Kapittel 4 – problemer som går igjen i forvaltningens behandling av borgerne

3.   Forventninger til saksbehandlingen

I tillegg til en forventning om at saken skal behandles innen rimelig tid, har borgerne tanker om hvordan forvaltningsprosessen skal være. Det hender at borgernes forventninger er urealistiske og overgår forvaltningens rettslige forpliktelser. Krav på veiledning betyr ikke nødvendigvis at alle spørsmål som stilles, må besvares. Selv om utgangspunktet i forvaltningsloven er at en part skal ha muligheten til å snakke med saksbehandleren, finnes det grenser for denne retten. Og alle uklarheter i en sak skal ikke nødvendigvis ryddes av veien, alle steiner kan ikke snus i enhver sak. Dette kan det være vanskelig å formidle på en god måte, både for forvaltningen og for ombudsmannen.

«Det hender at borgernes forventninger er urealistiske og overgår forvaltningens rettslige forpliktelser.»

4.   Forventninger til avgjørelsen

Det er naturlig å bli skuffet eller frustrert når en søknad blir avslått eller en klage ikke fører frem. Det samme gjelder når det stilles tyngende vilkår, eller når forvaltningen fatter inngripende vedtak. Dette kan gjelde alt fra et avslag på en søknad om økonomisk støtte eller et annet offentlig gode, til vedtak om frihetsberøvelse eller isolasjon innen psykisk helsevern eller kriminalomsorgen.

«Ombudsmannen må ta utgangspunkt i gjeldende regelverk, og behandlingen av klagesaker vil ofte ha et pedagogisk siktemål: Ja, regelverket er faktisk slik … Hvis anvendelsen av reglene er forsvarlig, er det lite annet ombudsmannen kan gjøre.»

Skuffelsen eller frustrasjonen kan ofte gjelde selve regelverket. Er det virkelig slik at naboen kan oppføre et tilbygg som sjenerer meg, eller at en byggesøknad kan bli avslått fordi bygget ikke er «pent» nok? Er det virkelig slik at en pasient eller de pårørende ikke er part og ikke kan klage på Helsetilsynets vurdering i en tilsynssak? Og er det virkelig slik at jeg blir nektet fri rettshjelp i denne viktige saken? Ombudsmannen må ta utgangspunkt i gjeldende regelverk, og behandlingen av klagesaker vil ofte ha et pedagogisk siktemål: Ja, regelverket er faktisk slik. Ved behov kan ombudsmannen synliggjøre regelverket, for på den måten å bidra til forståelse for avgjørelsen og forvaltningens oppgaver. Hvis anvendelsen av reglene er forsvarlig, er det lite annet ombudsmannen kan gjøre. Uenighet i utforming av regler må først og fremst følges opp gjennom politiske kanaler, medier og lignende.

Det synes å være et trekk i tiden at publikums forventninger til offentlige myndigheter generelt sett har økt. Ikke minst synes forventningene til velferdsstaten å være store. Det å bli hørt, er imidlertid ikke det samme som å få medhold i saken. For eksempel kan det være vanskelig å akseptere at pasienter har begrenset mulighet for å få behandling i utlandet for statens regning eller refundert utgifter til behandling i privat regi. Lovfesting av ulike rettigheter og den generelle rettighetstenkningen i samfunnet har muligens bidratt til denne utviklingen.

Jeg vil trekke frem bestemmelsen om brukermedvirkning i sosialtjenesteloven som et eksempel på at det kan oppstå et spenningsforhold mellom lovteksten, og dermed borgernes forventninger, og den faktiske rettstilstanden. Mange personer er gitt rettigheter etter sosialtjenesteloven pga. alder, funksjonshemming eller tyngende omsorgsoppgaver. Det kan gis tjenester som praktisk bistand i hjemmet, for eksempel brukerstyrt personlig assistanse, avlastningstiltak, omsorgslønn, støttekontakt eller plass i institusjon. Kommunen avgjør hva slags tjeneste som skal tilbys, og kommunens avgjørelse kan påklages til fylkesmannen. Hvis søkeren fremdeles er misfornøyd etter at fylkesmannen har vurdert saken, kan den bringes inn for ombudsmannen. Ombudsmannen mottar en del klagesaker om dette.

Flere klager over at kommunen ikke hører på deres mening om hva slags tjeneste som skal gis – de vil for eksempel heller ha mye hjelp i huset enn plass på institusjon – og argumenterer med at de selv vet hva som er best for dem selv eller det familiemedlemmet som trenger bistand. Sosialtjenestelovens bestemmelse om brukermedvirkning lyder slik:

«Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener.»

Mange oppfatter dette som en rett for klienten til å velge tjenestetilbud. Sosialtjenesteloven praktiseres imidlertid slik at kommunen gjør en totalvurdering av tjenestetilbudet. I tillegg til brukernes behov og ønsker, tas det hensyn til faglige vurderinger, kommunens ressurser og den samlede fordelingen av tjenestetilbudene til de berettigede i kommunen. Det vil si at hensynet til økonomi og likebehandling også kommer sterkt inn. Resultatet av denne skjønnsutøvelsen kan derfor ofte bli noe annerledes enn det klienten eller de pårørende mener er det beste. Mange opplever det slik at det ikke er tatt hensyn til det de har sagt.

