Klageren leverte forslag til reguleringsplan for «Riggtomten» på Vestre Jong i Bærum kommune. Reguleringsgebyr på kr 234 000 ble innbetalt i juni 2004.
Reguleringsforslaget ble behandlet i Bærum kommunes plan- og miljøutvalg. Det fremgår av møteprotokollen at forslaget «avslås». Videre står det at «ny plan må ivareta følgende punkter» etterfulgt av en liste på elleve punkter.
I ettertid oppsto det uenighet mellom klageren og kommunen om beregningen av det offentlige gebyret. Kommunen la til grunn at plan- og miljøutvalget («Det faste utvalget for plansaker») hadde avslått å fremme det private planforslaget, slik at det ikke skulle legges ut til offentlig ettersyn etter plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) § 30 annet ledd. Det skulle dermed betales fullt gebyr. Klageren var uenig. Han mente at utvalget kun hadde behandlet saken etter plbl. § 30 første ledd og gitt råd om tilpasninger av forslaget med sikte på å tilrettelegge for senere politisk godkjennelse. Gebyret skulle derfor etter klagerens syn vært beregnet etter gebyrregulativets § 9 bokstav d i stedet for bokstav a. Riktig gebyr var i så fall kr 36 000.
Klageren gjorde sine anførsler gjeldende overfor kommunen, og søkte subsidiært om nedsettelse av gebyret. Kommunen fastholdt gebyret. Vedtaket ble påklaget. Plan- og miljøutvalget tok ikke klagen til følge, og mente det var tale om «vanlig planbehandling som gir vanlig gebyr». Det ble ikke ansett for å være grunnlag for å redusere gebyret etter regulativets § 6 om åpenbart urimelige gebyr. Fylkesmannen stadfestet kommunens vedtak. Fra fylkesmannens vedtak 12. oktober 2006 siteres:
«Det fremgår ikke av opplysningene i saken at forslagsstiller på noe tidspunkt har bedt om at kommunen kun vurderte forslaget i henhold til pbl. § 30, 1. ledd. Det følger derved av 2. ledd at kommunen når de mottar komplett planforslag skal behandle dette snarest mulig. Kommunen fattet vedtak om å avslå planforslaget i møte den 19.08.05. Fylkesmannen er enig med kommunen i at saken må anses behandlet etter pbl. § 30, 2. ledd og at gebyrfastsettelsen derfor skal ta utgangspunkt i dette. At kommunen i vedtaket også gir veiledning til forslagsstiller vedrørende eventuell ny plan og i tillegg ikke gir informasjon om retten til å kreve saken forelagt kommunestyret, har ikke betydning i så måte.»
Når det gjaldt spørsmålet om gebyret var urimelig høyt, sluttet fylkesmannen seg til den begrunnelsen kommunen hadde gitt i vedtaket 20. desember 2005. Det het der:
«Gebyret i den enkelte sak skal være et gjennomsnitt for kostnadene ved å behandle noenlunde likeverdige saker og skal i sum ikke overstige kommunens selvkost. Dette tilsier at noen plansaker i en viss utstrekning blir overpriset og andre saker underpriset. Saksbehandler i den aktuelle sak arbeidet kontinuerlig med denne saken i de uker saksforberedelsen pågikk. Samtidig har annet fagpersonell bidratt. Således var det i forhåndskonferansen 7 personer til stede fra kommunen som i ulik grad har bidratt i saken. Samlet sett mener en at det gebyr som ble beregnet etter gebyrreglementets regler er ganske treffende for den reelle ressursinnsats i denne saken.»
Fylkesmannen kunne etter dette ikke se at det ilagte gebyr var «åpenbart urimelig sett i forhold til sakstype og kommunens saksbehandling».
Revidert reguleringsforslag ble sendt til kommunen. Plan- og miljøutvalget vedtok i april 2006 å utsette behandlingen av et kommunalt reguleringsforslag for den samme tomta slik at det kunne behandles parallelt med klagerens forslag. Klageren betalte faktura for nytt reguleringsarbeid i juni 2006. Også denne gangen var gebyret kr 234 000. Plan- og miljøutvalget behandlet planforslagene samlet og kom til at klagerens forslag på flere punkter måtte endres før det kunne fattes vedtak om offentlig ettersyn. I senere møte vedtok utvalget å legge begge forslagene ut til offentlig ettersyn. Deretter vedtok utvalget å «avvise» klagerens forslag. Kommunens eget forslag ble samtidig vedtatt. Vedtaket fikk tilslutning i formannskapet og deretter i kommunestyret.
