88. Reindriftsamers rett til laksefiske i sjøen – betaling til Finnmarkseiendommen

I klagen til ombudsmannen anførte A at reindriftssamer i medhold av reindriftsloven hadde rett til avgiftsfri sjølaksefiske, og at han urettmessig var avkrevd avgift for sine faststående lakseplasser, først av Statskog SF og så av Finnmarkseiendommen.

I brev herfra ble Finnmarkseiendommen bedt om en redegjørelse til klagen. Det ble vist til Finnmarkseiendommens brev til klageren 7. januar 2008 der det bl.a. sto at reindriftsloven § 26 siste ledd, jf. første ledd ikke hjemlet unntak fra «behandlingsgebyr for utvisning av lakseplass», og at «sjølaksefiske [faller] utenfor den aktiviteten det ikke skal betales leie eller kortavgift for». Finnmarkseiendommen ble så stilt spørsmålet om «behandlingsgebyr for utvisning av lakseplass» var det samme som avgift for tillatelse til fiske, jf. finnmarksloven § 27 tredje ledd, og/eller leieavgift for lakseplass i medhold av Finnmarkseiendommens regelverk for tildeling av lakseplasser 11.-12. desember 2006 der det fremgikk at det skulle betales leie for lakseplass, «kr 750,- for dobbeltbruk og kr 400,- for enkeltbruk», jf. reglementets punkt II.

Videre ble det vist til reindriftsloven § 26 siste ledd som fritar reindriftssamer fra å betale leie eller kortavgift for jakt, fangst og fiske innen reinbeiteområdet. I denne sammenheng ble Finnmarkseiendommen bedt om å opplyse om den faktisk krevde avgifter etter finnmarksloven § 27 tredje ledd, og om hvordan det i tilfellet forholdt seg til unntaket i reindriftsloven § 26 siste ledd. Det ble også bedt opplyst om tillatelsen i medhold av finnmarksloven § 27 annet ledd trådte inn i stedet for reglene om innløsning av fiskekort/utvisningsbevis, jf. lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v. (lakse- og innlandsfiskeloven) § 22 første ledd og forskrift 20. august 2007 nr. 987 om jakt og fangst m.v. på statsgrunn.

Finnmarkseiendommen ble bedt om å utdype begrunnelsen for avslaget i vedtak 7. januar 2008. Dette gjaldt utsagnet om at sjølaksefiske med faststående redskap ikke blir ansett som en festnet tradisjon blant reindriftsutøvere flest.

Finnmarkseiendommen svarte i brev 19. september 2008. Innledningsvis ble det reist spørsmål om ombudsmannen hadde myndighet til å føre kontroll med Finnmarkseiendommens virksomhet. Det ble vist til en redegjørelse som tidligere var gitt i ombudsmannssak 2007/2041 vedrørende utvisning av lakseplasser. Svaret fra Finnmarkseiendommen er for øvrig referert nedenfor under punkt 3, ombudsmannens syn på saken.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«3.1 …

3.2. Ombudsmannens arbeidsområde

Finnmarkseiendommen har reist spørsmål om dens virksomhet ligger innenfor ombudsmannens arbeidsområde. Denne problemstillingen ble først reist i ombudsmannssak 2007/2041 som gjaldt tildeling av lakseplasser. Finnmarkseiendommen anførte i den saken at tildeling av lakseplasser hører inn under styrets privatrettslige råderett som grunneier, og at Finnmarkseiendommen benytter sin private autonomi når det fordeler tillatelser til å utnytte en begrenset ressurs. Etter å ha tatt problemstillingen opp med Justisdepartementet, konkluderte jeg i en avsluttende uttalelse 19. oktober 2009 med at tildeling av lakseplasser måtte anses som offentlig myndighetsutøvelse, og at Finnmarkseiendommen er en del av den offentlige forvaltning. Finnmarkseiendommens virksomhet faller dermed inn under ombudsmannens arbeidsområde slik det er beskrevet i ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 4. Spørsmålet var også viktig for hvilke saksbehandlingsregler som kom til anvendelse i forvaltningssaken som undersøkelsen gjaldt, dvs. tildeling av lakseplass – jf. uttalelsens punkt 3.