Forskjellsbehandling

1.   Innledning

Å sammenligne seg med de rundt seg, enten andre i samme situasjon, eller de som har mer enn en selv, er etter min mening en naturlig del av det å bo i et samfunn. Det har godt feste i borgernes rettsfølelse at myndighetenes fordeling av fellesgodene – og byrdene – skal skje på en rettferdig måte. Det hører politikken til å avgjøre hva som er en rettferdig fordeling, men de lovgivende myndighetene har på mange områder gitt forvaltningen myndighet til å foreta fordelingen etter skjønn. Prisen man betaler for at mennesker er gitt myndighet til å fatte skjønnsmessige avgjørelser, er at man aldri kan oppnå fullstendig likhet.

Forvaltningen må likevel etterstrebe det å skulle behandle like tilfeller likt. Idealet er ikke kommet generelt til uttrykk i forvaltningsloven, men er ivaretatt gjennom den ulovfestede regelen om forbud mot usaklig forskjellsbehandling. Det er viktig å understreke at forbudet retter seg mot den usaklige forskjellsbehandlingen – ikke all forskjellsbehandling.

For at det skal være relevant å sammenligne saker, må de være tilnærmet like når det gjelder både fakta og jus. Innenfor mange områder der forvaltningen er satt til å foreta brede skjønnsmessige vurderinger, er det vanskelig å foreta en slik sammenligning. Hensynet til likebehandling innebærer heller nødvendigvis ikke at en part har krav på at saken får samme utfall som en hvilken som helst sammenlignbar sak. Høyesterett har uttalt følgende om dette i Rt. 1983 s. 1290:

«[D]et forhold at enkelte søkere – som det kan se ut til – på et kanskje sviktende grunnlag har fått en gunstigere behandling enn den som er blitt A til del, er ikke tilstrekkelig til å fastslå at det i forhold til ham er skjedd en usaklig forskjellsbehandling.»

I sak 2010/868 gjorde ombudsmannen Kunnskapsdepartementet oppmerksom på at landets fylkesmenn syntes å forstå saksbehandlingsreglene for skolenedleggelser forskjellig ved sin lovlighetskontroll av kommunenes beslutninger. Dette hadde ombudsmannen blitt kjent med gjennom flere klager fra enkeltpersoner. Departementet delte ombudsmannens oppfatning og fant grunn til å be Utdanningsdirektoratet om å utarbeide et nytt rundskriv.

Under viser jeg hvordan spørsmål om forskjellsbehandling preger klagene til ombudsmannen i byggesaker og saker om skatt og ligning.

2.   Byggesaker

Usaklig forskjellsbehandling anføres ganske ofte i klager til ombudsmannen i byggesaker. Særlig er dette en hyppig innvending i saker der det kreves dispensasjon, fra forbud i loven eller planer, for at tiltaket skal bli lovlig. En problemstilling jeg ser regelmessig, er at én person har fått dispensasjon for et tiltak på et grunnlag som fremstår som uklart eller urettmessig, og at andre som bor i området, ønsker den samme behandlingen. Når disse får avslag på sine dispensasjonssøknader, oppleves dette som urettferdig og i strid med deres rettsfølelse, selv om avslaget i seg selv er i tråd med loven. Selv om vedkommende, som nevnt over, ikke har krav på den samme behandlingen, har jeg stor forståelse for at dette kan oppleves urimelig for den det gjelder.

Når noen har søkt om å få utføre et tiltak som er i strid med loven eller planer, er det plan- og bygningsmyndighetenes oppgave å vurdere om vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt. Den nye dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven 2008 § 19-2 trådte i kraft 1. juli 2009, og jeg har foreløpig mottatt få klager knyttet til denne bestemmelsen. Etter den gamle dispensasjonsbestemmelsen (plan- og bygningsloven 1985 § 7) skulle de eventuelle «særlige grunner» som tilsa dispensasjon, veies opp mot hensynene som de aktuelle forbudsbestemmelsene skulle ivareta. Ettersom dispensasjonsvurderingen skulle ta utgangspunkt i disse hensynene, har jeg flere ganger uttalt at likebehandlingshensyn ikke alene kunne utgjøre grunnlaget for dispensasjon, se bl.a. ombudsmannens årsmelding for 2006 side 279 (Somb‑2006‑71) og 2007 side 314 (Somb‑2007‑85). Det blir interessant å følge med på hvordan den nye dispensasjonsbestemmelsen vil bli praktisert med tanke på spørsmålet om forskjellsbehandling.

3.   Skatte- og ligningssaker

Alle må vi betale den skatten vi blir pålagt etter loven. Det er av stor betydning for vårt velferdssamfunn at borgerne har tillit til skattesystemet og betaler sin skatt lojalt. Et godt skattesystem forutsetter at like tilfeller blir lignet likt, og det er viktig å kunne være trygg på at skattemyndighetene anvender skatteloven og ligningsloven riktig og likt for like tilfeller, slik at skattebyrden også faller likt ut for like tilfeller.

Klager til ombudsmannen viser at en del skattytere mener at skattemyndighetene har utsatt dem for forskjellsbehandling. Det gjelder spesielt skattytere som ikke har fått innvilget fradrag de mener å ha krav på, særlig fordi de kjenner til at andre skattytere i nøyaktig samme situasjon har fått innvilget samme type fradrag som de selv har fått avslag på. Et typisk eksempel her er krav om særfradrag for store sykdomsutgifter, og til en viss grad også krav om fradrag for utdanningskostnader.