Klageren henvendte seg til ombudsmannen og fastholdt de anførsler han hadde gjort gjeldende overfor kommunen og fylkesmannen.
Ved brev herfra ble Fylkesmannen i Oslo og Akershus bedt om å besvare enkelte spørsmål som saken reiste.
For det første ble fylkesmannen bedt om å kommentere klagerens anførsler om at kommunens plan- og miljøutvalg ikke avslo reguleringsforslaget, men kun ga råd om tilpasninger som måtte gjøres i forslaget om det skulle få politisk godkjennelse, jf. plbl. § 30 første ledd.
For det andre ble det spurt om de aktuelle bestemmelsene i gebyrregulativet var i samsvar med det såkalte selvkostprinsippet.
Fylkesmannen ble spurt om han var kjent med om kommunen hadde foretatt konkrete utregninger for å sikre at gebyrene ikke oversteg selvkostprinsippet. I denne forbindelse ble han bedt om å vurdere om det var nødvendig å innhente en uttalelse fra kommunen.
I svaret fra fylkesmannen fulgte en redegjørelse fra Bærum kommune. I redegjørelsen knyttet kommunen først noen bemerkninger til selvkostprinsippet i reguleringssaker. Kommunen presiserte at det foretas etterkalkyler for reguleringssakene. Kalkylen tar utgangspunkt i 50 % av kostnadene ved å behandle private reguleringsforslag, og det legges til grunn at det bare er første fase av planbehandlingen som kan gebyrfinansieres. Første fase regnes frem til det offentlige ettersyn av planen. Deretter anses planbehandlingen å være kommunens egen myndighetsutøvelse som ikke kan gebyrfinansieres. Kommunen fremholdt at det kan stilles spørsmål om en slik 50/50 fordeling av kostnadene mellom fasene er korrekt fordi den første fasen erfaringsmessig er mest arbeidskrevende. Det faktum at bare første fase gebyrfinansieres, medfører også at gebyret ikke nedsettes dersom planforslaget «avvises» av planutvalget. Kommunens arbeid i perioden er det samme enten planen fremmes eller avvises. Kommunen opplyste at etterkalkylen for 2007 viste at 50 % av kostnadene forbundet med private reguleringsplaner beløp seg til kr 6 755 600 mens gebyrinntektene var på kr 3 474 000. Dette gir en kostnadsdekning på 51,4 %. Kostnadsdekningen tidligere år ble opplyst å ha vært noe mindre. Under henvisning til at det var «såpass god margin» mellom den faktiske kostnadsdekning og den lovlige kostnadsdekning, anså kommunen at gebyret i den enkelte sak ikke oversteg selvkost. Tallmaterialet for 2007 ble brukt som eksempelår fordi materialet var lettest tilgjengelig.
Kommunen hadde sluttbehandlet 15 private reguleringsplaner og seks bebyggelsesplaner i 2007. Kommunen opplyste at bebyggelsesplanene gjennomgående ble ilagt halvparten så stort gebyr som reguleringsplanene. Når bebyggelsesplanene ble holdt utenfor, ville gjennomsnittlig gebyr for reguleringsplanene i 2007 være kr 193 000. Kommunen mente at avviket fra gjennomsnittet i klagerens sak var godt begrunnet i planens størrelse og kompleksitet.
Når det gjaldt det første spørsmålet i henvendelsen herfra, behandlingen av saken etter plbl. § 30 første ledd eller annet ledd, svarte fylkesmannen:
«Planforslaget ble behandlet i Plan- og miljøutvalget 19. august 2004. Klageren mener at utvalgets tilråding i 11 punkter om videre bearbeidelse av det innleverte planforslaget må ha skjedd i medhold av eller basert på en analogisk anvendelse av plan- og bygningsloven § 30 første ledd. Anvisningene i 11 punkter gir ifølge klageren bare mening dersom de forstås som et råd/direktiv om hvordan nytt planforslag bør se ut for at det justerte forslag kan bli utlagt til offentlig ettersyn og vedtatt.
