A og hennes fire søsken ble for eiendom X i Tranøy kommune ilagt eiendomsskatt på bakgrunn av en eiendomsskattetakst som først ble satt til kr 278 000, senere endret til kr 557 000. Vedtak om eiendomsskatt skal ha blitt sendt ut før 30. juni 2008. I brev 21. april 2009 klaget A over blant annet økningen i eiendomsskattetaksten på bakgrunn av tilsendte fakturaer fra Tranøy kommune. I brev 29. april 2009 svarte økonomisjefen i Tranøy kommune på klagen og opplyste blant annet at grunnen til at taksten var økt var at eiendommen først var taksert som helårsbolig, men at taksten ble endret da det ble oppdaget at eiendommen var en fritidseiendom. I brev 26. mai 2009 klaget A til ombudsmannen på vegne av alle sameierne av eiendommen og skrev at de var svært lite tilfredse med saksbehandlingen av deres eiendomsskattesak. Det ble anført at de ikke hadde fått tilsendt informasjon og vedtak om eiendomsskatt, og at de ikke hadde blitt varslet før eiendommen ble taksert.
Det ble funnet grunn til å undersøke saken, og i brev 15. juli 2009 ble Tranøy kommune bedt om å redegjøre noe nærmere for saksbehandlingen av eiendomsskattesaker. Av de oversendte saksdokumentene fremgikk det at eiendommen første gang ble besiktiget 10. april 2008, men ikke om og eventuelt når eiendommen ble taksert i klageomgangen. Videre fremgikk det ikke når vedtak ble truffet, om vedtaket var oversendt sameierne, om det ble orientert om klagefrist, om saken var behandlet i overtakstnemnda eller om når endelig vedtak om eiendomsskatt på eiendommen ble truffet. Det ble på denne bakgrunn uttrykt tvil om alle dokumentene knyttet til saken var oversendt hit, og Tranøy kommune ble på nytt bedt oversende alle saksdokumentene i saken. Videre ble det bedt om at kommunen redegjorde for eierforholdet på eiendom X, og opplyste om informasjon om utskriving av eiendomsskatt og eiendomsskattevedtakene var sendt noen av de andre sameierne. Dessuten ble kommunen bedt om å redegjøre for saksgangen tilknyttet utskriving av eiendomsskatt på eiendommen og generelt for hvilken informasjon som ble sendt ut til skattyterne i forkant av utskrivingen av eiendomsskatten i kommunen i 2008. Tranøy kommune ble også bedt om å opplyse om klagen 21. april 2009 fra A ble ansett å være sendt rettidig i forhold til klagefristen, og om klagen var behandlet av den sakkyndige ankenemnda. Videre ble kommunen bedt om å gi en begrunnelse for at taksten på eiendommen tilsynelatende var økt fra kr 278 000 i 2008 til kr 557 000 i 2009, og om å gi en redegjørelse for om det var benyttet ulike sjabloner for helårsboliger og fritidseiendommer i kommunen. I tillegg ble det bedt redegjort for kommunens rutiner for å registrere innkomne og utgående dokumenter i eiendomsskattesaker.
Tranøy kommune svarte i brev 16. juli 2009. Svaret er nærmere referert nedenfor under mitt syn på saken.
Det ble herfra funnet nødvendig å be kommunen utdype svaret noe. Under henvisning til byskatteloven 18. august 1911 nr. 9 § 5 og Finansdepartementets uttalelse i brev 19. juni 2007, ble Tranøy kommune bedt om å gi sin vurdering av om kommunens praksis, ved bruk av ulik ytre faktor for fritidseiendommer og boligeiendommer i samme område, var i tråd med gjeldende lov og med de presiseringer som Finansdepartementet hadde gitt. Kommunen ble også bedt om å opplyse om de ulike ytre faktorene for de to eiendomstypene er ment å reflektere forskjeller i markedsverdi på fritidseiendommer og boligeiendommer, og om mulig dokumentere eventuelle forskjeller i markedsverdien mellom de to eiendomstypene.
Tranøy kommune ga et utfyllende svar i brev 31. august 2009 og vedla prospekt med påført salgssum for tre eiendommer i Tranøy kommune. Svaret er nærmere referert nedenfor.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1.Journalføring av saksdokumenter i eiendomsskattesaker
I medhold av lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv (arkivloven) og forskrift 11. desember 1998 nr. 1193 om offentlege arkiv § 2-6 skal
«[e]it offentleg organ … ha ein eller fleire journalar for registrering av dokument i dei sakene organet opprettar. I journalen skal ein registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglova § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon.»