Begge disse regelsettene er av flere grunner litt kompliserte å anvende for skattemyndighetene. De åpner for vurderinger som lett kan falle ulikt ut, uten at noen av disse utfallene av den grunn nødvendigvis behøver å være i strid med loven eller skattemyndighetenes egne retningslinjer i Lignings-ABC. Andre ganger kan det spille inn at ligningsarbeidet regelmessig skjer under stort tidspress.

«At én eller flere er blitt lignet feil, og den feilaktige ligningen er falt ut til deres fordel, gir ikke andre skattytere rett til å bli behandlet på samme feilaktige måte. Slik må det være.»

I denne forbindelse er det viktig å huske på at ligningsarbeidet faller inn under det som betegnes som «masseforvaltning». Skattemyndighetene har i forbindelse med den ordinære ligningen ikke tilstrekkelig kapasitet til å gå gjennom og kontrollere selvangivelsen til hver eneste skattyter. Noen vil alltid bli «påstandslignet». Det innebærer at de i alle fall i første omgang blir lignet fullt ut i tråd med opplysningene og beløpene som fremgår av selvangivelsen. Hvis én eller flere skattytere da får innvilget et fradrag som de ikke ville hatt krav på hvis loven var blitt anvendt riktig, vil ikke andre skattytere kunne vinne frem med sine tilsvarende urettmessige krav bare ved å hevde at noe annet vil være forskjellsbehandling. At én eller flere er blitt lignet feil, og den feilaktige ligningen er falt ut til deres fordel, gir ikke andre skattytere rett til å bli behandlet på samme feilaktige måte. Slik må det være.

Uansett årsak er det uheldig når noen skattytere med god grunn får inntrykk av at deler av ligningsarbeidet preges av forskjellsbehandling. Ombudsmannen har gjentatte ganger gjort skattemyndighetene oppmerksom på dette. Fra skattemyndighetene er det nå opplyst at det både arbeides med å høyne og samkjøre kompetansen hos de som utfører ligningen og å forenkle regelverket, samt å øke ressursene til kontroll av selvangivelser som ikke utelukkende består av opplysninger fra oppgavepliktige tredjeparter, som skattyterens arbeidsgiver og bankforbindelser. Ombudsmannen håper at disse tiltakene vil bli effektive og virke etter sin hensikt, slik at langt færre skattytere enn i dag får inntrykk av å ha blitt utsatt for forskjellsbehandling. I tiden fremover vil jeg følge nøye med på utviklingen.

Forvaltningens informasjons- og veiledningsplikt

Forvaltningsorganer har etter forvaltningsloven en generell plikt til å informere og veilede borgerne innenfor sitt saksområde. Formålet er å gi parter og andre interesserte mulighet til å ivareta egne interesser på best mulig måte. Veiledningen til parter i saker som behandles av organet, skal gjelde regelverket, vanlig praksis på saksområdet og regler for saksbehandlingen, særlig om partenes rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Dette kan for eksempel gjelde retten til innsyn i saksdokumenter, muligheten til å få dekket sakskostnader og klageadgangen. Veiledningen er gratis og kan gis skriftlig eller muntlig.

«Risikoen for svikt i enkeltsaker kan se ut til å være størst i forvaltningsorganer som sjelden treffer vedtak av den aktuelle typen.»

Mangelfull informasjon og veiledning er en hyppig klagegrunn hos ombudsmannen og et tema som ofte tas opp med forvaltningen. Klagene gjelder oftest påstått svikt i enkeltsaker, men også svikt knyttet til generell informasjon eller i skjemaer og standardformularer. Et eksempel på sistnevnte er en uheldig formulering i standardteksten for påtaleunnlatelser, som feilaktig ga inntrykk av at saken var endelig strafferettslig avgjort. En påtaleunnlatelse kan imidlertid bli omgjort etter klage, og dette fremgår nå av teksten, etter initiativ herfra.

Risikoen for svikt i enkeltsaker kan se ut til å være størst i forvaltningsorganer som sjelden treffer vedtak av den aktuelle typen. For eksempel vil mindre kommuner relativt sjelden utlyse og tildele driftstilskudd til allmennpraktiserende leger og privatpraktiserende fysioterapeuter. Kunnskapen om regelverket kan dermed være for dårlig og informasjonen til parter om klageadgang med videre kan være fraværende. Også saker om innsyn i saksdokumenter blant innsatte i fengsler kan nevnes i denne sammenhengen. Her har jeg sett eksempler på manglende informasjon om klageadgang for innsatte, noe som kan forklares med fengselets manglende erfaring med og kjennskap til innsynsreglene.

«Det er en stadig utfordring for offentlige organer å møte den enkeltes behov innenfor ressursrammene.»

Omfanget av veiledningsplikten skal etter loven tilpasses forvaltningsorganets situasjon og kapasitet. Men omfanget må også tilpasses den enkelte borgers eller den enkelte gruppes behov. Utlendinger med svake norskkunnskaper og lite kjennskap til det norske samfunnet vil typisk kunne ha et stort behov for god og tydelig informasjon og veiledning. Det samme gjelder andre utsatte grupper som ikke lett kan orientere seg av helsemessige eller andre årsaker. Det er en stadig utfordring for offentlige organer å møte den enkeltes behov innenfor ressursrammene.