Jeg går etter dette ikke nærmere inn på problemstillingen her, men legger til grunn at Finnmarkseiendommens innkreving av avgift (eller saksbehandlingsgebyr som Finnmarkseiendommen nå kaller det) i forbindelse med tildeling og forvaltning av lakseplasser, også faller inn under ombudsmannens arbeidsområde.

Finnmarkseiendommen har i brev 19. september 2008 skrevet at det ville være naturlig at Kontrollkomiteen vurderte As sak, men at det ikke er gjort fordi A «ikke har henvendt seg til dem». I finnmarksloven § 16 fremgår det at kontrollkomiteen skal føre tilsyn med styrets virksomhet, herunder kontrollere at virksomheten i Finnmarkseiendommen drives i samsvar med finnmarksloven og annen lovgivning, jf. bestemmelsens annet ledd bokstav a. Kontrollkomiteen er ikke et ordinært klageorgan, og oppgavene til kontrollkomiteen er uttømmende angitt i lovens § 16 annet ledd. Justisdepartementet har i ombudsmannssak 2007/2041 gitt uttrykk for at kontrollkomiteen er et av Finnmarkseiendommens egne organer. I likhet med det jeg la til grunn i min avsluttende uttalelse i denne saken, kan jeg derfor ikke se at det foreligger noen motsetning mellom komiteens og ombudsmannens funksjoner. Dersom Kontrollkomiteen har eller vil få til behandling en sak som er brakt inn for ombudsmannen, vil ombudsmannen naturlig nok normalt avslutte sin behandling uten ytterligere undersøkelser. Klageren vil kunne sende inn en ny klage etter at Kontrollkomiteen har ferdigbehandlet saken. Denne fremgangsmåten følger av prinsippet om at sakene skal være avsluttet i forvaltningen før de bringes inn for ombudsmannen. I dette tilfellet forstår jeg det imidlertid slik at saken må anses som ferdigbehandlet av Finnmarkseiendommen.

3.3 Anførselen om at det kun er tale om et saksbehandlingsgebyr – hjemmelskravet

De som er bosatt i en kommune i Finnmark fylke, på Finmarkseiendommens grunn i kommunen, har rett til fiske etter anadrome laksefisk med faststående redskap i sjøen, jf. finnmarksloven § 22 første ledd bokstav b. For jakt, fangst og fiske på Finnmarkseiendommen er «tillatelse alltid nødvendig», jf. lovens § 27 annet ledd første punktum. Finnmarkseiendommen har adgang til å kreve avgift for denne tillatelsen, jf. samme bestemmelse tredje ledd, med den begrensning at det ikke kan kreves avgift ved tildeling av særskilte retter etter finnmarksloven § 24, og at avgiften for personer bosatt i Finnmark ikke skal overstige det dobbelte av avgiften for personer bosatt i kommunen. Om de særskilte rettene bestemmer § 24:

«Enkeltpersoner eller grupper av personer som har tilknytning til en bygd og har sitt livsgrunnlag helt eller delvis knyttet til utnyttelsen av fornybare ressurser i nærheten av bygda, kan av kommunen for inntil 10 år om gangen bli tildelt særskilt rett til å utnytte fornybare ressurser som nevnt i §§ 22 og 23 på nærmere angitte områder i kommunen.»

Om laksefiske med faststående redskap heter det i § 27 fjerde ledd:

«Fiske etter anadrome laksefisk med faststående redskap i sjøen kan bare foregå etter utvisning av fiskeplass av Finnmarkseiendommen.»

