95. Statens erstatningsansvar for ugyldige vedtak – midlertidig bruk av utenlandsregistert motorvogn

Tollregion Vest-Norge etterberegnet i vedtak 6. april 2006 A for engangsavgift, merverdiavgift, renter og tilleggsavgift, til sammen kr 81 257, for urettmessig bruk av utenlandsregistrert motorvogn i Norge. Vedtaket ble påklaget. Toll- og avgiftsdirektoratet omgjorde 17. juli 2007 vedtaket til As gunst da det ble funnet at han likevel oppfylte kravene om familiemessig tilknytning i utlandet, og derfor hadde rett til toll- og avgiftsfri innførsel og midlertidig bruk av motorvognen i Norge, jf. forskrift 20. juni 1991 nr. 381 om avgiftsfri innførsel og midlertidig bruk av utenlandsregistrert motorvogn i Norge (midlertidigforskriften) § 3 første ledd nr. 2 jf. § 2 første ledd. Kravet om familiemessig tilknytning til utlandet i henhold til forskriften, er oppfylt når en «bor sammen med ektefelle eller barn under 18 år, som han oppsøker jevnlig, normalt minst 1 gang hver måned», jf. bestemmelsens annet ledd. A var registrert bosatt i Slovakia sammen med ektefelle og barn og hadde i løpet av en periode på fire måneder i Norge hatt et besøk hos familien i Slovakia som hadde vart i ca. 4 uker. Direktoratet så hen til avstanden mellom Norge og Slovakia og at dette tilsa en lavere besøksfrekvens enn det som ville vært naturlig ved kortere avstander. Videre mente direktoratet at det avgjørende var at besøkene skjer med en viss regularitet og viss varighet, og fant at A oppfylte kravene. Etter dette fremsatte B på vegne av A i brev 12. desember 2007 krav om å få erstattet parkeringsavgift til X der bilen ble tilbakeholdt, erstatning for finansielt tap forårsaket av valutakursforandringer, erstatning for begrensede bevegelsesmuligheter og oppreisning for tillitstapet hos arbeidsgiver, til sammen kr 66 959. Toll- og avgiftsdirektoratet vurderte kravet i forhold til skadeserstatningsloven 13. juni 1969 nr. 26 § 2-1, men fant at det ikke forelå erstatningsbetingende ansvarsgrunnlag i form av uaktsomhet, og avslo kravet i brev 19. mai 2008. B ba direktoratet vurdere erstatnings- og oppreisningskravet på nytt i brev 4. juni 2008, mens direktoratet fastholdt avslaget i brev 9. juni 2008. Saken ble brakt inn for ombudsmannen.

Toll- og avgiftsdirektoratet ble i brev herfra bedt vurdere As erstatningskrav i forhold til forvaltningens ulovfestede objektive ansvar for ugyldige vedtak. Direktoratet ble videre bedt om å gi sitt syn på tollregionens forståelse av forskriften og rettsanvendelse i denne saken skyldtes unnskyldelig rettsvillfarelse. Det ble også vist til at direktoratets forståelse av midlertidigforskriftens vilkår om familiemessig tilknytning som ble lagt til grunn i denne saken, syntes først å fremgå av det årlige rundskrivet om engangsavgift på motorvogner mv. for 2007, (rundskriv nr. 1 2007, 22. desember 2006). På den bakgrunn ble direktoratet bedt opplyse om direktoratet hadde lagt tolkningen som det ble gitt uttrykk for i vedtak 17. juli 2007 til grunn i vedtak som stammer fra før tollregionens vedtak 6. april 2006. Til sist ble direktoratet bedt opplyse om A var opplyst om adgangen til å kreve dekning av sakskostnader i medhold av forvaltningsloven § 36.

Toll- og avgiftsdirektoratet svarte, og ga først en redegjørelse for avgiftsregelverket på generelt grunnlag. Direktoratets svar er nærmere referert nedenfor, under mitt syn på saken.

Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:

«Det er i rettspraksis og ombudsmannspraksis, i tillegg til i juridisk teori, lagt til grunn at forvaltningsorganer kan bli erstatningsansvarlig (ut over arbeidsgiveransvaret) for uriktig rettsanvendelse ved myndighetsutøvelse/ugyldige vedtak. Det har tidligere vært omstridt om ansvarsgrunnlaget er objektivt, eller om det er et strengt subjektivt ansvar, det vil si ansvar for en rettstridig rettsanvendelse med mindre feilen har oppstått på grunn av unnskyldelig rettsvillfarelse. I en dom fra Høyesterett (Rt. 2009 s. 354), som gjaldt gyldigheten av fylkesmannens vedtak etter plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 113 om å stanse anleggsarbeider for oppgradering av kraftanlegg og anlegg for vannbehandling, synes det imidlertid å være lagt til grunn at det gjelder et erstatningsansvar for staten for ugyldige vedtak, så fremt rettsvillfarelsen ikke er unnskyldelig.

Spørsmålet i denne saken er om Tollregion Vest-Norges forståelse av midlertidigforskriften § 3 første ledd nr. 2 jf. § 3 annet ledd og rettsanvendelse skyldes unnskyldelig rettsvillfarelse. Midlertidigforskriften § 3 første ledd nr. 2 lyder:

Ǥ 3. Fast oppholdssted utenfor Norge.

En person anses å ha fast oppholdssted utenfor Norge når han faller inn under ett eller flere av følgende tilfelle:

2. Person som har sin familiemessige tilknytning utenfor Norge. Dette gjelder selv om han har ervervsmessig og/eller personlig tilknytning til Norge.»

I bestemmelsens annet ledd er det definert hva som menes med «familiemessig tilknytning»:

«En person anses å ha familiemessig tilknytning til det land hvor han bor sammen med ektefelle eller barn under 18 år, som han oppsøker jevnlig, normalt minst 1 gang hver måned.»

Tollregionen skrev følgende i vedtak 6. april 2006 i forhold til vurderingen av familiemessig tilknytning til Slovakia:

«§ 3 nr 2 gjelder for person som har familiemessig tilknytning utenfor Norge, det vil si person som bor sammen med ektefelle eller barn i utlandet under 18 år som han besøker jevnlig, normalt minst hver måned, jf. § 3 andre ledd. Dette gjelder selv om han har ervervsmessig og/eller personlig tilknytning til Norge.

I vårt varsel informerte vi derfor om, at dersom De hadde oppsøkt Deres familie utover den ene gangen som fremkom i kontrollrapporten, ba vi om å få dokumentert øvrige hjemreiser til Slovakia. Av uttalelsen og fremlagt dokumentasjon gikk det frem, at De kun har besøkt familien i forbindelse med jul/nyttår 2005/06. Bruken av bilen har dermed ikke vært berettiget etter § 3 nr 2.»

Fra og med utgaven for 2007, har det i tollvesenets årlige hovedrundskriv stått hva som menes med «jevnlig»:

«Med jevnlig menes at besøket må være regelmessig og av en viss hyppighet. Eksempel på hva som kan sies å være jevnlig, er minst 4-5 besøk i hjemlandet i året. Det vil bli foretatt en helhetsvurdering av antall besøk og varigheten dersom det er tale om sjeldnere besøk enn 1 gang pr. måned».

Til spørsmål herfra om Toll- og avgiftsdirektoratet hadde lagt tolkningen som det ble gitt uttrykk for i vedtak 17. juli 2007 til grunn i vedtak som stammer fra før tollregionens vedtak 6. april 2006, og om direktoratet mente at Tollregion Vest-Norges forståelse av forskriften og rettsanvendelse skyldtes unnskyldelig rettsvillfarelse, svarte direktoratet:

