As fartøy hadde etter det opplyste en fysisk lengde på 22,4 meter og hjemmelslengde mellom 20 og 21 meter. Fiskeri- og kystdepartementet fastsatte i forskrift 21. desember 2006 om regulering av fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62ºN (kvoteforskriften) § 16 en kvote på 104,8 tonn torsk i 2007 for denne kategori fartøy. Ved endringsforskrift 12. mars 2007 ble kvoten økt til 110 tonn.
Etter varsel vedtok Norges Råfisklag (heretter kalt salgslaget) «inndragning av kroner 140 166,31 for merfangsten av 8 630,8 kg torsk rund vekt til en verdi av kroner 146 339,88», under henvisning til at «A» hadde fisket utover tillatt fangstmengde på 104,8 tonn. Overfisket fremkom ved innmeldinger.
Vedtaket ble påklaget med hovedanførsel om at det ikke var fisket utover gjeldende kvote. Subsidiært ble det bedt om «20 % av fangstverdien» for «arbeidet … med fisken» – såkalt utgiftskompensasjon. Fiskeridirektoratet stadfestet salgslagets vedtak.
A begjærte ved flere anledninger omgjøring, men begjæringene ble avslått av direktoratet.
I klagen til ombudsmannen ble det anført at A hadde fisket i god tro og at rimelighetshensyn talte for at muligheten for å «avvike prinsippet om inndragning» ble anvendt. Det ble også anført at det forelå saksbehandlingsfeil ved at spørsmålet om utgiftskompensasjon ved inndragning ikke var vurdert i to instanser.
Det ble funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken. Fiskeridirektoratet ble blant annet bedt om å redegjøre for sitt syn på situasjonen der kvoten i løpet av reguleringsperioden ble økt tilsvarende overfisket etter gammel kvote. Herunder var det ønskelig med en redegjørelse for hensynet bak inndragning når kvotene ble økt slik at den innmeldte fangsten ikke oversteg den nye kvoten.
Direktoratet ble spurt om hvordan det hadde behandlet klagerens anførsel om at kvotereguleringen var svært vanskelig å forstå, og i forlengelsen av dette om en redegjørelse for kvotene i 2006 sammenlignet med 2007.
Det var også ønskelig at direktoratet kommenterte anførselen om at Fiskerikontoret på Sortland hadde oppgitt en kvote på 110 tonn. Det ble spurt om den rettslige betydningen av en slik eventuell feilinformasjon i forhold til næringsutøverens ansvar for å sette seg inn i og følge gjeldende regler.
Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre for adgangen til å unnlate eller redusere inndragning etter saltvannsfiskeloven 3. juni 1983 nr. 40 § 7.
Direktoratet ble i tillegg spurt om bakgrunnen for uttalelsen om at Norges Fiskarlag ikke hadde funnet det «godtgjort at merfangsten var åpenbart utilsiktet» og om direktoratet mente at salgslaget hadde foretatt en selvstendig vurdering av spørsmålet om utgiftskompensasjon når salgslaget 13. september 2007 skrev:
«Etter tidligere innspill fra Fiskeridirektoratet … er salgslaget instruert til ikke å innvilge 20 % der forholdet omhandler uenighet om faktisk kvote. … Vi vil be Fiskeridirektoratet om å vurdere en eventuell innvilgelse av søknaden om 20 % vederlag samtidig med saksbehandlingen av selve klagen på vedtaket.»
Avslutningsvis ble direktoratet bedt om å kommentere saksbehandlingstiden i saken.
Fiskeridirektoratet gjorde i svarbrevet nærmere rede for systemet for kvoteregulering, og presiserte at på det tidspunktet overfisket ble gjort hadde fartøyet ikke tilstrekkelig kvote i forhold til fisket som ble utøvet. Det ble anført at kontroll og likebehandlingshensyn tilsa at en ved spørsmål om inndragning måtte forholde seg til den kvote det enkelte fartøy hadde til enhver tid, og at dette var helt avgjørende for å kunne drive ressurskontroll.
Direktoratet opplyste at dersom det hadde blitt foretatt ytterligere refordeling i «As» gruppe og «A» etter dette hadde en større kvote enn det som allerede var landet, kunne fartøyet fortsette fisket innenfor den nye kvoten.