Ved avslag kan borgerne trenge informasjon og veiledning. Men dette kan også gjelde der det gis en tillatelse. Typisk vil dette være tilfellet i mange utlendingssaker når det gjelder virkningen av tillatelsen (oppholdstillatelse, visum, statsborgerskap). Det er imidlertid viktig at informasjonen er korrekt og fyllestgjørende, noe som kan være en utfordring der regelverket er detaljert eller komplisert. I det minste må informasjon ikke være misvisende, noe jeg også har sett eksempler på innenfor dette feltet. Mangelfull informasjon kan være verre enn ingen informasjon.

Vår elektroniske hverdag med nettbasert forvaltning gir nye muligheter for å nå borgerne. Regelverk, praksis og andre kilder til kunnskap er langt mer tilgjengelig nå enn for bare få år siden, og god informasjon kan gis uten store omkostninger for forvaltningen. Dette kan også være nødvendig på områder med hyppige endringer i regelverk og rutiner og et stort informasjonsbehov blant borgerne. Utlendingsdirektoratet legger eksempelvis mye arbeid i å gi generell informasjon på nettstedene www.udi.no og www.udiregelverk.no, også på andre språk enn norsk. Informasjonen omfatter blant annet saksbehandlingstider på ulike områder, som oppdateres jevnlig. Dette er positive trekk i dagens forvaltning.

Bruk av elektronisk informasjon gir imidlertid også nye utfordringer. Det er svært viktig at den nettbaserte, offentlige informasjonen er korrekt. Ved endringer i regelverk eller praksis må derfor informasjonen oppdateres raskt. Er informasjon spredd på ulike nettsider, må endringen gjennomføres over alt. Lenking og henvisninger mellom offentlige nettsteder gjør at informasjon – også utdatert og feilaktig informasjon – spres raskt. Vedlikehold av informasjon på forvaltningens nettsteder må derfor prioriteres.

I sak 2010/102 kom denne problemstillingen opp. En ordning med veiledet tjeneste for medisinske kandidater med utdanning fra enkelte EØS-land ble innført som et alternativ til turnustjeneste i Norge. I lang tid etter endringen lå det fortsatt feilaktig informasjon på hjemmesiden til Statens autorisasjonskontor for helsepersonell (www. safh.no), som Helse- og omsorgsdepartementets nettsider viste til (under www.regjeringen.no). Etter påpekning herfra ble informasjonen endret, men ikke alle steder. I takt med økt bruk av nettbasert informasjon i den offentlige forvaltningen, antar jeg at oppdatering av informasjon kan bli en økende utfordring i årene som kommer.

Jeg vil uansett bemerke at veiledningsplikten ikke alene oppfylles gjennom å legge ut informasjon på Internett. Det finnes fortsatt mennesker som ikke har tilgang til Internett eller ikke har de nødvendige kunnskapene for å innhente opplysninger derfra. Disse må få samme tilgang til informasjon som datakyndige borgere. Dette påpekte jeg i sak 2009/2869, der jeg kom til at fylkesmannen hadde brutt sin veiledningsplikt. I saken ble eierne av en fritidseiendom ilagt et gebyr for tillatelse til å mudre utenfor en privat brygge. Valg av mudringsmetode kunne imidlertid fått avgjørende betydning for behandlingen av søknaden og om det ble ilagt gebyr. Dette var informasjon som søkerne hadde behov for og som fylkesmannen relativt enkelt kunne gitt dem. Jeg advarte for øvrig også mot en for vidtgående bruk av argumentet om at forvaltningen har en mindre vidtgående veiledningsplikt overfor det den anså som ressurssterke parter.

Omorganiseringer i forvaltningen

1.   Effektivt eller fremmedgjørende?

Av Grunnloven § 3 følger det at regjeringen («Kongen») har kompetanse til å organisere forvaltningen. For at en organisasjon skal kunne utvikle seg og forbli relevant under skiftende omstendigheter, kan det noen ganger være nødvendig å foreta endringer i overordnede strategier, interne rutiner og i selve organisasjonsstrukturen. Dette gjelder også for offentlige organer, og store som små forvaltningsorganer vil jevnlig måtte gjennomføre større eller mindre endringsprosesser. Det er fint og viktig at forvaltningen på denne måten er fleksibel og arbeider for en mest mulig effektiv drift.

De siste årene har vi sett store omorganiseringer blant annet innen lignings- og trygdeforvaltningen. Skatteetaten ble i 2008 organisert som skattekontor i fem regioner. Det som tidligere het ligningskontor, skattefogdkontor og fylkesskattekontor er nå blitt samlet i én organisasjon regionalt: Skattekontoret. Som en konsekvens av denne omorganiseringen, fikk samtlige Oslo-borgere i 2010 ligningen sin behandlet i Nord-Norge. På et annet forvaltningsområde er tidligere arbeids-, trygde- og sosialkontor blitt slått sammen til Nav. Omorganiseringene er gjerne begrunnet i effektivitetshensyn og bedre ressursutnyttelse. Et mothensyn er brukernes kjennskap til og fortrolighet med den «gamle» ordningen. Hyppige omorganiseringer kan virke fremmedgjørende på borgerne og utgjøre en fare for rettssikkerheten.

Ikke sjelden får jeg klager fra personer som mener seg utsatt for «kafkask» behandling fra myndighetenes side. De føler at de ikke når frem overfor en lite tilgjengelig forvaltning og at de har mistet enhver innflytelse over prosessen. En vanlig formulering er at man føler seg som kasteball mellom ulike mer eller mindre perifere etater. Min erfaring er at noe så enkelt som bare å vite hvor forvaltningssaken fysisk blir håndtert og hvem som behandler den, i høy grad kan virke beroligende på brukerne av tjenesten.

