Sandefjord kommune offentliggjorde i 2007 at det var inngått en avtale mellom kommunen, en privatperson (A) og staten v/Miljøverndepartementet. Avtalen innebar at A overdro en eiendom til staten, og at kjøpesummen i sin helhet ble overført til Sandefjord kommune. Forutsetningen var at kommunen skulle bruke pengene til friluftsformål.
Etter offentliggjøringen ble det kjent at forhandlingene om avtalen hadde pågått i nesten et år. Det kom også frem at ordføreren ved flere anledninger hadde orientert formannskapet om de pågående forhandlingene. Disse orienteringene hadde blitt gitt i den lukkede delen av formannskapsmøtene. Det var imidlertid ikke blitt fattet uttrykkelige vedtak om å lukke møtene under behandlingen av den konkrete saken, og saken var heller ikke referert i sakslistene eller møteprotokollene.
På bakgrunn av en klage fra Presseforbundet ble det besluttet å undersøke saken nærmere herfra. Kommunen ble bedt om å gjøre nærmere rede for det rettslige grunnlaget for å unnta saken fra offentlighet mens forhandlingene pågikk, herunder hvilken betydning det var tillagt at A hadde bedt om konfidensialitet. Videre ble det bedt om kommunens syn på hvorvidt ordførerens orienteringer til formannskapet var omfattet av møtebokføringsplikten etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 30 nr. 3, og hvilken hjemmel som eventuelt lå til grunn for beslutningen om å lukke formannskapsmøtene under disse orienteringene.
I sitt svar hit gjorde kommunen gjeldende at ordførerens orienteringer måtte anses som «fortrolige og uformelle samtaler i formannskapet», og at disse ikke var omfattet av møtebokføringsplikten etter kommuneloven § 30 nr. 3. Etter kommunens syn tilsa heller ikke hensynene bak møtebokføringsplikten nedtegning. Videre mente kommunen at opplysningene om forhandlingene var underlagt taushetsplikt etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 nr. 2. Det ble vist til at A drev næringsvirksomhet, og at opplysninger om at han var i ferd med å selge en eiendom med høy verdi kunne føre til spekulasjoner om dårlig økonomi mv. Kommunen erkjente at As ønske om konfidensialitet ikke i seg selv kunne tillegges avgjørende betydning, men opplyste at dette likevel hadde vært et sentralt moment ved vurdering av spørsmålet om taushetsplikt. Det ble dessuten vist til at det på tidspunktet for forhandlingene fant sted en «rettslig prosess» mellom A og kommunen, med Miljøverndepartementet som hjelpeintervenient, og at det av «advokatetiske grunner» derfor måtte anses utelukket å opplyse offentligheten om saken.
Kommunen opplyste videre at formannskapet hadde blitt orientert om de pågående forhandlingene med A og staten i to eller tre formannskapsmøter. Orienteringene hadde alltid blitt gitt for lukkede dører, men uten at det var fattet noe formelt lukkingsvedtak for den konkrete saken. Kommunen hadde som praksis at alle saker som skulle behandles for lukkede dører, ble behandlet til slutt i kommunestyre- og formannskapsmøter. Interne beskjeder, orienteringer om praktiske forhold mv. ble normalt gitt etter denne lukkede delen av møtet. Dette hadde også vært tilfellet for ordførerens orienteringer om forhandlingene med A. Ettersom pressen og andre tilhørere da allerede hadde forlatt møtet, anså kommunen det unødvendig å fatte nytt lukkingsvedtak for disse sakene.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det sentrale spørsmålet i saken er om ordførerens orientering til formannskapet var av en slik karakter at saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer i kommuneloven kap. 6 kom til anvendelse.
Ordførerens orientering til formannskapet om at A kontaktet kommunen i den hensikt å forsøke å inngå en avtale om salg av sin eiendom, og senere utviklingen av forhandlingene om innholdet i avtalen, ble ikke ført opp på sakslisten og heller ikke protokollert. Orienteringen ble gitt på slutten av formannskapsmøtet etter at presse og tilhørere var gått, og det ble ikke truffet vedtak om lukking av møtet. Kommunen synes å være av den oppfatning at orienteringen skjedde i en del av møtet hvor reglene om møteoffentlighet ikke kommer til anvendelse.
Kommuneloven kapittel 6 inneholder saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer. Paragraf 30 slår fast det generelle prinsippet om at folkevalgte organer treffer sine vedtak i møter. Møtene skal etter kommuneloven § 31 nr. 1 som hovedregel holdes for åpne dører, og det skal føres møtebok over forhandlingene. Dessuten skal det settes opp en saksliste som skal være tilgjengelig for allmennheten, jf. kommuneloven § 32 nr. 2 og nr. 3.