Fylkesmannen vil påpeke at det må skilles mellom faglig bistand og råd gitt av kommunen ut fra plan- og bygningsloven § 30 første ledd og sakens senere behandling. Bestemmelsen angir i første ledd at kommunen kan «gi råd om planen bør utarbeides» og «bistå i planarbeidet». Av annet ledd følger det også at myndighetene plikter å vurdere forslaget med sikte på en realitetsavgjørelse av om forslaget skal fremmes etter reglene i plan- og bygningsloven § 27-1 nr. 2 eller om det skal forkastes slik at forslaget ikke fremmes. Formålet med å legge spørsmålet frem for planutvalget før arbeidet påbegynnes, vil være å få råd om aktualiteten av forslaget slik at forslagsstilleren skal få grunnlag for å kunne foreta en realistisk vurdering av mulighetene til å nå frem med sitt forslag for derved slippe å bruke penger på noe som ikke kan føre frem, se Odd Jarl Pedersen m.fl. Plan- og bygningsrett (Universitetsforslaget 2000) side 444.»
Fylkesmannen refererte følgende fra Bærum kommunes brev:
«Tiltakshaver henvendte seg til kommunen allerede tidlig i 2001 sammen med idrettslaget Jardar og Vennersborg AS om arealutnyttelsen for de aktuelle arealer. Henvendelsen ble kanalisert inn i arbeidet med revisjon av kommuneplanens arealdel og området Bjørnegård/Vestre Jong ble tatt inn i kommuneplanens høringsutkast. Fylkesmannen fremmet innsigelse mot utbyggingsforslaget fordi området lå innenfor byggesonens grøntstruktur. Innsigelsen ble senere trukket etter anmodning fra kommunen. Grunneier kunngjorde oppstart av reguleringsarbeidet på eget initiativ 02.07.03. Til tross for at grunneier hadde fått vurdert sine planer i forbindelse med revisjon av kommuneplanens arealdel, sendte han inn et reguleringsforslag hvor flere forhold avvek fra rammebetingelsene i kommuneplanen. En mener derfor at tiltakshaver gjennom kommuneplanprosessen har vært informert i en slik grad at det ikke var noen grunn til å søke råd hos kommunen etter plan- og bygningslovens § 30, 1. ledd.
En vedlegger møtereferat fra forhåndskonferanse av 19.04.2004 og tiltakshavers beskrivelse av sitt planforslag (utarbeidet av Narud-Stokke-Wiig AS) datert 27.05.2004 og senere forhåndskonferanse av 21.04.2005.
Etter kommunens mening viser dokumentasjonen entydig at man hadde til behandling et fullstendig forslag til reguleringsplan og at siktemålet var en fullstendig behandling etter plan- og bygningslovens § 30, 2. ledd. Kommunen har ikke uttrykkelig gått inn på muligheten til å behandle planspørsmålet etter lovens § 30, 1. Dette var det heller aldri noen grunn til hensett til at tiltakshaver hadde engasjert faglig kompetente rådgivere og sakens forhistorie, jfr. kommuneplanarbeidet. En behandling etter § 30, 1. ledd ville også medført forsinkelser, noe en oppfattet at tiltakshaver ikke så seg tjent med. Prinsipielt vil det også være uholdbart om planfremsettere som får sitt forslag avvist, i ettertid skal kunne hevde at man bare ønsket å få et råd etter lovens § 30, 1. ledd.
Fylkesmannen har stilt spørsmål ved om det forhold at planutvalget ga detaljerte anvisninger på hvordan planforslaget skulle rettes tyder på at man rent faktisk har gitt et reguleringsråd etter lovens § 30, 1. ledd. Dette er kommunen helt ut uenig i. En anser det som helt selvsagt at når et planforslag avvises (ikke fremsettes) må planutvalget kunne gi de råd og føringer for det videre arbeidet som saken foranlediger helt uavhengig av om plansaken fremmes etter lovens § 30 1. eller 2. ledd.»