Videre ble det fremhevet at et fartøy i fiske er forpliktet til å undersøke og forsikre seg om hvilken kvote det er adgang til å ta med fartøyet til enhver tid.
Direktoratet gjorde rede for endringene fra 2006 til 2007. Det ble opplyst at direktoratet ikke var kjent med at endringen hadde medført store vanskeligheter i forhold til forståelse av regelverket, og direktoratet kunne ikke se at reguleringen av fisket i 2007 var mer komplisert enn øvrige forskrifter og reguleringer den enkelte fiskeren må tilegne seg kunnskap om.
Direktoratet kunne verken bekrefte eller avkrefte at det var kontaktet i forbindelse med denne saken. Det ble imidlertid presisert at slik kontakt i enkeltspørsmål ikke kan utelukke fiskerens eget ansvar for å gjøre seg kjent med gjeldende reguleringer, slik at fiskeren i tillegg til å søke råd hos Fiskeridirektoratet forutsettes å benytte seg av de øvrige kildene som eksisterer.
Videre ble det understreket at inndragning skjer på objektivt grunnlag, og ikke basert på subjektive forhold ved handlingen. Det ble anført at lovhjemmelen for inndragning er utformet slik at den ikke åpner for skjønnsmessige vurderinger.
Direktoratet mente for øvrig at spørsmålet om utgiftskompensasjon hadde vært gjenstand for toinstansbehandling. Det ble imidlertid opplyst at salgslaget ikke behandlet spørsmålet om vederlag da vedtaket ble fattet fordi klageren i tilsvaret til utsendt forhåndsvarsel ikke hadde godtgjort at merfangsten var åpenbart utilsiktet, men at det ved klagebehandlingen hadde vurdert kravet om utgiftskompensasjon, men at dette ikke ble innvilget.
Vedrørende saksbehandlingstid ble det i hovedsak vist til at det i enkelte tilfeller er vanskelig å avslutte inndragningssaker innenfor forvaltningslovens krav grunnet omfanget av opplysninger som fremkommer gjennom sluttsedler, fangstdagbøker og landingssedler.
Uttalelsen fra Fiskeridirektoratet ble oversendt klageren, som fastholdt at fiskerne i 2007 «hadde problemer med å forstå hvor mye kvote fartøyet kunne fiske ved årets start».
Videre viste klageren til et tilfelle der Fiskeridepartementet hadde lagt til grunn at fiskerimyndighetene hadde gitt feilaktig informasjon, selv om det ikke var dokumentert hva slags informasjon som var gitt.
I tillegg fremla klageren eksempler på at fiskerimyndighetene tidligere har åpnet for skjønnsmessige vurderinger og valgt å unnlate inndragning ved brudd på kvotereglene.
Avslutningsvis bemerket klageren at forhåndsvarselet ikke ga foranledning til å kommentere spørsmålet om omkostningsfradrag, og det ble fastholdt at salgslaget ved klagebehandlingen ikke hadde foretatt en reell vurdering av spørsmålet om omkostningsfradrag slik at det ikke ble foretatt noen reell toinstansbehandling.
Fiskeridirektoratet hadde ikke ytterligere merknader til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Toinstansbehandling
Saltvannsfiskeloven 3. juni 1983 nr. 40 § 7 hjemler inndragning av merfangst. Etter forskrift 20. november 1989 nr. 1185 § 3 (inndragningsforskriften) skal det ved inndragning gis «vederlag for omkostninger ved ilandføring dersom merfangsten eller den ulovlige fangsten åpenbart ikke var tilsiktet». Vederlaget skal som hovedregel «fastsettes til 20 % av merfangstens eller den ulovlige fangstens verdi».
Klageren har anført at det ikke er foretatt en reell toinstansbehandling ved at salgslaget ikke har foretatt en reell og selvstendig vurdering av spørsmålet om utgiftskompensasjon.