Dessverre makter ikke forvaltningen alltid å informere om dette.

«Min erfaring er at noe så enkelt som bare å vite hvor forvaltningssaken fysisk blir håndtert og hvem som behandler den, i høy grad kan virke beroligende på brukerne av tjenesten.»

På bakgrunn av flere henvendelser tok jeg i 2010 opp denne problemstillingen med Nav der problemet syntes mest aktuelt. I henhold til regler i forvaltningsloven skal en part som har saklig grunn til det, gis adgang til å snakke med en tjenestemann ved det forvaltningsorganet som behandler saken. Jeg tok opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet hvordan dagens praksis med bevisst å skjerme besluttende myndigheter – særlig forvaltningsenhetene og Nav Pensjon – fra direkte kontakt med brukerne, stod seg i forhold til disse reglene. Direktoratet kunne forsikre at selv om det var det lokale Nav-kontoret i kommunen som skulle ivareta primærkontakten med brukerne, var det lagt opp til at man kunne få snakke med saksbehandler etter en konkret vurdering i hver enkelt sak. I mitt avsluttende brev til direktoratet uttalte jeg:

«Ei utvikling der vilkårsvurderinga vert gjort av organ som er lokalisera stadig lengre unna brukarane, både formelt og reelt, skaper utfordringar når det gjeld brukarane sitt høve til å kome i kontakt med dei sakshandsamarane som faktisk treffer avgjerd i sakene deira.

Mine medarbeidarar har sjølv stifta kjennskap med ringjenettverket (kompetansekøane) til Nav Pensjon. Sjølv i tilfelle der vedkomande tenestemann i og for seg er imøtekomande med omsyn til å finne fram til sakshandsamar i den konkrete saka, er erfaringa likevel altfor ofte at dette ikkje lèt seg gjere. Det gir grunn til bekymring. Basert på slike erfaringar må eg spørje om framstillinga til direktoratet på dette punktet er tilstrekkeleg forankra i dei faktiske tilhøva.»

Blant annet som en konsekvens av arbeidet med denne saken, opplyste direktoratet at det nå var iverksatt tiltak for å gjøre det enklere for brukerne å nå frem til saksbehandleren i sin sak. Hele uttalelsen kan for øvrig leses som sak 2010/946.

Etter noen startvansker er det generelle inntrykket at den nye skatteetaten fungerer godt. Også i Nav kan man trekke frem mye positivt, selv om utfordringene åpenbart har vært større der. Det kan reises spørsmål om det er hensiktsmessig å la en uføresak gå gjennom fire instanser i Nav før utbetaling kan skje. Jeg er opptatt av å få frem viktigheten av at borgerne enkelt kan orientere seg i en forvaltning som hele tiden vokser og er i kontinuerlig utvikling. En uoversiktlig og omskiftelig struktur bidrar bare til å forsterke den maktesløsheten som mange føler stilt overfor en stor og mektig forvaltning. Dersom en offentlig etat er etablert og velkjent i samfunnet, kan dette faktisk være et argument for å la den bestå som den er.

«En uoversiktlig og omskiftelig struktur bidrar … til å forsterke den maktesløsheten som mange føler stilt overfor en stor og mektig forvaltning.»

2.   Hva med de ansatte?

Omorganiseringer berører også de ansatte på en dyptgripende måte og vil ikke sjelden medføre en betydelig økning i stress- og konfliktnivået på arbeidsplassen. I en slik prosess er det ofte nødvendig å ta vanskelige valg om hvor enkeltansatte skal arbeide i den nye organisasjonen. Dersom det skal foretas nedbemanning, må det tas en beslutning om hvem som får bli og hvem som må gå. For å gjøre dette så lite smertefullt som mulig, må omorganiseringen skje på en skikkelig måte, og arbeidsgiver må være nøye med å følge de reglene som gjelder.

Det er mitt inntrykk at en del forvaltningsorganer har et visst forbedringspotensial her. Behovet for ryddige prioriteringer, god og individuell informasjon og et tydelig mål med prosessen er sentralt. Kanskje enda viktigere er det at arbeidsgiver følger de grunnleggende spillereglene som er gitt av Stortinget. En grunnregel er at arbeidstakerne beholder sine rettigheter etter arbeidsavtalen i omstillingsprosessen. Det innebærer at en omorganisering ikke i seg selv gir rettslig grunnlag for å si opp ansatte og var en av problemstillingene i sak 2010/516. Både tjenestemanns- og arbeidsmiljølovens stillingsvernregler, med strenge krav både til begrunnelsen for en oppsigelse og til prosessen, gjelder fullt ut også i en omorganisering.

«Hvis det er behov for å gjøre endringer i den enkeltes stilling ut over styringsretten, må reglene for oppsigelse følges.»

Etter en omstillingsprosess vil ofte nye stillinger være opprettet og gamle forsvunnet. De ansatte som blir i virksomheten, må da plasseres i den nye organisasjonen. Omorganiseringen kan ikke brukes som rettslig grunnlag for å endre de ansattes arbeidsoppgaver. Det vil si at den enkelte arbeidstaker som utgangspunkt har rett til å beholde sin stilling uavhengig av en omorganisering. Dersom omorganiseringen medfører endringer i stillingens innhold, kan arbeidsgiveren i regelen bare pålegge den ansatte endringer innenfor det som kalles «arbeidsgivers styringsrett». Hvis det er behov for å gjøre endringer i den enkeltes stilling ut over styringsretten, må arbeidsgiveren foreta en endringsoppsigelse og følge reglene for oppsigelse.