Et dokument er i lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) § 4 første ledd definert som et
«logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande.»
Et saksdokument er i offentleglova § 4 annet ledd definert som et
«dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.»
Videre er det krav om at innføringen i journalen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, og at følgende føres inn i journalen ved registreringen (jf. arkivforskriften § 2-7 første og annet ledd):
«a) journalføringsdato,
b) saks- og dokumentnummer (journalnummer i papirbaserte journalar),
c) sendar og/eller mottakar,
d) opplysningar om sak, innhald eller emne,
e) dateringa på dokumentet.
I tillegg skal journalen innehalde arkivkode (etter arkivnøkkelen), ekspedisjons- eller avskrivingsdato og avskrivingsmåte.»
Tranøy kommune opplyste i brev 16. juli 2009 at kommunen hadde forholdt seg til en av sameierne på eiendommen (A) og at kommunen brukte fagsystemet KomTek til arbeidet med utskriving og oppfølging av grunnlag for eiendomsskatt og kommunale gebyrer og systemet ESA – Elektronisk Saksbehandlings- og Arkivsystem til «skriftlig kommunikasjon». Videre skrev kommunen om saksgangen i eiendomsskattesaker:
«Når det gjelder saksgangen i forkant av utskrivning av eiendomsskatt i Tranøy kommune er det gjort vedtak i kommunestyret i desember 2007 om dette (vedlegg 5). Kunngjøring er foretatt 31.12.07 (vedlegg 6). Dernest er det i januar 2008 sendt brev til skatteyterne med informasjon om hvilke opplysninger vi hadde på eiendommene der kommunen ba om tilbakemelding om våre opplysninger var uriktige (vedlegg 7). 25.01.08 ble ‘Forslag til vedtekter og retningslinjer’ (tidligere oversendt Sivilombudsmannen) kunngjort lagt ut for offentlig ettersyn (vedlegg 8). 26.03.08 ble det i tillegg utsendt informasjonsbrev om at eiendommene skulle besiktiges (vedlegg 9). Skatteliste for offentlig ettersyn ved innføring av eiendomsskatt i Tranøy kommune følger vedlagt (vedlegg 10).»
Etter det jeg forstår, ble det utsendt skatteseddel til skattyterne samtidig som skattelistene ble lagt ut til offentlig ettersyn. A opplyste imidlertid i brev 12. august 2009 at hun og hennes søsken kun hadde mottatt fakturaer vedrørende eiendomsskatt i kommunen, og ingen annen informasjon eller vedtak/skatteseddel. Kommunen har oversendt sakens dokumenter hit 25. juni 2009 og 16. juli 2009. Blant disse ligger ikke skatteseddelen på den aktuelle eiendommen. Det må derfor legges til grunn at skatteseddelen ikke er journalført som et dokument på saken. Skatteseddelen i eiendomsskattesaker er forvaltningsvedtaket der skattyteren orienteres om den sakkyndige nemndas avgjørelse og det gis orientering om klageadgang og klagefrist. Det er på det rene at det etter arkivloven med forskrift er krav om at et slikt dokument skal journalføres. Det samme gjelder vedtak fra den sakkyndige ankenemnda etter klage og skjema med kommunens opplysninger om eiendommen, utsendt som vedlegg til et generelt brev til alle skattytere og datert januar 2008, da disse dokumentene må sies å være saksdokumenter som «er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon», jf. arkivforskriften § 2-6.
Blant annet fordi Tranøy kommune ikke har journalført skatteseddelen og de øvrige brevene om varsel om utskriving av eiendomsskatt, kan jeg vanskelig ta stilling til om Tranøy kommune har sendt informasjonen og vedtakene til A.
Jeg må etter dette rette kritikk mot Tranøy kommune for ikke å ha lovmessige rutiner for å registrere og journalføre alle inngående og utgående dokumenter i eiendomsskattesaker. Det er viktig at dokumenter i eiendomsskattesaker lett kan identifiseres til gnr og bnr og eierrepresentant for blant annet å sikre at den enkelte skattyter enkelt skal få tilgang til alle saksdokumentene tilknyttet sin eiendom. Det er også viktig for etterprøvbarheten og kontrollhensynet generelt at alle inngående og utgående dokumenter vedrørende eiendomsskatt tilknyttet en eiendom registreres på samme sak. Jeg må anmode Tranøy kommune om å gå igjennom sine journalføringsrutiner og foreta nødvendige endringer slik at arkivet i eiendomsskattesaker blir i samsvar med arkivlov og forskrift.