«Tolkningen som først fremgår av det årlige hovedrundskrivet for 2007, ble lagt til grunn ved vurderingen av tollregionens vedtak fra 2006. På vedtakstidspunktet for tollregionens avgjørelse var det ingen fast praksis for å kreve et bestemt antall besøk i løpet av ett år. På den annen side hadde midlertidigforskriften § 3 annet ledd de samme skjønnsmomentene, jf ordlyden “besøker jevnlig, normalt minst 1 gang hver måned” både i 2006 og i 2007. I det årlige rundskrivet for 2007 nevnes det at det må foretas en helhetsvurdering av antall besøk og varigheten dersom det er tale om sjeldnere besøk enn 1 gang pr. måned. Denne vurderingen måtte foretas både i 2006 og i 2007. Det kan imidlertid bemerkes at rundskrivet fra 2007 angir at med jevnlig menes eksempelvis minst 4 – 5 besøk i hjemlandet i året. Dette er ment å være generelle retningslinjer for vurderingen. I nærværende sak besøkte A først sin familie etter fire måneder. Hvis en legger til grunn denne besøkshyppigheten vil A besøke familien i utlandet 3 ganger i året, som er mindre enn den hyppigheten rundskrivet angir. Som det fremgår av midlertidigforskriftens ordlyd er det derimot åpnet for skjønn. Videre er det foretatt en viss oppmykning i forvaltningspraksis over tid i kravet til hvor ofte en person må besøke sin familie i utlandet for at vedkommende skal anses for å ha fast oppholdssted i utlandet på grunnlag av familiemessig tilknytning.

Direktoratet vil være tilbakeholdne med å konstatere rettsvillfarelse hos tollregionen på vedtakstidspunktet til regionen. Som nevnt ovenfor mener direktoratet at det er skjedd en rettsutvikling, og en oppmykning av regelverket. Regelverket legger også opp til skjønnsutøvelse fra forvaltningens side.»

Om staten kan ha et rent objektivt ansvar for ugyldige vedtak på grunn av uriktig rettsanvendelse i en sak av denne karakter tar jeg ikke stilling til. Jeg har kommet til at tollregionens forståelse av forskriften og anvendelse i denne saken ikke kan anses som grunnet i unnskyldelig rettsvillfarelse. Det må sees hen til at aktsomhetsnormen er streng, slik at det skal mye til for at staten kan frifinnes på grunnlag av unnskyldelig rettsvillfarelse ved myndighetsutøvelse. Som direktoratet skriver i svarbrevet hit, legger forskriftens ordlyd i § 3 annet ledd opp til en helhetsvurdering. Tollregionens vedtak gir imidlertid inntrykk av at tollregionen har tolket bestemmelsen slik at det er et absolutt krav om minst et besøk per måned. Ved vurderingen av den familiemessige tilknytningen og de jevnlige familiebesøkene, ville det være naturlig å se hen til blant annet avstanden mellom Norge og Slovakia og varigheten av besøket. Dessuten burde det også ha vært drøftet betydningen av at perioden tollregionen hadde for å vurdere As jevnlige familiebesøk, kun var fire måneder. Etter dette kan jeg ikke se at tollregionens vurdering er tilstrekkelig grundig. Jeg har merket meg at direktoratet opplyser at det har skjedd en rettsutvikling og en oppmykning av regelverket, men kan ikke se at dette får avgjørende betydning her, da tollregionen etter forskriftens ordlyd burde ha foretatt en mer konkret vurdering av As sak. I alle tilfelle var det et relativt kort tidsintervall mellom tollregionens vedtak og endringen i rundskrivets ordlyd, en endring som det må forutsettes at kom for å gjenspeile allerede gjeldende praksis.

Jeg har etter dette kommet til at det foreligger et erstatningsgrunnlag for tollvesenet for påregnelig økonomisk tap som A ble påført som følge av Tollregion Vest-Norges vedtak.

På denne bakgrunn vil jeg anmode Toll- og avgiftsdirektoratet om å vurdere avgjørelsen 19. mai 2008 om avslag på krav om erstatning på nytt. Jeg overlater til direktoratet å vurdere As krav i forhold til vilkårene om økonomisk tap og årsakssammenheng. Imidlertid ber jeg om å bli underrettet om utfallet av direktoratets fornyede behandling av saken.»

Etter en ny vurdering av saken, var Toll- og avgiftsdirektoratet enig med ombudsmannen i at det forelå ansvarsgrunnlag. Direktoratet vurderte deretter hvorvidt det forelå påregnelig årsakssammenheng for de enkelte tapspostene. Kravet ble funnet delvis dokumentert, og direktoratet tilstod klageren erstatning med kr 26 959.