Straffegjennomføring i Nederland og Norges forpliktelser etter FNs torturkonvensjon

[Denne artikkelen ble først publisert i Sivilombudsmannens årsmelding for 2015 om arbeidet under forebyggingsmandatet. Les hele årsmeldingen for 2015.]

En viktig del av Sivilombudsmannens forebyggingsmandat er muligheten til å framlegge forslag og kommentarer til eksisterende lovgivning eller lovforslag med sikte på å bedre behandlingen av og forholdene for mennesker som er fratatt friheten.[1]

30. januar 2015 sendte Justis- og beredskapsdepartementet et forslag på høring om å endre straffegjennomføringsloven for å gi hjemmel til straffegjennomføring i en annen stat.[2] For å få ned soningskøen og gi kriminalomsorgen økt kapasitet til gjennomføring av straff og varetekt, ble det foreslått å leie fengselsplasser i utlandet. Norske myndigheter inngikk forhandlinger med nederlandske myndigheter og det ble enighet om at Norge skulle leie Norgerhaven fengsel med plass til 242 innsatte. Av avtalen framgikk det blant annet at de ansatte i fengselet i hovedsak skulle være nederlandske, at det skulle være en norsk fengselsleder, og at helsetjenestene i fengselet skulle ivaretas av nederlandske helsemyndigheter.

Sivilombudsmannen avga 27. februar en høringsuttalelse om forslaget. I uttalelsen påpekte ombudsmannen at en rekke forhold burde utredes nærmere, deriblant forholdet til norske menneskerettighetsforpliktelser, språk og kommunikasjon mellom ansatte og innsatte, og tilgang til helsetjenester.[3] I tillegg anså ombudsmannen den korte høringsfristen som uheldig.

I tråd med Norges forpliktelser?

Etter høringsrunden leverte departementet en proposisjon til Stortinget[4] om å samtykke til de foreslåtte endringene i straffegjennomføringsloven og til inngåelse av avtalen med Nederland om leie av fengselsplassene i Norgerhaven i tre år fra 1. september 2015. Sivilombudsmannen, ved forebyggingsenheten, deltok i justiskomiteens åpne høring 28. april og bemerket blant annet at det ikke er omtalt i proposisjonen hvordan Norges forpliktelser etter FNs torturkonvensjon skal ivaretas under soning i Nederland. I etterkant av høringen utdypet Sivilombudsmannen dette forholdet skriftlig i et brev til komiteen.[5]

I proposisjonen står det at innsatte under straffegjennomføring i en annen stat vil være under norsk jurisdiksjon. Av artikkel 14 og 17 i Norges avtale med Nederland 2. mars 2015 fremgår det imidlertid at nederlandsk straffelov skal gjelde for straffbare forhold begått i fengselet og at nederlandske myndigheter er ansvarlige for etterforskning og påtale av straffbare forhold og dødsfall i fengselet.

Det er statens ansvar å forebygge, hindre og straffeforfølge tortur og umenneskelig behandling «in any territory under its jurisdiction».

I henhold til avtalen har norske myndigheter ikke adgang til å iverksette etterforskning av straffbare forhold som begås i Norgerhaven. Norske myndigheter vil dermed ikke kunne iverksette tiltak for å etterforske eller straffeforfølge forhold som kan rammes av forbudet mot tortur og umenneskelig behandling av de innsatte. Dette vil både gjelde hendelser forårsaket av nederlandske ansatte i fengselet eller ved ansattes passivitet ved vold utøvd av andre innsatte. FNs torturkomité (CAT) har uttalt at det er statens ansvar å forebygge, hindre og straffeforfølge tortur og umenneskelig behandling «in any territory under its jurisdiction».[6] Ombudsmannen fant derfor grunn til å stille spørsmål ved om en slik begrensning i norske myndigheters rettslige handleevne er i tråd med Norges forpliktelser etter torturkonvensjonen.

Statens ansvar utenfor egne grenser

FNs spesialrapportør mot tortur Juan E. Méndez la i oktober 2015 fram en rapport der han minnet statene om deres ansvar og forpliktelser etter torturkonvensjonen. Méndez understreket at tortur og umenneskelig behandling fortsatt finner sted verden rundt. Samtidig er stater i økende grad engasjert i aktiviteter i andre land. Når stater opererer utenfor egne grenser, enten det gjelder militær aktivitet, grensekontroll, frihetsberøvelse eller fredsbevarende operasjoner, så har de det samme ansvaret for å overholde torturkonvensjonens forpliktelser som på eget territorium. Enhver stat har plikt til å forebygge, hindre og straffeforfølge tortur på ethvert område under egen jurisdiksjon, uansett hvor i verden handlingene finner sted eller hvem som er ansvarlig for disse.