Finnmarkseiendommen har i svarbrev 19. september 2008 opplyst at den avgiften som A betalte for lakseplassene, «verken [er] leie eller kortavgift, men et gebyr som skal dekke de administrative kostnader FeFo [Finnmarkseiendommen] har ved å administrere utvisningsordningen». Finnmarkseiendommen skrev videre:

I «regler for tildeling av lakseplasser», vedtatt av styret i Finnmarkseiendommen 11.-12. desember 2006, er det under punkt II bestemt at årlig gebyr for tildeling av lakseplass «settes til kr 775,- for dobbeltbruk og kr 465,- for enkeltbruk». Ordlyden ble som det fremgår av sitatet ovenfor, endret 16. september 2008. Tidligere lød punktet slik: «Leieavgift for lakseplass. Leien for lakseplass settes til kr 750,- for dobbeltbruk og kr 400,- for enkeltbruk.» Det fremgår av regelverkets romertall I punkt 8 at samtlige tildelinger fornyes hvert tredje år, og ifølge punkt 9 annet ledd kan lakseplassen bli inndratt dersom gebyret ikke betales.

Som det fremgår av fremstillingen ovenfor, jf. min uttalelse i ombudsmannssak 07/2041, mener jeg tildeling og forvaltning av lakseplassene må anses som offentlig myndighetsutøvelse. Det såkalte gebyret for lakseplassene skal betales årlig, selv om tildelingen skjer for tre år av gangen. Når dessuten unnlatt betaling fører til at retten til plassen kan bli trukket tilbake, er det skapt en slik kobling mellom betaling og utøvelse av rettigheten at det kan spørres om ikke gebyret i realiteten fremstår som en årlig leieavgift for å kunne ha lakseplassen. Det synes i denne forbindelse å ha mindre betydning om administreringen av ordningen går med netto overskudd eller ikke, og heller ikke om gebyret er helt nødvendig for å dekke kostnadene.

Med hensyn til saken her er det ikke nødvendig for meg å gå ytterligere inn på denne problemstillingen. Selv om gebyret kun dekker utgiftene med saksbehandlingen, må Finnmarkseiendommen ha en hjemmel for å kreve gebyr av brukerne. Finnmarksloven § 27 gir bestemmelser om «(n)ærmere vilkår for utnyttelse av fornybare ressurser». Jeg går nå over til å behandle spørsmålet om et slikt gebyr som denne saken omhandler, kan anses hjemlet i denne bestemmelsen.

For å fiske på Finnmarkseiendommen er det etter finnmarksloven § 27 annet ledd alltid påkrevd med tillatelse. For fiske etter anadrome laksefisk med faststående redskap i sjøen, er det i tillegg nødvendig å få utvist fiskeplass av Finnmarkseiendommen, jf. bestemmelsens fjerde ledd. I den samme paragrafens tredje ledd er Finnmarkseiendommen gitt adgang til å kreve «avgift» for tillatelse til fiske. Loven omtaler ikke uttrykkelig adgang til å kreve avgift for utvisning av lakseplasser. I merknaden til bestemmelsen i forarbeidene (Ot.prp. nr. 53 (2002-2003) side 138 står det foruten omtalen av begrensningene i adgangen til å kreve avgift: «Vurderingen av om det skal kreves avgift eller ikke, samt fastsettelse av avgiftsnivå tilligger Finnmarkseiendommen.» Forarbeidene gir med dette liten veiledning for spørsmålet om det er adgang til å kreve avgift for utvisning av lakseplass. Imidlertid, da utvisning av lakseplass implisitt også gir tillatelse til laksefiske med faststående redskap, og dermed er et nødvendig vilkår for å drive slikt fiske, er det naturlig å forstå lovens § 27 tredje ledd slik at den gir Finnmarkseiendommen adgang til å kreve avgift for utvisning av lakseplasser. En slik forståelse er også i samsvar med de regler som gjaldt før finnmarksloven trådte i kraft. Forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn av 18. desember 1992 nr. 1176 § 3 annet ledd bestemte således: «Prisen på … utvisning fastsettes av Statens Skoger i samsvar med denne forskrift.»

Jeg har med andre ord kommet til at Finnmarkseiendommen kan kreve avgift for utvisningen av lakseplass med faststående redskap i sjø, med de begrensningene som følger av finnmarksloven § 27 tredje ledd annet og tredje punktum, andre lover og eventuelt internasjonale konvensjoner.