Deretter fremholdt fylkesmannen:
«Fylkesmannen mener i likhet med kommunen at dokumentasjonen entydig viser at man hadde til behandling et fullstendig forslag til reguleringsplan og at siktemålet var en fullstendig behandling etter plan- og bygningsloven § 30 annet ledd. Det vises i denne sammenheng til vedlagt møtereferat fra forhåndskonferanse av 19. april 2004. Her fremgår at det ble avtalt oversendelse av komplett planmateriale til kommunen før 27. mai 2004 og 1. gangsbehandling i første møte i Plan- og miljøutvalget over sommerferien 19. august 2004. Det er vanskelig å se at saken fremdeles befant seg på et forberedende stadium da den ble behandlet av Plan- og miljøutvalget. Forslagsstiller sendte inn et komplett planforslag uten at det ble bedt om at saken kun ble fremmet for politisk råd. I innstillingen til Plan- og miljøutvalget uttaler Rådmannen at han ikke finner å kunne anbefale planforslaget lagt ut til offentlig ettersyn. Fylkesmannen viser for øvrig til kommunens redegjørelse for behandlingen av saken i gebyrvedtaket av 20. desember 2005.
Fylkesmannen er dessuten enig med kommunen i at planutvalget må kunne gi de råd og føringer for det videre arbeidet som saken foranlediger helt uavhengig av om plansaken fremmes etter lovens § 30 første eller annet ledd.
Fylkesmannen kan ikke se at det er fremkommet opplysninger som medfører en annen vurdering av klagen. Etter fylkesmannens syn er gebyret riktig fastsatt, jf. gebyrregulativet § 9 bokstav a og b.»
Når det gjaldt spørsmålet om bestemmelsene i gebyrregulativet og deres forhold til selvkostprinsippet, viste fylkesmannen til kommunens redegjørelse:
«Det er bemerket at plangebyrene i Bærum kommune øker relativt lineært med planområdets størrelse, jfr. regulativets § 9a og 9b. Det er stillet spørsmål ved det rettslige grunnlag for slike bestemmelser.
For det første bemerkes at en rekke arealformål holdes utenfor gebyrberegningen. I prinsippet er det arealer som gjennom planen utvikles for en økonomisk utnyttelse som er grunnlaget for beregningen. Gebyrprofilen er heller ikke helt lineær. For de første arealtrinnene øker gebyret med 15M ved arealøkning på 5000m2 (og deretter 10000m2). Deretter dempes økningen til 10M for nye 10000m2 til man når et tak. Det samme gjelder den delen av gebyret som faller på innregulert bebyggelses bruksareal. En mener at denne dempningen samt at gebyret når et tak tilsier at man ikke står overfor en lineær gebyrprofil. For reguleringsplaner vil det være noenlunde samsvar mellom arbeidsmengde og planens størrelse. Jo større reguleringsplanen er i arealomfang, desto flere parter involveres, og flere problemstillinger må vurderes. En mener således at det er noenlunde parallellitet mellom gebyrøkning og økt arbeidsmengde som følge av at planenes areal økes.»
Fylkesmannen viste til kommunens redegjørelse og hadde ingen avgjørende innvendinger mot utformingen av gebyrregulativet § 9. I tilfelle gebyret skulle overstige selvkost, ville det ikke være lovlig adgang til å kreve dette. Kommunens redegjørelse viste etter fylkesmannens syn at gebyret i saken avspeilet snittkostnadene for reguleringssaker. Fylkesmannen viste videre til at kommunen hadde redegjort for faktisk kostnadsdekning forbundet med private reguleringsplaner og sine gebyrinntekter. Fylkesmannen var enig med kommunen i at avviket fra gjennomsnittlig gebyr for reguleringsplaner i klagerens sak var godt begrunnet i planens størrelse og kompleksitet, og kunne ikke se at gebyrileggelsen i den aktuelle saken var i strid med selvkostprinsippet.
Til slutt presiserte fylkesmannen at han oppfattet at klagen delvis var begrunnet med at det var blitt avkrevd «dobbelt» behandlingsgebyr. Etter fylkesmannens syn kunne ikke innbetaling av nytt gebyr i juni 2006 få betydning for kommunens gebyrvedtak 20. desember 2005, som fylkesmannen stadfestet 12. oktober 2006. Lovligheten av det siste gebyret måtte eventuelt tas opp i egen klage.