Det følger av forvaltningsloven § 28 at et enkeltvedtak kan påklages. Sakens parter har med dette krav på en ny realitetsavgjørelse i saken. For at en klagerett skal være reell og den enkelte part skal være sikret en ny uhildet vurdering, skal en sak behandles av to uavhengige instanser. Det er på det rene at salgslaget som førsteinstans ved inndragningen 29. august 2007 ikke vurderte spørsmålet om utgiftskompensasjon. Fiskeridirektoratet har begrunnet dette med at klageren i tilsvaret til forhåndsvarselet 3. august 2007 om inndragning ikke hadde godtgjort at merfangsten var åpenbart utilsiktet. Klageren viser på sin side til at formuleringen i forhåndsvarselet ikke foranlediget noen kommentarer.
Salgslaget skrev blant annet i forhåndsvarselet:
«Til orientering vil omkostningsfradrag bli innvilget, med mindre Norges Råfisklag finner det godtgjort at merfangsten var åpenbart tilsiktet.»
Det kan vanskelig legges til grunn at nevnte formulering stiller krav om at klageren må godtgjøre at merfangsten var utilsiktet for at utgiftskompensasjon skulle bli vurdert. Ordlyden i varselet antyder tvert i mot at salgslaget vil vurdere spørsmålet, og at kompensasjonen vil bli innvilget med mindre vurderingen viser at «merfangsten var åpenbart tilsiktet».
Direktoratet har vist til at salgslaget uansett vurderte utgiftskompensasjon i forbindelse med klagebehandlingen 13. september 2007. I brevet direktoratet sikter til skriver salgslaget:
«Etter tidligere innspill fra Fiskeridirektoratet …, er salgslaget instruert til ikke å innvilge 20 % der forholdet omhandler uenighet om faktisk kvote. I denne saken hevder fisker å ha fått uriktige kvoteopplysninger fra Fiskeridirektoratets regionkontor. Vi vil be Fiskeridirektoratet om å vurdere en eventuell innvilgelse av søknaden om 20 % vederlag samtidig med saksbehandlingen av selve klagen på vedtaket.»
Direktoratet har fremholdt at salgslaget ved å henvise til en slik «generell fortolkning av regelverket» har «foretatt en selvstendig vurdering av spørsmålet» og at spørsmålet om utgiftskompensasjon derfor er behandlet i første instans.
Normalt vil en instruks om regelforståelse – som direktoratet mener det er tale om – kunne være av generell karakter og ikke nødvendigvis være knyttet opp til en konkret sak.
Ordlyden i salgslagets brev 13. september 2007 gir imidlertid klart inntrykk av at direktoratet har instruert salgslaget om ikke å foreta en vurdering av det aktuelle spørsmålet. Dersom et overordnet organ forut for klagesaken kan sies å ha beordret et underordnet organ til ikke å behandle et sentralt spørsmål i klagesaken og dette er etterkommet, vil det kunne reises spørsmål om klagebehandlingen har vært reell og om det strider mot forvaltningsloven § 28 at klageinstansen behandler spørsmålet med endelig virkning.
Slik denne saken er opplyst er det vanskelig å se at salgslaget ved kun å vise til direktoratets instruksjon om ikke å innvilge utgiftskompensasjon i saker der det er uenighet om faktisk kvote har foretatt en selvstendig vurdering. Det foreligger ingen begrunnelse i henhold til forvaltningsloven §§ 24 og 25.
På denne bakgrunn har jeg funnet at det er knyttet tvil til om spørsmålet om utgiftskompensasjon har fått en reell toinstansbehandling, og jeg ber direktoratet foreta en ny vurdering av dette.
2. Saltvannsfiskeloven § 7 – hjemmel til skjønnsmessig fastsetting av inndragningen?
Med hjemmel i saltvannsfiskeloven §§ 4, 5 og 9 blir reguleringen av fiske etter torsk med konvensjonelle redskap i lukket gruppe fastsatt i årlige forskrifter.
Forskrift om regulering av fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62ºN i 2007 ble vedtatt av Fiskeri- og kystdepartementet 21. desember 2006 (torskeforskriften).
