers.
I tillegg til spytthette foreslo departementet etablering av en lavere terskel for bruk av tvangsmidler som håndjern og bodycuff. Ombudsmannen er uenig med departementet i at disse tvangsmidlene er mindre inngripende. En bodycuff kan for eksempel begrense innsattes bevegelsesfrihet så mye at den innsatte verken kan gå eller bevege armene. Det at bruk av spytthette vil innebære at den innsatte blir iført både en hette og et mekanisk tvangsmiddel, synliggjør at det her er tale om meget inngripende tvang.
Vi uttrykte også bekymring over at et formål med endringene er å hindre at innsatte blir sittende på cellen fordi det ikke virker forsvarlig å prøve vedkommende ut i fellesskapet uten å være iført tvangsmidler. Departementets forslag er uegnet som løsning på utfordringene med isolasjon.
Forslaget om å innføre spytthette og om å senke terskelen for bruk av flere typer tvangsmidler, synliggjør et behov for mer helhetlige grep som kan gi soningsforhold som forebygger behov for så inngripende tiltak. Ombudsmannen pekte på at det nå haster med å iverksette tiltak for å gjøre noe med årsakene til isolasjon i fengslene.
Innspill til forslag om felles regler for tvang i helse- og omsorgstjenesten
I desember kom ombudsmannen med en høringsuttalelse om Østenstad-utvalgets forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten (NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven).[4] Merknadene ble gitt på bakgrunn av uttalelser i klagesaker og funn fra besøk til steder for frihetsberøvelse under forebyggingsmandatet.
I høringssvaret etterlyste ombudsmannen særlig en nærmere vurdering av de menneskerettslige grensene for behandling med tvang, som tvangsmedisinering og elektrokonvulsiv behandling (ECT – «elektrosjokk»). Slike spørsmål var i for liten grad drøftet i utredningen, særlig i lys av internasjonal rettsutvikling i retning av strengere kontroll av tvangstiltak overfor personer med nedsatt funksjonsevne.
Ombudsmannen fremhevet at lovgivningen må sikre et tilstrekkelig vern mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling. Videre må lovgivningen være i samsvar med forbudet mot diskriminering basert på nedsatt funksjonsevne og retten til vern om den personlige integritet og selvbestemmelse. Ombudsmannen uttalte at lovgiver er pålagt å foreta en generell forholdsmessighetsvurdering av ny lovgivning som gir hjemmel for slik tvang.
Utvalget foreslo en videreføring av adgangen til tvangsmedisinering. Ombudsmannen mente at utredningen ikke underbygget at det var funnet en rettferdig balanse mellom de interesser et slikt inngrep ivaretar, og den skade inngrepet påfører. Bakgrunnen for dette var særlig det svake kunnskapsgrunnlaget om virkninger av slike tiltak og inngrepets alvorlige karakter. Ombudsmannen var også kritisk til utvalgets forslag om å legalisere ECT uten informert samtykke, som et livreddende tiltak. Ombudsmannen kritiserte at manglende kartlegging av tiltaket gjorde det uklart om ECT er nødvendig for å redde liv, eller om andre tiltak kan være like effektive.
Mer generelt etterlyste ombudsmannen en større synliggjøring i den foreslåtte loven av at enhver som er fratatt friheten, har sine grunnleggende rettigheter i behold. Det ble også pekt på at loven er utformet på en kompleks måte, og vil være vanskelig å forstå både for den enkelte pasient og bruker, og for helse- og omsorgspersonell. Det er derfor behov for at loven gjøres lettere tilgjengelig og språklig klarere.
Ombudsmannen uttrykte bekymring over utvalgets forslag om at tiltak kun skal regnes som tvang dersom pasienten viser motstand. Bakgrunnen var blant annet at mange pasienter ikke viser motstand på grunn av traumer, eller fordi ujevne maktforhold gjør at motstand oppleves nytteløst. Ombudsmannen var videre kritisk til utvalgets forslag om manglende beslutningskompetanse som et sentralt krav for tvangsbruk, blant annet fordi det var uklart hvilke nærmere kriterier som skal legges til grunn for slike vurderinger.
Utvalget foreslo også regler om tvang i nødsituasjoner, blant annet lovfesting av helserettslige regler om nødrett og nødverge, og innstramming av regler om særlig inngripende tiltak som skadeavverging i nødsituasjoner. Utvalgets forslag om utfasing av mekaniske tvangsmidler innen tre år, vil etter ombudsmannens syn kunne bidra til å redusere risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling. Samtidig anbefalte ombudsmannen at det ble vurdert strakstiltak for å raskest mulig avskaffe slike tiltak overfor barn. Ombudsmannen etterlyste også særlige rettssikkerhetstiltak for å forhindre langvarig bruk av mekaniske tvangsmidler. Vi pekte videre på at det var tvilsomt om utvalgets forslag om å tillate skjerming som skadeavverging (isolering) for å forhindre tingskade, er i tråd med menneskerettslige krav. Ombudsmannen var også kritisk til utvalgets forslag om at det kun var fastholding i form av fysisk nedlegging som skulle regnes som særlig inngripende.
Når det gjaldt skjerming, merket vi oss at flere av utvalgets forslag reflekterte funn fra ombudsmannens besøk. Ombudsmannen merket seg en betydelig innskjerping av adgangen til å bruke skjerming som behandlingstiltak, men pekte samtidig på at forslaget om en lavere terskel for bruk av skjerming av hensyn til andre, medførte risiko for økt bruk. Videre etterlyste ombudsmannen tydeligere krav til gjennomføring av skjerming, inkludert grensene for tvangsbruk for å iverksette eller opprettholde skjerming. Ombudsmannen etterlyste også vurderinger av særlige rettssikkerhetstiltak for å unngå langvarig skjerming, inkludert å begrense hvor lenge et skjermingsvedtak kan vare.
Ombudsmannen hadde også en rekke andre merknader, blant annet til forslag til plikt til forebygging av tvangsbruk, adgang til å begrense besøk og telefon, bruk av husordensregler og reglene om saksbehandling og kontroll.
[1] Sivilombudsmannens høringsuttalelse om forslag til ny barnevernlov, 22. juli 2019. Les hele uttalelsen her:
https://www.sivilombudet.no/wp-content/uploads/2019/07/Sivilombudsmannens-h%C3%B8ringsuttalelse-om-forslag-til-ny-barnevernlov.pdf
[2] Sivilombudsmannens høringsuttalelse om veileder om helsetjenester til arrestanter i politiarrest, 29. august 2019.
Les hele uttalelsen her: https://www.sivilombudet.no/wp-content/uploads/2019/09/Sivilombudsmannens-h%C3%B8ringsuttalelse-om-veileder-om-helsetjenester-til-arrestanter-i-politiarrest.pdf
[3] Sivilombudsmannens høringsuttalelse om forslag til endringer i straffegjennomføringsloven (bruk av spytthette mv.), 30. september 2019. Les hele uttalelsen her: https://www.sivilombudet.no/wp-content/uploads/2019/10/Sivilombudsmannens-h%C3%B8ringsuttalelse-om-forslag-til-endringer-i-straffegjennomf%C3%B8ringsloven-bruk-av-spytthette-mv..pdf
[4] Sivilombudsmannens høringssvar om NOU 2019:14 Tvangsbegrensningsloven, 30. desember 2019. Les hele høringssvaret her: https://www.sivilombudet.no/wp-content/uploads/2019/12/Sivilombudsmannens-høringssvar-NOU-2019_14-Tvangsbegrensningsloven.pdf