Fylkesmannens redegjørelse ble oversendt klageren for merknader. I brev hit fremholdt klageren at han ikke kunne se at kommunens og fylkesmannens svarbrev inneholdt noe som endret sakens faktum og at han derfor fastholdt sin klage.
Fylkesmannen opplyste deretter at han ikke hadde ytterligere merknader til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Behandlingen etter plan- og bygningsloven § 30 – gebyrregulativet § 9
Selv om det er et offentlig ansvar å utarbeide planer for arealutnyttelsen, kan også private lage forslag til reguleringsplaner og få disse fremmet til behandling av reguleringsmyndighetene. Plan- og bygningsloven (plbl.) 14. juni 1985 nr. 77 § 30 om «Private forslag om regulering» lyder:
«Grunneiere, rettighetshavere eller andre interesserte som ønsker å la utarbeide reguleringsplan bør før planlegging settes i gang forelegge reguleringsspørsmålet for det faste utvalget for plansaker. Det faste utvalget for plansaker kan gi råd om planen bør utarbeides og kan bistå i planarbeidet.
Når det kommer inn private reguleringsforslag, skal det faste utvalget for plansaker selv snarest mulig og innen 12 uker behandle forslaget. Forslagsstiller og kommunen kan avtale en annen frist. Finner ikke det faste utvalget for plansaker selv grunn til å fremme reguleringsforslag for området, skal forslagsstilleren underrettes ved brev. Omfatter forslaget uregulert område eller innebærer det en vesentlig endring av gjeldende reguleringsplan, kan forslagsstilleren kreve at reguleringsspørsmålet skal forelegges kommunestyret.»
Bestemmelsens første ledd er en regel om forhåndsforeleggelse for planutvalget. Utvalget kan gi råd om planen bør utarbeides og kan også bistå i planarbeidet. Slik forhåndskontakt er frivillig, og tanken er at den som vurderer å fremme et privat reguleringsforslag, skal kunne få råd om spørsmål som har betydning for utarbeidelsen, herunder muligheten for å nå frem med forslaget. Forslagsstilleren kan på den måten redusere risikoen for å kaste bort tid og penger på forslag som uansett ikke vil føre frem.
Annet ledd gjelder private forslag som er utarbeidet og leveres inn til kommunen. Her statuerer loven en behandlingsplikt for det faste utvalget for plansaker. Utvalget kan beslutte at det skal settes i gang reguleringsarbeid, eller det kan vedta ikke å fremme reguleringsforslaget.
I saken her behandlet plan- og miljøutvalget det private forslaget til regulering av Jong Vestre 19. august 2004. Kommunen mener at utvalget i møtet avslo å fremme forslaget slik at det ikke skulle legges ut til offentlig ettersyn, jf. plbl. § 30 annet ledd. Klageren er uenig i dette og har vist til at utvalget kom med en rekke råd om tilpasninger av forslaget med sikte på å tilrettelegge for senere politisk godkjennelse, jf. plbl. § 30 første ledd. Hvorvidt utvalget avslo å legge forslaget ut til offentlig ettersyn, eller forslaget ble forelagt utvalget for råd og bistand, har betydning fordi gebyrene ifølge kommunens gebyrregulativ § 9 varierer vesentlig ettersom det ene eller andre alternativet legges til grunn. Gebyrsatsene i § 9 bokstav a er inndelt i fem arealklasser. Den første klassen er «for arealer inntil 5000 m2», og det skal betales 35M, der «M» betegner et minstegebyr på kr 1800. Gebyrsatsen stiger deretter med arealklasse. Den siste klassen gjelder for arealer over 30 000 m2, der det skal betales 80M. Deretter heter det i bokstav d:
«Ved forelegging av reguleringsspørsmålet for det faste utvalget for plansaker med saksbehandling etter pbl. § 30, skal gebyret for arealer inntil 1000m2 være 10M og for arealer over 10000m2 være 20M.»