Slik saken er opplyst synes det å være enighet om at «A» ved årets begynnelse fikk en garantert kvote på 104,8 tonn torsk. Ved vedtak 12. mars 2007 ble forskriften imidlertid endret slik at «A» fikk en maksimal torskekvote på 110 tonn. Det legges til grunn som ubestridt at fartøyet landet mer enn den garanterte kvoten før maksimalkvoten ble innført.
Saltvannsfiskeloven § 7 første ledd første punktum lyder:
«Overskrider et fartøy den fangstmengde som er fastsatt i medhold av § 5, § 5 a og § 6, tilfaller merfangsten eller dens verdi den salgsorganisasjon som førstehåndsomsetningen av fangsten er lagt til.»
Fiskeridirektoratet tar utgangspunkt i at kvoten som må overholdes er den som til enhver tid gjelder. Dette er bl.a. begrunnet ut i fra kontroll- og likebehandlingshensyn. Jeg har ingen rettslige merknader til dette. Det objektive vilkåret i saltvannsfiskeloven § 7 første ledd må dermed anses oppfylt. Utover utgiftskompensasjonen inneholder verken loven, reguleringsforskriften eller inndragningsforskriften etter det opplyste, dispensasjonsbestemmelser for de tilfeller der et fartøy har overskredet den fangstmengde som er fastsatt i medhold av lovens §§ 5, 5a og 6. Et spørsmål er imidlertid om det likevel er adgang til helt eller delvis å unnlate inndragning på bakgrunn av rimelighetsbetraktninger.
Det fremgår av brev 8. oktober 2008 at direktoratet tolker «tilfaller» slik at det ikke er en slik adgang. Klageren er som nevnt ikke enig i dette, og har vist til eksempler på at fiskerimyndighetene i tidligere saker har unnlatt å inndra fangstverdi.
I denne sammenheng vises det særlig til sak 2004/9930, der direktoratet angir at prinsippet om inndragning etter saltvannsloven § 11 kan fravikes i «særlige tilfelle» og at det er en «hovedregel» at fangsten tilfaller salgsorganisasjonen. Direktoratet har ikke kommentert denne saken til tross for anmodning i brev 29. september 2008 herfra. For ordens skyld bemerkes at det i ombudsmannssak 2005/402 er lagt til grunn at inndragningshjemlene i saltvannsfiskeloven §§ 7 og 11 til en viss grad er overlappende, men at de synes å ta sikte på forskjellige situasjoner. Paragraf 7 gjelder inndragning av merfangst, mens § 11 gjelder inndragning av fangst som er fisket i strid med bestemmelser i saltvannsfiskeloven eller bestemmelser gitt i medhold av loven. Sak 2004/ 9930 kan tyde på at fiskeriforvaltningen tidligere har lagt til grunn at det foreligger hjemmel til å unnlate inndragning. Klagerens øvrige referansesaker vedlagt brevet 21. november 2008 synes å tale i samme retning. For øvrig vises det til ombudsmannssak 2008/513 hvor det ble trukket tilsvarende konklusjon.
På denne bakgrunn finner jeg å måtte be direktoratet foreta en fornyet vurdering av om det foreligger hjemmel til å unnlate hel eller delvis inndragning i en sak som denne, og om dette i så fall bør skje.
Jeg finner etter dette ikke grunn til å kommentere klagerens anførsler knyttet til forvaltningens veiledning eller kompleksiteten i regelverket, da dette vil kunne være relevante hensyn i direktoratets nye behandling.
3. Saksbehandlingstid
Fiskeridirektoratets saksbehandlingstid gir ikke grunn til særskilte merknader. Jeg har imidlertid merket meg direktoratets uttalte målsetting om å avslutte «eventuelle inndragningssaker innenfor forvaltningslovens krav». Dersom det er slik at dette viser seg vanskelig å få til, bl.a. på grunn av salgslagenes omfattende kontrolloppgaver, regner jeg med at direktoratet søker å iverksette nødvendige tiltak slik at målsettingen nås.
4. Konklusjon
Etter mitt skjønn hefter det begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven § 10 annet ledd. Direktoratet bes etter dette om å foreta en fornyet vurdering i lys av de bemerkninger jeg har gitt ovenfor.
Jeg ber om å bli holdt orientert om direktoratets fornyede vurdering.»