Konsekvenser for forebygging av tortur og umenneskelig behandling

Videre har Sivilombudsmannen pekt på uklarheter ved gjennomføring av besøk til fengsler i utlandet. Departementet la blant annet til grunn at Sivilombudsmannens forebyggingsenhet bør kunne gjennomføre besøk under sitt mandat til et fengsel som leies av norske myndigheter i utlandet. Høringsnotatet 30. januar inneholdt imidlertid ingen drøftelse av forholdet til «mottakerstatens» nasjonale forebyggingsorgan etter OPCAT, forholdet til «mottakerstatens» myndigheter og den rolle de utøver overfor de innsatte, eller andre forhold av betydning for gjennomføringen av forebyggende besøk i en annen stat.

FNs underkomité for forebygging, SPT, har en rådgivende rolle overfor de nasjonale forebyggingsorganene. SPT har avgitt en uttalelse om hvordan torturforebyggende arbeid bør gjennomføres dersom en stat inngår en avtale med en annen om å sende personer dit for frihetsberøvelse. Blant annet skal det sikres at forebyggingsorganet i «avsenderstaten» har juridisk og praktisk mulighet til å besøke de innsatte i fengsel i «mottakerstaten» i henhold til OPCAT og til å gi anbefalinger og gå i dialog med myndighetene i begge land. Samtidig skal også forebyggingsorganet i «mottakerstaten» ha den samme muligheten til å gjennomføre besøk, gi anbefalinger og gå i dialog med begge staters myndigheter.

Ombudsmannen ser både juridiske og praktiske utfordringer i å innlede en dialog om oppfølging med andre staters myndigheter (om forhold som ligger utenfor Norges jurisdiksjon), og ser samtidig at dette vil være sentralt for å kunne ivareta mandatet etter OPCAT. For eksempel når det gjelder innsattes tilgang til helsetjenester, som etter avtalen ivaretas av nederlandske myndigheter, er det uklart hvordan Sivilombudsmannens forebyggingsenhet under et besøk effektivt skal kunne undersøke helsetilbudet som gis og gi anbefalinger om oppfølging i etterkant.

Etter å ha gjennomført besøk til en rekke steder for frihetsberøvelse i Norge de siste to årene, er det ombudsmannens klare oppfatning at forebygging krever en helhetlig tilnærming. Det vises i denne sammenheng til publiserte rapporter fra Sivilombudsmannens gjennomførte besøk så langt under forebyggingsmandatet. Her fremgår det at både helseavdelinger i fengsler, legevakt, spesialisthelsetjeneste og håndtering av risiko ved transport, omfattes av mandatet og inngår som del av et besøk. Det er illustrerende for problemstillingen at rundt 30 prosent av de anbefalingene Sivilombudsmannen under sitt forebyggingsmandat har gitt til fengslene, berører helseforhold.

Etter over et halvt år med norske innsatte i fengsel i Nederland er det fortsatt uklart hvordan Norges forpliktelser etter torturkonvensjonen overholdes og hvordan de nasjonale forebyggingsorganene og SPT skal utøve sine mandater.

Evaluering av avtalens implikasjoner for forebyggingsmandatet

Avtalen 2. mars 2015 som er inngått mellom Norge og Nederland om leie av fengselsplasser omtaler hverken statenes forpliktelser etter OPCAT eller mandatene til FNs underkomité og landenes nasjonale forebyggingsorganer.

På oppdrag fra det nederlandske forebyggingsorganet gjennomføres det nå en evaluering av hvilke implikasjoner den bilaterale avtalen mellom Norge og Nederland har for det nederlandske forebyggingsorganets OPCAT-mandat. Konklusjonene i denne vil også ha interesse for ombudsmannens forebyggingsarbeid overfor innsatte som overføres fra Norge.

Etter over et halvt år med norske innsatte i fengsel i Nederland er det fortsatt uklart hvordan Norges forpliktelser etter torturkonvensjonen overholdes og hvordan de nasjonale forebyggingsorganene og SPT skal utøve sine mandater. Ombudsmannen vil fortsette å følge utviklingen i tiden fremover.