3.4 Reindriftssamers fritak for leie og kortavgift – reindriftsloven § 26

Det fremgår av finnmarksloven § 5 annet ledd at det ikke kan gjøres «inngrep i kollektive og individuelle rettigheter som samer og andre har opparbeidet ved hevd eller alders tids bruk» og heller ikke i «de rettighetene reindriftsutøvere har på slikt grunnlag eller etter reindriftsloven». I medhold av lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven) § 26 er de som er gitt rett til å utøve reindrift i det samiske reinbeiteområdet, også gitt rett til å drive jakt, fangst og fiske på blant annet Finnmarkseiendommen så lenge det skjer i forbindelse med lovlig utøvelse av reindrift, se bestemmelsens første ledd. For slik jakt, fangst og fiske kan det ikke kreves leie eller kortavgift, jf. bestemmelsens siste ledd. Jeg forstår det slik at også Finnmarkseiendommen legger dette til grunn.

Finnmarkseiendommen har i svarbrevet hit redegjort for tradisjonene med laksefiske i sjø og opplyst at reindriftsutøvere på lik linje med andre fra primærnæringene kan søke om lakseplass, og at laksefiske i sjø med faststående redskap ikke er en rettighet på linje med «fiske i vann og elver [som] følger av ”alders tids bruk” og [som] er en integrert del av reindriftsretten». Videre skriver Finnmarkseiendommen:

«Sjølaksefisket er en samisk tradisjonell fangstform, slik det beskrives i NOU 2008:5 retten til fiske i havet utenfor Finnmark. Sjølaksefiske er og har vært et viktig materielt grunnlag for den sjøsamiske kulturen. Ulike kombinasjoner av sjølaksefiske, fjordfiske, havfiske og jordbruk har fra gammelt av vært viktig for den samiske bosetninga i fjordene i Finnmark. Noen få tilfeller av kombinasjoner mellom reindrift og næringsfiske kan også dokumenteres, men slike kombinasjoner hører med til unntakene. Når fiske omtales i reindriftlovene av 1933, 1978 og 2005, så er det åpenbart innlands- og elvefiske det siktes til, ikke til fiske i havet. Sjølaksefiske på finnmarkseiendommen er ingen rettighet knyttet til utøvelse av reindrift, men en søknadsbasert tilleggsnæring for noen få reindriftsutøvere. Sjølaksefiske er ikke viktig når det gjelder ivaretakelse av reindriftskulturen, men er særdeles viktig for å ivareta den sjøsamiske kulturen i fjordene i Finnmark.

Mange sjøsamer har i generasjoner drevet sjølaksefiske og dette fisket er et viktig grunnlag for sjøsamisk kultur. Det vil være underlig og urimelig dersom en reindriftsutøver som finner ut at vedkommende skal begynne med sjølaksefiske slipper å betale et gebyr, mens sjøsamer som i flere generasjoner har drevet sjølaksefiske må betale gebyret. For øvrig kan det bemerkes at spørsmålet om A, som reindriftsutøver har særskilt rett til sjølaksefiske, er et spørsmål som han kan fremme for Finnmarkskommisjonen, jf. Finnmarksloven, §5.»

Det Finnmarkseiendommen her anfører, samsvarer godt med de beskrivelsene som er gitt i NOU 2008:5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark punkt 7.7 og i NOU 1999: 9 Til laks åt alle kan ingen gjere? punkt 4.1 til 4.3. Beskrivelsene gir uttrykk for at sjølaksefiske har tradisjoner langt tilbake i tid. I NOU 1999: 9 side 54 står det blant annet: «I de samiske områder utgjør sjølaksefiske en betydelig del av den form for kombinasjonsnæring som er vanlig i kyst- og fjordområdene. I tillegg har den stor betydning for samisk kultur.»

Jeg har ikke funnet det nødvendig å gå nærmere inn på det rettslige grunnlaget for at sjøsamer blir avkrevd gebyr, slik Finnmarkseiendommen opplyser at de blir. I saken her synes det uansett å måtte legges til grunn at klageren ikke er sjøsame. Spørsmålet er da om reindriften gir ham beskyttede rettigheter som innebærer at han ikke kan pålegges gebyr.