2. Endring av eiendomsskattetakst
Da Tranøy kommune oppdaget at gjeldende eiendom feilaktig var taksert som boligeiendom i stedet for fritidseiendom, ble dette rettet uten at eierne ble varslet. Takseringsfeilen ble gjort selv om eiendommen var klassifisert som fritidseiendom i skjema for besiktigelse 10. april 2008 som lå til grunn for den sakkyndige nemndas behandling. Jeg må legge til grunn at det var eiendomsskattekontoret som foretok endringen, da kommunen ikke har vedlagt dokumentasjon på at saken ble behandlet på nytt i den sakkyndige nemnda.
I medhold av lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt i kommunane (eiendomsskatteloven) § 17 «skal utskrivinga rettast i samsvar med dei skattesatsane og reglane som galdt for vedkomande år» dersom det «i strid med føresegnene i denne lova ikkje [er] skrive ut eigedomsskatt, eller det [er] skrive ut for liten skatt av andre grunnar enn dei som er nemnde i § 16». I denne saken har det ikke skjedd en ren skrive- eller regnefeil som kan endres av eiendomsskattekontoret i medhold av § 16 og tilfellet faller ikke inn under unntaksbestemmelsene i § 17 tredje til femte ledd, (§ 17 annet ledd er kun trådt i kraft med virkning for anlegg for produksjon av elektrisk kraft). Det fremgår ikke av eiendomsskatteloven hvem som har myndighet til å foreta endringer i medhold av § 17. Dette må da avgjøres ut fra hvilken feil som skal rettes. I dette tilfellet var eiendommen feilaktig taksert som boligeiendom, og ut fra kommunens vedtatte sjabloner skulle ytre faktor endres fra 0,6 til 1,2 som gjaldt fritidseiendommer. Sjablonene er imidlertid bare retningsgivende og den sakkyndige nemnda skal foreta en vurdering av om utregnet takst etter sjablonene avspeiler omsetningsverdien som skal legges til grunn, jf. § 5, se eiendomsskatteloven § 33 annet ledd. Dette er en vurdering som er tillagt den sakkyndige nemnda, og ikke eiendomskattekontoret. Da kommunen oppdaget at eiendommen var taksert feil, skulle saken ha blitt behandlet på nytt i den sakkyndige nemnda.
Spørsmålet blir så om denne feilen har hatt innvirkning på avgjørelsen. Ved gjennomgangen av beregningen av eiendomsskattetaksten for eiendommen, sett opp mot kommunens vedtatte retningslinjer for taksering, kan det synes som fritidseiendom skal ha dobbel verdi sammenlignet med tilsvarende boligeiendom. Imidlertid, da kommunen ikke har vedlagt en detaljert oversikt over hvordan eiendomsskatten etter sjablonene er beregnet, er det vanskelig å si noe sikkert om beregningen. Dette, sett sammen med at den sakkyndige nemnda skal foreta en selvstendig vurdering, gjør at jeg har funnet grunn til å anmode Tranøy kommune om å sørge for at saken behandles av den sakkyndige nemnda, at vedtaket gis en kort begrunnelse og at det gis ny klagefrist på vedtaket.
3. Behandling av klage over eiendomsskatt – klagefrist
Tranøy kommune opplyste i brev 16. juli 2009 at klagen fra A ikke var behandlet i den sakkyndige ankenemnda, og begrunnet dette slik:
«Det påpekes at Tranøy kommune har lagt ut eiendomsskatt for offentlig ettersyn innen lovpålagt frist 30. juni 2008. Det er også innen denne dato utskrevet skattesedler hvor det fremkommer rettigheter i forbindelse med klageadgang, takstgrunnlag og utregnet eiendomsskatt for 2008. Det var 3 uker klagefrist fra mottak av skatteseddel. Klagen [21. april 2009] fra A er derfor ikke kommet rettidig og derved ikke behandlet i takstnemnda. Takstnemnda har vedtatt takstene 27.06.08 (vedlegg 1).»
A har opplyst at hun og hennes søsken kun har mottatt fakturaer med krav om innbetaling av eiendomsskatt, men ingen informasjonsbrev og heller ikke skatteseddelen med eiendomsskattevedtaket. Videre opplyste hun at det var på bakgrunn av den siste fakturaen der eiendomsskatten var satt opp, at hun innsendte en klage over eiendomsskatt på eiendommen. Jeg legger til grunn at Tranøy kommune utsendte skattesedlene innen 30. juni 2008, men har ikke grunnlag for å uttale meg om A eller hennes søsken særskilt ble tilsendt skatteseddelen. Klagefristen var oppgitt til tre uker fra mottatt skatteseddel. Etter dette er As klage 21. april 2009 innkommet for sent.
