57. Veilednings- og begrunnelsesplikten i sak om barnebidrag med utenlandsk part

Etter bidragsmottakerens søknad om fastsettelse av bidrag, ble bidragspliktige i forhåndsvarsel fra Nav Utland bedt om å dokumentere sin inntekt. Dette ble gjentatt i ytterligere to brev fra Nav Utland. Etter spørsmål fra bidragspliktige ble det i disse brevene også gitt informasjon om saksbehandlingen av bidragssaker i Norge, og forskjellen mellom det norske og svenske bidragsregelverket. Ett av brevene var i tillegg oversatt til engelsk.

Nav Utland fastsatte bidraget fra 1. november 2007 med utgangspunkt i bidragspliktiges årsinntekt for 2006, fordi hans inntektsopplysninger ikke var dokumentert.

Bidragspliktige påklaget Nav Utlands vedtak og stilte igjen en rekke spørsmål om den norske bidragslovgivningen. Han opplyste at han hadde begrensede juridiske kunnskaper og språkkunnskaper i norsk og at deler av vedtaket derfor var uforståelig for ham. Videre mente han at han ikke hadde fått tilstrekkelig veiledning om behandlingen av bidragssaker i Norge. Han hadde også innvendinger mot Nav Utlands beregning av hans inntekt. I foreløpig svar på klagen opplyste Nav Utland at bidragspliktiges inntekter ikke var dokumentert, og han ble igjen bedt om å sende inn slik dokumentasjon. Nav Utland besvarte i eget brev de spørsmålene bidragspliktige stilte i klagen. Det ble blant annet opplyst at han ikke hadde krav på tolk og oversettelse av dokumenter til svensk, men at Nav Utland kunne tilskrive ham på engelsk. Bidragspliktige fikk også ved ytterligere et tilfelle skriftlig informasjon om saksbehandlingen i bidragssaker der en av partene er bosatt i utlandet, og ble blant annet gjort oppmerksom på informasjon om de norske bidragsreglene på Navs internettsider.

På samme tid som klagen over bidragsfastsettelsen var til behandling i Nav Klage og anke Oslo/ Akershus, søkte bidragsmottakeren om fastsettelse av bidrag for barn over 18 år. I den forbindelsen rettet bidragspliktige en ny henvendelse til Nav Utland med spørsmål om de norske bidragsreglenes anvendelse i saker med utenlandsk part. Henvendelsen ble besvart av Nav Utland på svensk, og det ble samtidig opplyst om muligheten til å ta kontakt med en navngitt svensk saksbehandler i Nav Utland for veiledning.

Nav Utlands vedtak ble stadfestet av Nav Klage og anke Oslo/Akershus. Bidragspliktiges senere begjæring om omgjøring av vedtaket ble ikke tatt til følge.

Bidragspliktige brakte saken inn for ombudsmannen under henvisning til at han på grunn av språkproblemer og manglende juridiske kunnskaper, verken forsto innholdet i vedtakene eller informasjonen han hadde fått fra Nav.

Ombudsmannen ba Nav Klage og anke Oslo/ Akerhus om å redegjøre for om vedtaket oppfylte de innholdsmessige kravene til begrunnelse etter forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 25, og særlig om begrunnelsen oppfylte bestemmelsens krav til angivelse av rettsgrunnlag eller problemstilling, sett i lys av bidragspliktiges bakgrunn som ikke-jurist, og hans anførsler om at han verken forsto nynorsk eller bokmål. Det ble vist til at vedtaket inneholdt rundt fire sider med ordrett gjengivelse av lov- og forskriftstekst på nynorsk. Videre ble det bedt om en vurdering av om veiledningsplikten etter fvl. § 11 var oppfylt.

Det ble også bedt om en redegjørelse for hvilken betydning eventuell mangelfull veiledning kunne ha hatt for vedtakene, herunder om eventuell kommunikasjonssvikt kunne ha virket inn på for eksempel spørsmålet om bidragspliktiges inntektsgrunnlag. Nav Klage og anke ble i tillegg bedt om å redegjøre for hvilken betydning konvensjon 17. juni 1982 mellom Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige om nordiske statsborgeres rett til å bruke sitt eget språk i et annet nordisk land («den nordiske språkkonvensjonen»), har hatt i den foreliggende saken.