Dette spørsmålet beror på en tolkning av de ovennevnte bestemmelser i reindriftsloven § 26 jf. finnmarksloven § 5, eventuelt om A kan påberope seg et annet særskilt grunnlag (for eksempel ”alders tids bruk”). Finnmarkseiendommen mener sjøfiske ikke er en del av den tradisjonelle reindriften, og at A derfor ikke kan påberope seg reindriftsloven § 26 i denne sammenheng. Reindriftsloven § 26 bygger på en forutsetning om at det er en sammenheng mellom reindriftsutøvelsen og jakten, fangsten eller fisket. Jeg har ikke grunnlag for å gå imot den faktiske beskrivelsen som Finnmarkseiendommen har gitt om forholdet mellom reindrift og sjøfiske, og har da heller ikke grunnlag for å gå mot det generelle standpunktet som er inntatt i denne saken.

3.5 Kan A påberope seg rettigheter på annet grunnlag?

Et spørsmål som da gjenstår, er hvorvidt A på annet grunnlag kan påberope seg å ha rett til laksefiske i sjø, særlig hevd eller alders tids bruk, jf. for øvrig Jon Gauslaa i Norsk lovkommentar (Gyldendal rettsdata), reindriftsloven note 109. Finnmarkseiendommen har opplyst at dette spørsmålet vil bli prøvd særskilt dersom klageren henvender seg til Finnmarkskommisjonen. Dette er en kommisjon som er oppnevnt etter finnmarksloven § 5, og som skal «fastslå omfanget og innholdet av de rettighetene som samer og andre har på grunnlag av hevd eller alders tids bruk eller på annet grunnlag». Tvister om slike spørsmål skal avgjøres av en særdomstol, jf. § 5 siste setning.

Hvorvidt rettsstiftelse ved hevd og alders tids bruk kan påberopes, beror på faktiske omstendigheter som vanskelig vil kunne undersøkes av ombudsmannen. Når det dessuten er opprettet et særskilt offentlig organ som slike spørsmål kan bringes inn for, har jeg ikke grunn til å gå inn på dette spørsmålet.

3.6 Tidligere rett

A har opplyst at han har betalt avgift i en årrekke. Fremstillingen ovenfor er i det vesentlige knyttet til dagens lovgivning. Jeg antar imidlertid at resultatet for hans vedkommende i det vesentlige vil være det samme etter tidligere rett. Således er reindriftsloven § 26 en ren videreføring av den tidligere bestemmelsen i reindriftsloven 9. juni 1978 § 14. I den tidligere nevnte forskrift 18. desember 1992 nr. 1176 om fiskeforvaltning på statsgrunn var det gitt regler om blant annet lakseplasser i sjøen der det var et tilsvarende krav til utvisning som i dag, jf. forskriftens § 13. Hjemmelen til å ta betalt for utvisning fremgikk som anført av forskriftens § 3 annet ledd.

4. Konklusjon – oppsummering

Min konklusjon er etter dette at Finnmarkseiendommen (og dens rettsforgjenger) synes å ha hatt rett til å kreve årlig gebyr/avgift så langt saken er undersøkt her. Gebyrets størrelse må det være opp til Finnmarkseiendommen å fastsette til enhver tid. Ut fra det som er opplyst, synes gebyret knapt å ha dekket utgiftene med å administrere ordningen, og jeg går da ikke nærmere inn på dette spørsmålet. Hvorvidt A har kunnet påberope seg en individuell rett til sjøfiske ut fra hevd, alders tids bruk eller annet rettsgrunnlag, vil eventuelt måtte prøves for Finnmarkskommisjonen, dersom spørsmålet fortsatt er aktuelt etter at han har gått bort. Jeg understreker til slutt igjen at jeg ikke har undersøkt – og dermed ikke har grunnlag for å si noe om – sjøsamers eventuelle plikt til å betale gebyr/avgift.»