Spørsmålet er om A og hennes søsken burde ha fått oppreisning for fristoversittelse. Eiendomsskattelovens bestemmelser om klage i §§ 19-22 er ikke trådt i kraft, jf. § 33 første ledd. Byskatteloven §§ 4 og 5 som gjelder i stedet, jf. eiendomsskatteloven § 33 annet ledd, regulerer ikke det forhold at klagefristen er oversittet. Videre gjelder ikke forvaltningslovens generelle regler, jf. eiendomsskatteloven § 31.
Spørsmålet må da vurderes ut fra alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk. Gode grunner taler da for å se hen til bestemmelsen i forvaltningsloven § 31 som lyder:
«Selv om klageren har oversittet klagefristen, kan klagen tas under behandling såframt
a) parten eller hans fullmektig ikke kan lastes for å ha oversittet fristen eller for å ha drøyd med klage etterpå, eller
b) det av særlige grunner er rimelig at klagen blir prøvd.
Ved vurderingen av om klagen bør tas opp til behandling, skal det også legges vekt på om endring av vedtaket kan medføre skade eller ulempe for andre.
Klagen kan ikke tas under behandling som klagesak dersom det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.»
Det fremgår også av kommunens vedtekter for eiendomsskatt § 5-3 at «[v]ed fristoversittelse kan fristutsettelse innvilges når skattyter ikke kan bebreides for fristoversittelsen eller det er av særlig stor betydning å få behandlet begjæringen». Etter det jeg er kjent med, har ikke kommunen ved mottak av klagen vurdert om det skulle gis oppreisning for fristoversittelse.
På grunn av manglene ved kommunens journalføring er det usikkert om skattevedtaket ble sendt og til hvem av de fem søsknene kommunen sendte vedtaket til. Selv om kommunen har opplyst i brev hit at den har forholdt seg til en av søsknene ved korrespondanse om eiendommen, verserer flere av søsknenes navn i de øvrige saksdokumentene. Videre ble søsknene ikke informert om at taksten ble endret da det ble oppdaget at eiendommen skulle takseres som fritidseiendom i stedet for boligeiendom. Riktignok burde søsknene ha etterlyst skatteseddelen og eiendomsskattevedtaket ved mottak av første faktura på innbetaling av eiendomsskatt, men jeg har funnet at det ikke kan legges avgjørende vekt på dette.
Etter en samlet vurdering av saksbehandlingen av saken, med den usikkerheten om søsknene har mottatt noen informasjon i saken, og ettersom Tranøy kommune skulle ha truffet et nytt vedtak om eiendomsskatt da det ble oppdaget at eiendommen var feil taksert, har jeg kommet til at det forelå særlige grunner som ga rimelig grunn for kommunen til å ta klagen under behandling og anmode den sakkyndige ankenemnda om å vurdere saken.
4. Ulike sjabloner for boligeiendommer og fritidseiendommer
Tranøy kommune har i «Retningslinjer for alminnelig taksering», vedtatt av kommunestyret 26. februar 2008, under punkt 5.2.4 Sonefaktor bestemt følgende:
«Omsetningsverdien kan være forskjellig i ulike deler av kommunen, men vil slå forskjellig ut for boliger og fritidsboliger. Det foreslås at det ikke nyttes sonefaktor. Sakkyndig nemnd vil heller bruke ytre faktor for å hensynta variasjon i omsetningsverdi.»
Ved taksering av eiendomsskatt skal takstverdien på eiendommen settes «til det beløp, som eiendommen efter sin beskaffenhet, anvendelighet og beliggenhet antages at kunne avhændes for under sedvanlige omsætningsforhold ved frit salg», jf. byskatteloven § 5. Byskattelovens utgangspunkt er taksering ved bruk av skjønn, men i praksis har det vært godtatt et betydelig sjablonelement i takseringssystemet blant annet på grunn av det store omfanget av takseringsarbeidet. Finansdepartementet har i et brev 19. juni 2007 til Skattebetalerforeningen gitt sine merknader til praksis med ulik taksering av boligeiendommer og fritidseiendommer ved bruk av sjabloner. Finansdepartementet har der vist til en tidligere uttalelse i brev 9. november 1995 der departementet uttalte blant annet følgende om kommuners bruk av sjabloner for å finne frem til en eiendoms omsetningsverdi:
«Et grunnleggende hensyn bak eiendomsskatteloven er likhetshensynet; eiendommer av samme karakter innen samme kommune skal behandles likt. Dette innebærer at kommunen må legge de samme verdsettelsesprinsippene til grunn ved taksering av likeartede eiendommer beliggende i forskjellige deler av kommunen.»