Tidvis har jeg sett at arbeidsgivere har gjennomført en endringsprosess ved hjelp av såkalt «fristilling». Dette innebærer gjerne at de ansatte løses fra sine tidligere arbeidsoppgaver, og at de deretter søker på de nye stillingene i organisasjonen. Jeg mener man bør være forsiktig med å bruke dette begrepet, og også med selve fremgangsmåten. Dette ble også fremhevet i min uttalelse i sak 2010/516. Fristilling er ikke et rettslig begrep, og det utvider heller ikke arbeidsgiverens rettigheter i forbindelse med en omorganisering. Fremgangsmåten har heller ingen umiddelbar forankring i arbeidsmiljølovens stillingsvernsregler og vil lett komme i strid med disse.

Omorganiseringer kan være svært krevende, både for de ansatte og for virksomheten som sådan. Det er derfor all grunn for arbeidsgiver til å planlegge slike prosesser godt og å sikre seg den nødvendige organisasjonspsykologiske og juridiske kompetanse før prosessene settes i gang.

Øvrige problemområder

Foruten de mer generelle temaene jeg har nevnt over, er det også noen spesielle temaer jeg mener fortjener særskilt omtale.

1.   Hensynet til barn og unge i plan- og byggesaker

Jeg har de siste årene behandlet noen reguleringssaker der hensynet til barn og unge ikke var blitt tilstrekkelig ivaretatt, se blant annet ombudsmannens årsmelding for 2007 side 351 (Somb-2007-93) og sak 2009/2016.

I den første saken (Somb-2007-93) uttalte jeg at hensynet til barn og unges oppvekstvilkår ikke var tilstrekkelig ivaretatt under arbeidet med planen, som gjaldt en atkomstvei. Kommunen lovte å forbedre rutinene for involvering av barnetalsmannen i plansaker, og at vurderingen av planers konsekvenser for barn og unge for fremtiden ville fremgå av en egen beskrivelse i saksfremstillingen. På denne bakgrunn lot jeg saken bero, under forutsetning av at også fylkesmannen skulle følge opp denne saken både generelt og konkret i forhold til den aktuelle reguleringsplanen.

Til tross for dette, mottok jeg tilsvarende, nye klager på den neste reguleringsplanen som ble vedtatt i tilknytning til utbyggingen av området. Denne gangen gjaldt reguleringen et boligfelt. I sak 2009/2016 tok jeg dette opp med fylkesmannen, som mente at forholdet til barn og unge var tilstrekkelig vurdert. Det var jeg uenig i, og jeg ba derfor om en ny behandling av saken. Fylkesmannen kjente reguleringsplanen ugyldig, og opphevet deler av planvedtaket. Etter ytterligere brev fra meg til fylkesmannen, ba han kommunen om å utrede hensynet til barn og unge også for de delene av planen som ikke ble opphevet. Saken ble deretter behandlet av kommunestyret. Etter dette fant jeg grunn til å la saken bero, med visse merknader.

Barn og unge er en sårbar gruppe som er avhengig av at andre fremmer deres interesser. Manglende utredning og vurdering av barn og unges behov kan svekke tilliten til forvaltningen, også ut over den konkrete saken det gjelder. Hensynet til barn og unge vil nærmest per definisjon være relevant ved planleggingen av et alminnelig boligfelt. Hensynet skal da gjennomsyre alle relevante vurderinger som ligger til grunn for planen. For å få den betydningen for planarbeidet som lovgiveren har forutsatt, skal utredningen av konsekvensene for barn og unge gjøres forut for den politiske behandlingen av planforslaget i kommunen. Lovens system og kompetanseregler innebærer at det er kommunestyret som skal ta stilling til om hensynet er tilstrekkelig ivaretatt.

«Barn og unge er en sårbar gruppe som er avhengig av at andre fremmer deres interesser. Manglende utredning og vurdering av barn og unges behov kan svekke tilliten til forvaltningen.»

I uttalelsene nevnt over, fant jeg grunn til å redegjøre relativt grundig for de pliktene både kommunen og fylkesmannen har til å sikre at hensynet til barn og unge blir ivaretatt i planprosessen. Kravene følger av plan- og bygningsloven og Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen. Ansvaret påligger kommunen som sådan og kan ikke overlates til «barnas representant». «Barnas representant» skal fungere som et sikkerhetsnett og komme i tillegg til kommunens forpliktelser. Fylkesmannen skal se til at kommunen følger opp ansvaret i praksis.

Selv om de to nevnte sakene gjaldt samme kommune og fylkesmann, ser jeg ikke bort fra at dette kan være et problem som hefter ved planprosessene også i andre kommuner. Jeg vil derfor følge med på dette fremover.

2.   Når klageorganet begrenser sin prøving – rettmessig begrensning i egen myndighet eller urettmessig ansvarsfraskrivelse?

Jeg har gjennom arbeidet med klagesaker blitt oppmerksom på at klageinstansen i visse tilfeller synes å begrense sin prøving av saken i for stor grad.

Når en borger har klaget på et enkeltvedtak, følger det av forvaltningsloven at klageinstansen kan «prøve alle sider av saken». Hovedregelen er at klageinstansen kan prøve fullt ut både de rettslige, faktiske og skjønnsmessige sidene av vedtaket. Prøvingen omfatter også kontroll med at saksbehandlingsreglene er blitt fulgt, herunder at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. De fakta og den jusen et forvaltningsvedtak bygger på, skal være riktige. Hvis klageinstansen vurderer de faktiske eller juridiske forholdene i saken annerledes enn underinstansen, skal den derfor legge sin egen oppfatning til grunn.