Kommunen har i forbindelse med undersøkelsen herfra mer utførlig begrunnet standpunktet om at utvalget hadde til behandling et fullstendig forslag til reguleringsplan, og mener at blant annet referater fra to forhåndskonferanser og tiltakshavers beskrivelse av planforslaget dokumenterer dette. Videre har kommunen vist til at klageren hadde engasjert faglig kompetente rådgivere og fremholdt at det derfor ikke var noen grunn til å gå inn på muligheten til å behandle planspørsmålet etter plbl. § 30 første ledd. Også det forhold at klageren fikk sine planer vurdert i forbindelse med arbeidet med revisjon av kommuneplanens arealedel i 2001, underbygger etter kommunens syn at han var så godt informert om rammebetingelsene i kommuneplanen at det ikke skulle være noen grunn til å søke råd hos utvalget slik første ledd åpner for.
Jeg er enig i at det er mest naturlig å se det slik at siktemålet med behandlingen i møtet må ha vært å få en fullstendig behandling av reguleringsforslaget. Alternativet i plbl. § 30 første ledd er ment å komme til anvendelse på et tidligere stadium der forslagene gjennomgående må forutsettes å være nokså uferdige. Forslaget til reguleringsplan datert 27. mai 2004 fremstår som et endelig forslag, mens rådgivningen etter første ledd skal skje før selve planleggingen settes i gang. Behandlingen i kommunen fremstår som en fullstendig realitetsbehandling. At avgjørelsen er omtalt som et «avslag» underbygger dette, selv om slike formelle forhold ikke vil være avgjørende. Det var uheldig – og en klar saksbehandlingsfeil – at kommunen ikke opplyste om muligheten til å få reguleringsspørsmålet forelagt for kommunestyret. Unnlatelsen kan imidlertid ikke forstås som et uttrykk for at utvalget kun mente å gi råd, og ikke å «avslå» forslaget.
Jeg har etter dette ikke noe å innvende mot at kommunen valgte å beregne gebyret etter regulativets § 9 bokstav a.
2. Det reviderte reguleringsforslaget
Revidert reguleringsforslag ble sendt til kommunen i april 2006. Plan- og miljøutvalget vedtok 6. april 2006 å utsette behandlingen av et kommunalt reguleringsforslag for den samme tomta, slik at det kunne behandles parallelt med klagerens forslag. Klageren betalte faktura for nytt reguleringsarbeid i juni 2006 – også denne gangen var gebyret kr 234 000. Plan- og miljøutvalget behandlet forslagene samlet 17. august 2006. Utvalget kom til at klagerens forslag på flere punkter måtte endres før det kunne fattes vedtak om offentlig ettersyn. I møte 8. februar 2007 vedtok utvalget å legge begge forslagene ut til offentlig ettersyn. Klagerens forslag ble deretter «avvist» i møte 29. mai 2007. Kommunens eget forslag ble vedtatt. Vedtaket fikk tilslutning i formannskapet 6. juni 2007 og deretter i kommunestyret 13. juni 2007.
Klageren har anført at han er «blitt fakturert og har betalt gebyr to ganger for samme reguleringsforslag». Han mener at kommunen ikke har «adgang til å kreve fullt gebyr to ganger». Gjenstand for min undersøkelse har vært fylkesmannens vedtak 12. oktober 2006. Den siste gebyrileggelsen var ikke til klagebehandling der. Jeg er enig med fylkesmannen i at lovligheten av det siste gebyret eventuelt må tas opp i en egen klage.
3. Bestemmelsene i gebyrregulativet og deres forhold til selvkostprinsippet
3.1. Jeg har de siste årene uttalt meg i flere saker som berører selvkostprinsippet i byggesaker. I en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2006 på side 304, la jeg til grunn at det kan være en sammenheng mellom bruksarealet for et bygg og kostnadene ved byggesaksbehandlingen, men at det ikke er noen automatikk i dette. I utgangspunktet vil det derfor være for enkelt å operere med en slik lineær sammenheng mellom omsøkte areal og sakens kompleksitet. Uttalelsen gjaldt gebyrberegningen i en byggesak. Jeg skal komme tilbake til om tilsvarende synspunkter kan overføres på reguleringssaker der gebyrets størrelse avhenger av planens areal.