De omtalte reglene for saksbehandlingen i folkevalgte organer skal tjene flere hensyn. Dels skal reglene sikre allmennheten adgang og mulighet til å øve innflytelse over de kommunale beslutninger som treffes, og dels skal reglene tjene kontrollhensyn. Spørsmålet om hva som må karakteriseres som et møte i lovens forstand, må bestemmes ut fra hensikten med møtet og i lys av formålet med lovens bestemmelse om åpne dører. En sammenkomst i et folkevalgt organ vil være et møte i lovens forstand når det er fastsatt på forhånd at medlemmene av organet skal tre sammen som folkevalgt organ for å forhandle, drøfte, treffe vedtak eller på annen måte behandle saker og spørsmål som det etter lov eller forskrift har som oppgave å behandle. Tilsvarende vil det etter kommuneloven § 30 foreligge plikt til å behandle slike saker i møter. Rent sosiale samvær eller andre uformelle sammenkomster med andre formål enn å gjennomføre saksbehandling, f.eks. selskapelige eller opplæringsmessige formål, vil ikke kunne karakteriseres som møter i forhold til §§ 30 og 31.
Orienteringen til ordføreren inneholdt opplysninger om at A hadde tatt kontakt med ordføreren med det formål å få til en avtale om mulig salg av hele eller deler av sin eiendom til kommunen, og ytterligere informasjon knyttet til utviklingen av saken. Foreløpige drøftelser og signaler/retningslinjer for den videre behandling av aktuelle saker er en del av saksbehandlingsprosessen som omfattes av saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6. I denne saken dreide det seg om en orientering fra ordføreren til formannskapet i en tidlig fase av forhandlingene knyttet til en sak av betydning for kommunen, og hvor det var formannskapet som i tilfelle skulle inngå avtalen med A. Kommunen har dessuten opplyst at ordføreren «følte at han måtte orientere formannskapet». Jeg kan vanskelig se det annerledes enn at informasjonen fra ordføreren om status og videre utvikling i saken må betraktes som en del av saksbehandlingen, og som ledd i formannskapets behandling som endte i en endelig avtale mellom kommunen, staten og A. Det kan således ikke være avgjørende at det ikke ble truffet vedtak og at saken ikke var gjenstand for forhandlinger, slik kommunen har fremholdt. Det kan heller ikke være avgjørende at informasjonen ble gitt på et tidspunkt av formannskapsmøtet der det ellers gis opplysninger av mer praktisk art.
Informasjonen må derfor anses å være gitt i møte. Saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6 kom til anvendelse, og saken skulle vært behandlet i formannskapet i tråd med disse reglene.
Siden kommunen ikke traff vedtak om å lukke dørene, ble spørsmålet heller ikke drøftet i formannskapet. Jeg finner det da ikke riktig å ta stilling til om orienteringen skulle vært gitt i åpent eller lukket møte. Kommunens fremgangsmåte er uansett problematisk. Orienteringssaken ble ikke ført opp på sakskartet, og informasjonen ble gitt på et tidspunkt da pressen og andre tilhørere hadde forlatt møtet. Orienteringen ble heller ikke protokollert. Resultatet var at allmennheten ikke bare ble holdt utenfor forhandlingene i møtet, men også ble holdt uvitende om at saken i det hele tatt eksisterte. Sett hen til at det tydeligvis var viktig for kommunen ikke å «avsløre» at den var i forhandlinger med A, kan det virke som om den helt bevisst har latt være å la saken fremkomme på noen som helst måte. Dette kan ikke aksepteres. Kommunen kan ikke holde allmennheten unna ved å unnlate å følge saksbehandlingsreglene i kommuneloven.
Riktig fremgangsmåte ville etter mitt skjønn vært å la formannskapet ta uttrykkelig stilling til spørsmålet om lukking, og dessuten å protokollere i henhold til «god protokollskikk». Kommunen har vært inne på at det ikke kan være nødvendig å treffe særskilt vedtak om lukking av dørene dersom det ikke er noen å lukke dørene for. Slik denne saken fremstår, er det ikke nødvendig for meg å gå inn på denne problemstillingen generelt. Jeg nevner likevel at reglene om møteoffentlighet, og de hensyn som ligger bak, må ses i sammenheng med reglene om sakskart og protokollering. Dels skal borgerne gis mulighet til å ta stilling til om det er saker av interesse som skal behandles av et folkevalgt organ, og dels skal borgerne i ettertid kunne se hvilke saker som har vært behandlet av vedkommende organ. Dette taler for at også der det ikke er tilhørere til stede på møtet, må organet være seg bevisst de hensynene som ligger bak hovedregelen om møteoffentlighet og sammenhengen mellom de ulike saksbehandlingsreglene i kommuneloven kapittel 6. Selv om kommunen skulle være av den oppfatning at en sak er så sensitiv at den under ingen omstendighet må bli kjent, må saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer følges for behandlingen av saken. Kommuneloven åpner for at slike saker kan behandles med den nødvendige grad av fortrolighet, men forutsetningen er at den formelle fremgangsmåten for å gjøre dette (ved å unnta saken fra innsyn, lukking av dørene), blir fulgt. Kommunen synes ikke å ha fulgt, eller vært seg bevisst disse reglene og hensynene bak dem.
Oppsummering
Ordførerens orientering til formannskapet var ledd i saksbehandlingsprosessen som førte frem til en endelig avtale inngått mellom kommunen, staten og A. Saksbehandlingsreglene for folkevalgte organer kom da til anvendelse. Kommunens fremgangsmåte medførte at saken ikke kom frem på noen som helst måte, og dette kan ikke aksepteres.
Jeg ber kommunen merke seg mine synspunkter om behandlingen av denne saken, og innrette sin praksis i tråd med dette.»