«Klageinstansen skal … i utgangspunktet prøve saken i sin fulle bredde. Dette er bærebjelken i prinsippet om toinstansbehandling og en viktig rettssikkerhetsgaranti for borgeren.»

Når et vedtak behandles etter de alminnelige klagereglene, trenger ikke klageinstansen bygge en omgjøring på at det opprinnelige vedtaket er ugyldig eller at det er begått en feil. Den kan komme til et annet resultat på grunnlag av det den selv anser som rimelig eller hensiktsmessig, så lenge dette ligger innenfor lovens rammer. Klageinstansen har altså myndighet til å overprøve underinstansens skjønn. Dette gjelder også når et statlig organ, for eksempel fylkesmannen, klagebehandler et kommunalt vedtak. Det følger av forvaltningsloven at hensynet til det kommunale selvstyret skal iakttas i disse tilfellene. Ettersom alle relevante hensyn i saken skal veies opp mot hverandre, innebærer dette likevel ikke en plikt til å la dette ene hensynet bli avgjørende for resultatet. Det fremgår av forarbeidene til denne lovbestemmelsen at i «forhold til klagerens rettssikkerhet er regelen ikke ment å innebære noe signal om mindre prøving av det frie skjønn». Hvor stor vekt hensynet til det kommunale selvstyret skal tillegges, må vurderes konkret i den enkelte saken og vil kunne variere både mellom sakstyper og enkeltsaker.

Klageinstansen skal med andre ord i utgangspunktet prøve saken i sin fulle bredde. Dette er bærebjelken i prinsippet om toinstansbehandling og en viktig rettssikkerhetsgaranti for borgeren.

3.   Spesielle problemstillinger i saker om barnebidrag (Nav)

Ombudsmannen mottar mange klager på Navs behandling av saker om barnebidrag. Klagene gjelder både saksbehandlingstiden og selve bidragsberegningen.

Bidragssakene ble tidligere behandlet av trygdekontorene og er dermed blitt omfattet av Nav-reformen. Sakene er imidlertid av en annen karakter enn de andre sakene Nav behandler, ved at det gjelder uenighet mellom to private parter. Bidragsregelverket bygger på at fastsetting av barnebidrag i utgangspunktet er en privatsak, og det oppfordres til å inngå private avtaler om bidragets størrelse. Forvaltningen må også forholde seg til to parter. På grunn av sakenes særstilling har jeg rettet, og vil fortsette å rette, oppmerksomheten mot hvordan disse håndteres i Nav-systemet.

Jeg har omtalt saksbehandlingstiden i Nav ovenfor. Også i bidragssakene kan saksbehandlingstiden til tider være lang. Dette skaper spesielle problemer i bidragssakene. Reglene er slik at mange personlige og faktiske forhold hos de involverte har betydning for avgjørelsen i saken. Opplysninger om inntekt, bosted, helse, samvær, antall barn, barn som blir 18 år osv. har betydning for saken, og slike forhold vil ofte endre seg underveis i saksbehandlingen. Dette skaper særskilte utfordringer både for forvaltningens og ombudsmannens behandling av sakene. Det blir blant annet spørsmål om betydningen av bestemmelsen i forvaltningsloven om at klageorganet kan ta hensyn til nye opplysninger. Praksis synes å være slik at partene henvises til å søke på nytt til førsteinstansen, med den forsinkelse det innebærer. For partene oppstår problemer ved at den som skal betale, kan ha for høyt løpende bidrag, og det oppstår tilbakebetalingskrav.

I klagesakene om selve bidragsfastsettingen er beregningen for selvstendig næringsdrivende ofte tema. Regelverket er komplisert, og det oppstår spørsmål om hvor langt forvaltningens undersøkelsesplikt går og hvilke vurderinger som skal foretas av næringsvirksomhetens økonomiske forhold. I kapittel V til årets melding er sak 2009/2069 et eksempel på dette.

Samværsfradraget, som ble innført for noen år siden, er også et tema som går igjen i klagesakene. Bidragsbeløpet settes ned i forhold til omfanget av samværet, for å stimulere til økt samvær mellom barn og begge foreldrene. Ordningen har vært evaluert, og det er foretatt justeringer, som jeg avga høringsuttalelse om. Fortsatt er det mange problemer knyttet til dette, og mange mener at ordningen medfører enda flere konfliktspørsmål mellom foreldrene. Den som betaler bidrag, kan ønske å gi opplysninger om mest mulig samvær for å få lavere bidrag, og motsatt for den som mottar bidrag. Noen hevder at samværet boikottes av bidragsmottakeren med sikte på å få høyere bidrag. Det oppstår rettslige spørsmål om forholdet til inngåtte avtaler og rettsforlik om samvær, når disse ikke etterleves i praksis. Når foreldrene gir ulike opplysninger om samværet, må bidragsforvaltningen i en del saker foreta bevisvurderinger av samværets omfang. Det er et rettspolitisk spørsmål om ordningen bør opprettholdes, noe ombudsmannen ikke skal ha noen mening om. Jeg forutsetter likevel at den evalueres av departementet.