Uttalelsen i årsmeldingen for 2008 på side 350 gjelder kommunenes plikt til å dokumentere at byggesaksgebyrene som følger av regulativet, er i samsvar med selvkostprinsippet. Saken gjaldt nettopp Bærum kommunes gebyrregulativ. Jeg konkluderte med at kommunen ikke i tilstrekkelig grad hadde dokumentert gjennomsnittskostnadene for den aktuelle arealkategorien i forhold til selvkostprinsippet.
3.2. Plbl. § 109 gir kommunene hjemmel til å fastsette gebyrregulativ til dekning av utgifter for behandling av søknader om deling, tillatelse, kontroll, utferdigelse av attest og for andre arbeid som det etter plan- og bygningsloven, forskrift eller vedtak ligger til kommunen å utføre. Behandlingen av private reguleringsforslag er «andre arbeid» som det påhviler kommunen å utføre. Beregningen av gebyret i den enkelte sak skal skje i henhold til det regulativet som er fastsatt.
Ved fastsettelse av gebyrregulativ i medhold av plbl. § 109 har ikke kommunen full frihet med hensyn til valg av gebyrnivå. Det er en forutsetning at gebyrene begrenses til kommunens gjennomsnittlige saksbehandlingskostnader. Selvkostprinsippet er ikke direkte uttalt i loven, men fremgår av lovforarbeidene. I Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) som lå til grunn for endringslov 5. mai 1995 nr. 20, heter det på side 26:
«Departementet vil understreke at selvkost er det som maksimalt kan kreves for behandlingen av de enkelte typer saker. Gebyrene bør stå i forhold til det faktisk utførte arbeid i saksbehandlingen.»
På side 27 uttales det deretter:
«Det vil være rimelig at kommunene kartlegger hvor mye ressurser som kreves til de enkelte delene av arbeidet, helst innenfor de forskjellige sakstyper, og legger gebyrbruken opp etter det. Denne ressursfordelingen bør også fremgå av gebyrregulativene. Departementet antar at det særlig er forholdet til planavklaring som vil kunne være arbeidskrevende, og at det bør tas hensyn til det i regulativet, mens for eksempel (gulv)arealet, som gjerne brukes som utgangspunkt for gebyrberegningen, kan slå mer tilfeldig ut. I alle fall må selvkost være en øvre grense for hvor store gebyrene kan være. Departementet tar sikte på å lage veiledning om typebestemmelse av saker, og dermed et utgangspunkt for gebyrberegningen.»
Dette innebærer at kommunene ikke kan kreve mer enn det faktisk koster å behandle sakene. Det aksepteres likevel at kommunene rubriserer sakene i kategorier og beregner selvkost med utgangspunkt i de gjennomsnittlige kostnadene for den enkelte kategori. Samtidig er det imidlertid stilt krav om at kommunen kan dokumentere at satsene i regulativet holder seg innenfor selvkost.
3.3. Selvkostprinsippet er blant annet behandlet i en høyesterettsdom inntatt i Rt. 2004 s. 1603 flg. Saken gjaldt fastsettelse av gebyr for en delingsforretning, men retten la til grunn at de samme synspunktene gjorde seg gjeldende for gebyrfastsettelse etter plan- og bygningsloven. Det synes i dommen forutsatt at selvkostprinsippet ikke bare krever at den enkelte sektor drives uten overskudd, men at selvkost også skal tilstrebes i den enkelte sak.
Førstvoterende konkluderte slik:
«Min konklusjon er etter dette at fastsettelsen av gebyret i kart- og delingssaker skal ta utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse, slik at man kommer så nær de faktiske utgifter for den enkelte arealklasse som mulig. Kommunene må ha et visst spillerom ved beregningen av disse gjennomsnittskostnadene. Men etter mitt syn går det en grense for hvor store gebyrer en arealklasse kan pålegges uten at kommunen tilsvarende kan dokumentere at de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse er tilsvarende store». (Premiss 41.)
3.4. Problemstillingen ble også tatt opp med Kommunal- og regionaldepartementet på generelt grunnlag i saken inntatt i årsmeldingen for 2008 på side 275. Departementet skrev i brev 1. oktober 2007 blant annet:
«I tilfeller hvor det hevdes at kommunens gebyrsatser ikke er fastsatt i henhold til selvkostprinsippet, vil en kunne be kommunen dokumentere at selvkostprinsippet er ivaretatt, f. eks. ved å fremlegge for- og etterkalkyler av grunnlaget for sine gebyrsatser. Det vil ikke være tilstrekkelig å vise til at en gebyrberegning som skjer i samsvar med regulativet oppfyller kravet til selvkost. Hvilke kostnader kommunen kan legge til grunn i beregningen, følger av ‘Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester’ (H-2140).»