Finansdepartementet ga videre uttrykk for i brevet 19. juni 2007 at en kommune i sjablonene kunne ta hensyn til typiske forskjeller i omsetningsverdi mellom like store enheter av fritidseiendommer og boligeiendommer. Verdsettelsen skulle likevel ikke bli slik at det ble brukt ulike kvadratmetersatser i tillegg til ulike sonefaktorer som begge skulle ta hensyn til ulik omsetningsverdi for fritidseiendommer og boligeiendommer, da dette ville være et brudd på likhetsprinsippet. Disse prinsippene trukket opp av Finansdepartementet må også gjelde der en ønsker å avspeile forskjeller i omsetningsverdien gjennom ulik ytre faktor, slik som Tranøy kommune har valgt.
I «Mal for faktorvurdering» har kommunen vedtatt et skjema med ulike ytre faktorer for beliggenhet, fare eller sjenanse i nærmiljøet, spesielle forhold i området og kvaliteter i nærmiljøet, og også disse faktorene er til dels ulike for boligeiendommer og fritidseiendommer. Etter det jeg forstår, er det benyttet en multiplisert faktor, slik at der flere faktorer samvirker er disse multiplisert. For området der søsknenes fritidsbolig ligger, er ytre faktor beliggenhet satt til 0,6 for boligeiendom, mens 1,2 for fritidseiendom.
Skjema for besiktigelse 10. april 2008 har ikke oppført noen ytre faktor, men Tranøy kommune har oppgitt at eiendommen først fikk ytre faktor 0,6 og så 1,2. Ved bruk av multiplisert faktor antas det at de andre ytre faktorene for eiendommen er satt til 1,0.
Tranøy kommune begrunnet valget med å ha ulik ytre faktor for helårsboliger og fritidseiendommer i brev 31. august 2009:
«Tranøy kommune er en liten kommune og en typisk ‘hyttekommune’ med mange fritidseiendommer (600 av 1400 boliger er fritidsboliger). Det er særlig i sørlige del av kommunen det er populært med fritidsboliger, noe som gjenspeiles i faktorverdi for fritidsboliger i sørlige del av kommunen med 1,2.
Samtidig er det vanskeligere å omsette helårsboliger i sørlige del av kommunen enn i nord, som faktorverdi på 0,6 gjenspeiler.
I henhold til Byskatteloven skal skattegrunnlaget tilsvare omsetningsverdi ved fritt salg. Vi mener at retningslinjene gjenspeiler omsetningsverdien i kommunen. Vedlagt følger eksempler på forskjell i takst og omsetningsverdi.
Tranøy kommune er således av den oppfatning at kommunens faktorverdivurdering ikke er i strid med Finansdepartementets uttalelse.»
Videre har Tranøy kommune lagt ved tre prospekter, to for fritidseiendommer og en for boligeiendom, der informasjon om eiendommen og salgssum fremgår. Eiendommene er tilnærmet like i størrelse, mens brutto boareal varierer og det fremgår lite om standard, beliggenhet m.v. som vil være av betydning for omsetningsverdien.
Jeg må etter dette legge til grunn at forskjellene i omsetningsverdi for fritidseiendom og boligeiendom kun er hensyntatt ved en faktor, ytre faktor (da de forskjellige ytre faktorene er multiplisert til en felles faktor), og at det eksisterer en forskjell i omsetningsverdien ved de to eiendomstypene. Ved gjennomgangen av sakens dokumenter og på bakgrunn av de undersøkelser som har vært gjort, har jeg ikke funnet holdepunkter for at det er rettslig grunnlag for å kritisere Tranøy kommune for å hensynta forskjeller i omsetningsverdien gjennom ulik ytre faktor for boligeiendommer og fritidseiendommer. Imidlertid vil jeg fremheve at sjablonene uansett kun kan være et utgangspunkt, og at den sakkyndige nemnda skal se hen til lovens regel om at det er omsetningsverdien som skal legges til grunn for eiendomsskattetaksten.»
Tranøy kommune tok ombudsmannens kritikk vedrørende journalføringsrutiner til etterretning og understreket at dette var et område som en i fremtiden ville søke å forbedre ved å foreta nødvendige endringer. Kommunen orienterte også om at saken ville tas opp til ny vurdering ved neste møte i takstnemnda.