En del klager gjelder også innkrevingen av bidrag, som foretas gjennom Nav Innkreving i Kirkenes. Det kan gjelde saksbehandlingen der, og det kan være spørsmål om hvordan beslutninger derfra kan overprøves – av tingretten eller Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Jeg har merket meg at det de siste årene har vært færre klager på Nav Internasjonalts behandling av bidragssaker som har med utlandet å gjøre.

4.   Kildeskatt på pensjoner

Fra og med inntektsåret 2010 er det innført 15 % kildeskatt på pensjoner fra Norge som sendes til personer som er flyttet permanent ut av landet.

Mange norske pensjonister bosatt i utlandet, særlig i Kypros og Thailand, har henvendt seg til ombudsmannen og klaget på innføringen av denne skatten. Noen fordi de mener at dette er en helt urimelig tyngende skatt, andre fordi de mener at dokumentasjonskravene for å få fritak for skatten, og fritak for forskuddstrekk til dekning av den, er altfor strenge. I tillegg har mange klaget til ombudsmannen over skattemyndighetenes tidsbruk ved behandlingen av søknader om fritak for denne kildeskatten og krav om tilbakebetaling av for mye trukket kildeskatt. Det er også flere som har henvendt seg til ombudsmannen fordi de mener at norske skattemyndigheter har feil forståelse av skatteavtalene med Kypros og Thailand.

Ombudsmannen kan kontrollere om forvaltningens virksomhet er i overensstemmelse med gjeldende rett, men ombudsmannen skal ikke uttale seg om en lovlig vedtatt lov virker rimelig eller ikke. De som helst så at denne kildeskatten ble opphevet, kan ombudsmannen derfor ikke hjelpe. Annerledes var det med de som klaget over sen tilbakebetaling av for mye trukket kildeskatt. Alt i januar 2010 tok ombudsmannen dette spørsmålet opp med Skattedirektoratet. Ombudsmannens inntrykk er at skatteetaten fulgte dette opp på en god måte, og la til rette for at for meget trukket kildeskatt skulle utbetales ganske umiddelbart etter at pensjonistene som fylte vilkårene for fritak hadde søkt om det.

«De mange henvendelsene hit har tydelig illustrert at skattemyndighetene og utenlandspensjonistene generelt har svært forskjellig syn på hvilken belastning det kan være å oppfylle dokumentasjonskravene skattemyndighetene har stilt for fritak»

Ellers har de mange henvendelsene hit tydelig illustrert at skattemyndighetene og utenlandspensjonistene generelt har svært forskjellig syn på hvilken belastning det kan være for pensjonistene å oppfylle dokumentasjonskravene skattemyndighetene har stilt i saker om fritak for kildeskatt.

5.   Svakheter i sosialtjenesteregelverket

5.1.          Omsorgslønn – ikke en rettighet for den hjelpetrengende?

De som trenger hjelp, har som regel krav på sosiale tjenester fra kommunen. Ofte tar familiemedlemmer eller andre berørte en del av ansvaret for vedkommende. Tyngende omsorgsarbeid utover det som rimelig kan forventes av de berørte, kan sosialtjenesten gi kompensasjon for gjennom bestemmelsen om omsorgslønn. Er dette en ytelse til den som gjør omsorgsarbeidet, eller en rettighet for den hjelpetrengende? Eller er det i realiteten kanskje begge deler?

Omsorgslønn utbetales til den som yter hjelpen. Denne tjenesten er ikke nevnt i loven som en av de tjenestene den hjelpetrengende har krav på, men en ytelse til den som yter hjelpen. I kommunenes vedtak blir dette ofte referert slik at omsorgslønn ikke er en rettighet, noe som skaper et inntrykk av at en søknad om omsorgslønn rettslig sett står mye svakere enn de andre tjenestetilbudene. Det blir etter min mening noe misvisende at omsorgslønn ikke fremstår som en rettighet for den med hjelpebehov, og loven fremstår som uheldig formulert.

5.2.  Den økonomiske betydningen av hvordan kommunen definerer tjenesten

Jeg vil også nevne et annet svakt punkt i dette regelverket. Kommunen kan pålegge den som mottar tjenester etter sosialtjenesteloven, å dekke kostnadene helt eller delvis. Det er i forskrifts form likevel gjort begrensninger i adgangen til å kreve egenandel. Hvorledes kommunen velger å definere en tjeneste, kan derfor få stor økonomisk betydning for mottakeren.

Et særlig praktisk eksempel er forholdet mellom avlastning og praktisk bistand i hjemmet. Mange personer som har krav på tjenester, bor hjemme, og mottar hjelp fra andre familiemedlemmer. Kommunale tjenester som ytes til slike personer, vil ofte ivareta både praktisk bistand til den hjelpetrengende og avlastning til andre i husstanden.

Kommunen har ikke adgang til å kreve egenandel for avlastningstiltak for personer og familier som har et særlig tyngende omsorgsarbeid, men kan kreve egenandel for praktisk bistand. I slike tilfeller vil derfor definisjonen av tiltaket ha økonomiske konsekvenser for kommunen og tjenestemottakeren. Hjemmehjelp er et nærliggende eksempel. Kommunen må i hvert enkelt tilfelle foreta en vurdering av hva som er det mest sentrale formålet med tiltaket, og resultatet vil bero på skjønnsmessige avveininger. 

Det kan derfor oppleves som tilfeldig om hjelpen gis som praktisk bistand eller avlastning, og også lite rimelig når all hjelpen defineres som praktisk bistand til den hjelpetrengende.