3.5. Bærum kommunes gebyrregulativ § 9 baserer seg delvis på en slik lineær sammenheng mellom planens areal og kostnader som jeg i uttalelsen i årsmeldingen for 2006 på side 304 mente det vil være for enkelt å operere med. Kommunen har i sin redegjørelse i saken bemerket om dette at «en rekke arealformål holdes utenfor gebyrberegningen», og at det i prinsippet er de «arealer som gjennom planen utvikles for en økonomisk utnyttelse som er grunnlaget for beregningen». Etter kommunens mening vil det for reguleringsplaner jevnlig være «noenlunde samsvar mellom arbeidsmengde og planens størrelse». Jo større reguleringsplanen er i arealomfang, desto flere parter involveres, og flere problemstillinger må etter kommunens erfaring vurderes. Kommunen konkluderer således med at «det er noenlunde parallellitet mellom gebyrøkning og økt arbeidsmengde som følge av at planenes areal økes».
Videre har kommunen fremholdt at gebyrprofilen uansett ikke er helt lineær. Således reduseres gebyret fra 35 for de første 5000 m2 til 15M for de neste 5000m2, og deretter til 20M for de neste 10 000 m2 osv. til man når et tak på 80M. Det samme gjelder den delen av gebyret som faller på innregulert bebyggelses bruksareal. Kommunen mener at denne dempingen og det forhold at gebyret når et tak, tilsier at man ikke står overfor en lineær gebyrprofil.
Kommunens redegjørelse som også fylkesmannen har vist til, er oppklarende, og jeg er enig i at sammenhengen mellom areal og kostnader i regulativets § 9 bare delvis er lineær. Jeg har heller ikke grunnlag for å bestride at gebyrberegningen i reguleringssaker kan skille seg noe ut fra byggesakene ved at det i den førstnevnte gruppen oftere vil være parallellitet mellom areal og arbeidsmengde. Saken her gjør det ikke nødvendig å gå nærmere inn på problemstillingen, idet jeg uansett ikke har grunnlag for å anta at gebyrregulativet på dette punkt har rammet klageren på en lovstridig måte – jf. neste avsnitt.
Kommunen har bekreftet at det foretas etterkalkyler for reguleringssakene. Kalkylen tar utgangspunkt i 50 % av kostnadene ved å behandle private reguleringsforslag, og det legges til grunn at det bare er første fase av planbehandlingen som kan gebyrfinansieres. Dette må være et riktig utgangspunkt.
Kommunen har videre opplyst at etterkalkylen for 2007 viser en kostnadsdekning på 51,4 %. Kostnadsdekningen tidligere år ble opplyst å ha vært noe mindre. Under henvisning til at det er «såpass god margin» mellom den faktiske kostnadsdekning og den lovlige kostnadsdekning, anså kommunen at gebyret i den enkelte sak ikke overstiger selvkost. Jeg har naturlig nok ikke grunnlag for å overprøve tallmaterialet i kommunens beregninger. Det som har vært sentralt herfra, er å kontrollere om kommunen har foretatt beregninger for å oppfylle Kommunal- og regionaldepartementets krav til dokumentasjon. Jeg kan ikke se annet enn at kommunen har oppfylt dette kravet.
I tillegg til å dokumentere grunnlaget for gebyrsatsene generelt, har kommunen også redegjort for arbeidet med denne konkrete reguleringssaken. Slik saken er opplyst, synes det utmålte gebyr å være godt begrunnet i planens størrelse og kompleksitet. Jeg har derfor verken på generelt grunnlag eller med utgangspunkt i denne konkrete reguleringssaken grunn til å anta at det utmålte gebyret oversteg selvkost.
Hvorvidt det var riktig at klageren betalte fullt gebyr for det reviderte planforslaget, må som nevnt eventuelt tas opp som egen sak.»