I Nav Klage og ankes svar hit ble det blant annet vist til at lov- og forskriftshjemler normalt gjengis i saker med utenlandske statsborgere, fordi disse kan ha vanskeligheter med å finne de aktuelle bestemmelsene på egen hånd. Nav Klage og anke medga at det i vedtaket kunne vært hensiktsmessig med en kortere fremstilling av regelverket, i stedet for en nøyaktig gjengivelse, men mente for øvrig at vedtaket oppfylte kravene til begrunnelse i fvl. § 25. Det ble blant annet vist til at det var gjort forsøk på å benytte et enkelt språk, men at det var vanskelig å unngå bruk av enkelte juridiske begreper, ettersom disse var sentrale i saker om barnebidrag.

På spørsmålet om veiledningsplikten etter fvl. § 11 var oppfylt, svarte Nav Klage og anke at man i saker med utenlandske statsborgere er oppmerksom på at parten kan ha et større behov for veiledning, enn norske borgere. Det ble vist til at Nav Utland i flere brev har søkt å besvare bidragspliktiges spørsmål, og etter Nav Klage og ankes vurdering var veiledningsplikten oppfylt. Det ble videre fremholdt at dersom bidragspliktige ikke hadde forstått at hans inntekt måtte dokumenteres, ville dette uansett ikke ha hatt innvirkning i denne konkrete saken.

Endelig viste Nav Klage og anke til at den nordiske språkkonvensjon gir en rett til å benytte sitt eget språk i kontakt med de andre lands myndigheter, men pålegger ikke myndighetene noen plikt til å gi svar på det aktuelle språket.

Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:

«1. Den nordiske språkkonvensjonen

Den nordiske språkkonvensjonen art. 2 lyder:

«De kontraherende stater forplikter seg til å virke for at en borger i en kontraherende stat etter behov skal kunne bruke sitt eget språk ved kontakt med myndigheter og andre offentlige organer i en annen kontraherende stat. Ved siden av domstolene, gjelder dette særlig i forhold til offentlige organer som helse-, sosial-, og barnevernsmyndigheter samt arbeidsmarkeds-, skatte-, politi- og skolemyndigheter.

I saker for domstolene og andre offentlige organer skal disse så langt råd er sørge for at borgerne i en kontraherende stat får tilstrekkelig tolke- og oversettelseshjelp.»

Av konvensjonens fortale fremgår at ett av formålene med konvensjonen er å sikre nordiske borgere sosial trygghet og lik behandling i samfunnet. Ordlyden i art. 2 og uttalelsene i fortalen tilsier at konvensjonen gir en rett til ikke bare å benytte sitt eget språk i kontakt med offentlige myndigheter, men også å få svar fra myndighetene tolket eller oversatt til sitt språk. Det er vanskelig å se at Nav Klage og anke Oslo/Akershus’ oppfatning om at konvensjonen ikke pålegger forvaltningen noen plikt til å besvare henvendelser på andre nordiske lands språk, vil være i tråd med konvensjonens formål. For å sikre tilfredsstillende sosial trygghet og likebehandling, må det anses som sentralt at konvensjonsstatenes borgere forstår de henvendelser som kommer fra myndighetene.

Daværende Nordisk språkråd har også i en publikasjon fra 2002, «Att förstå varandra i Norden», uttalt følgende under punktet «Den nordiska språkkonventionen»:

«Den nordbo som inte behärskar värdlandets språk bör enligt konventionen vid behov ha rätt att använda sitt eget språk – danska, finska, isländska, norska eller svenska – och att bli betjänad på detta språk.»

Etter dette legger jeg til grunn at den nordiske språkkonvensjonen innebærer at myndighetene har plikt til å gi en part språkhjelp dersom parten har behov for det.

Om dette behovet uttales det i den ovennevnte publikasjonen fra Nordisk språkråd:

«Även om det inte står nogot om det i konventionen, anses det uppenbarligen i praktiken att tolkning mellan danske, norska og svenska inte behövs.»

På bakgrunn av den praksis Nordisk språkråd her gir uttrykk for, kan det vanskelig rettes innvendinger mot at bidragspliktige ikke ble tilbudt språkhjelp etter den nordiske språkkonvensjonens bestemmelser.

2. Veiledningsplikten

Fvl. § 11 annet ledd lyder:

«Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om:

a)   gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde, og

b)  regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven. Om mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet.»

Formålet med veiledningsplikten er å gi parter og andre berørte «adgang til å vareta sitt tarv på best mulig måte», men likevel slik at det må foretas en avveining mellom sakens karakter, behovet for veiledning og tiden som står til rådighet, jf. fvl. § 11 første ledd annet og tredje punktum.

Utgangspunktet i norsk forvaltningsrett er at administrasjonsspråket er norsk, og det kan etter forvaltningsloven ikke oppstilles noen generell plikt for forvaltningen til å bruke tolk eller oversettelse i veiledning av utenlandske parter. Bruk av tolk og oversettelse vil imidlertid kunne inngå som momenter i vurderingen av partens behov for veiledning etter fvl. § 11. Hva gjelder veiledning av borgere fra andre nordiske land, må det kunne legges til grunn at vurderingen av behovet for språkhjelp etter fvl. § 11 i det vesentlige vil være sammenfallende med tilsvarende vurdering etter den nordiske språkkonvensjonen. Det antas derfor at det ved vurderingen etter fvl. § 11 må kunne ses hen til praktiseringen av den nordiske språkkonvensjonen.

I den foreliggende saken vil det ved vurderingen av om bidragspliktige fikk «adgang til å vareta sitt tarv på best mulig måte», være sentralt om han ble tilstrekkelig informert om hvilken særskilt dokumentasjon som var avgjørende for beregningen av hans inntekt, og om han fikk rimelig tid til å fremskaffe dette før bidraget ble fastsatt på grunnlag av de opplysningene som forelå.

Som utenlandsk part med begrensede norskkunnskaper og lite kjennskap til norsk lovgivning, må det legges til grunn at bidragspliktige hadde et økt behov for veiledning. Det har også Nav Klage og anke tilkjennegitt i svaret hit.

Det fremgår av saksdokumentene at Nav Utland ved flere anledninger før vedtaket om fastsettelse av bidraget ble truffet, ba bidragspliktige dokumentere sine inntektsopplysninger. Ved ett tilfelle ble slik dokumentasjon også etterspurt på engelsk.

Nav Utland har videre besvart spørsmål bidragspliktige stilte om den norske bidragslovgivningen og dens anvendelse i saker med utenlandske parter. Bidragspliktige fikk også tilbud om å ta kontakt med en svensk saksbehandler ved Nav Utland, og selv om dette tilbudet ikke kan knyttes direkte opp mot behandlingen av den foreliggende saken, må det sies å ha gitt bidragspliktige en oppfordring til å søke veiledning på svensk.

Gjennom bidragspliktiges opplysninger og spørsmål i brev til Nav Utland, synes han å ha vist forståelse for hva saken gjelder, herunder at opplysninger om hans inntekt var sentrale for fastsettelsen av bidraget. Ses dette i sammenheng med at det etter den nordiske språkkonvensjonen ikke anses å være behov for tolk og oversettelse fra blant annet norsk og svensk, kan jeg vanskelig se at Nav kan bebreides for ikke å ha gitt slik språkhjelp til bidragspliktige.

Etter dette har jeg ikke grunnlag for å rette innvendinger mot Navs veiledning i saken. Under enhver omstendighet tar jeg til etterretning Nav Klage og ankes opplysninger om at bidragspliktiges eventuelle manglende forståelse av at inntekten måtte dokumenteres, ikke ville ha hatt betydning for innholdet i vedtaket.

3. Begrunnelsen for vedtaket

Av fvl. § 25 første ledd følger at det «[i] begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på.» Videre fremgår det av bestemmelsens annet og tredje ledd at det i begrunnelsen skal nevnes de faktiske forhold som vedtaket bygger på, og at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes.