Saken gjelder Domstoladministrasjonens antakelse av faste forsvarere. Advokat A søkte i september 2007 om å bli antatt som fast forsvarer ved en tingrett og en lagmannsrett. I medhold av straffeprosessloven § 101 ble to verv tildelt, til henholdsvis advokat B og advokat C.
A ba om innsyn i innstillingene fra den aktuelle sorenskriver og førstelagmann, men innsyn ble nektet. Hjemmel for unntatt offentlighet ble først oppgitt å være offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 5 første ledd, jf. annet ledd bokstav a, så forvaltningsloven 10. februar 1967 § 18 annet ledd.
A mente seg usaklig forbigått ved tildelingen av forsvarervervene, og klaget saken inn for ombudsmannen. Han fremholdt også at det ikke var rettslig grunnlag for å unnta innstillingene fra partsinnsyn.
I brev herfra ble Domstoladministrasjonen bedt om å redegjøre for det rettslige utgangspunktet for vurderingen av søkere som skal antas som faste forsvarere, herunder om det såkalte kvalifikasjonsprinsippet kommer til anvendelse. Det ble videre bedt om en nærmere redegjørelse for den vurderingen som var gjort, herunder hvordan saken var opplyst da vervet ble tildelt. Endelig ble Domstoladministrasjonen bedt om å klargjøre og utdype sitt syn på innsynsspørsmålet, samt redegjøre for den meroffentlighetsvurderingen som var foretatt.
Domstoladministrasjonen fremholdt at den advokaten som anses å være best kvalifisert for å utføre funksjonen som fast forsvarer, sett hen til så vel formelle som personlige kvalifikasjoner, skal antas. Selv om antakelse av faste forsvarere etter straffeprosessloven § 101 ikke er en ordinær tilsetting, ville derfor kvalifikasjonsprinsippet komme til anvendelse.
I den foreliggende saken var det foretatt en helhetsvurdering av søkerne, og det var tillagt betydelig vekt at de advokatene som ble antatt hadde kontorsted der domstolen hadde faste rettslokaler, noe A ikke hadde. Domstoladministrasjonen hadde ikke funnet at hans øvrige kvalifikasjoner var tilstrekkelige til å anta ham til tross for dette.
Domstoladministrasjonen fremholdt at det ofte var ønskelig at tiltalte raskt får kontakt med sin forsvarer, og at dette ville bli vanskeliggjort dersom forsvareren ikke hadde kontorsted i rettskretsen. A kunne ikke likestilles med de andre søkerne i forhold til reisetid og -kostnad.
Når det gjaldt det rettslige grunnlaget for innsynsspørsmålet, mente Domstoladministrasjonen at antakelse av faste forsvarere omfattes av unntaksbestemmelsen i forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b, slik at reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven § 18 ikke kommer direkte til anvendelse. Spørsmålet om anvendelse av forvaltningsloven i slike saker hadde tidligere vært forelagt Justis- og politidepartementets lovavdeling, som hadde kommet til samme konklusjon. Domstoladministrasjonen mente imidlertid at bestemmelsens innhold ville gjelde tilsvarende på ulovfestet grunnlag. Forvaltningslovforskriften 15. desember 2006 nr. 1456 kapittel 5 om partsinnsyn i tilsettingssaker, kunne dog etter Domstoladministrasjonens syn ikke gis analogisk anvendelse. Dette ble først og fremst begrunnet med at det var vesentlige forskjeller mellom vervet som fast forsvarer og en tilsetting i offentlig stilling. Etter Domstoladministrasjonens syn var innstillingene interne dokumenter som kunne unntas etter forvaltningsloven § 18 annet ledd.
Det var ikke funnet grunn til å utvise meroffentlighet, bl.a. fordi innstillingene inneholdt vurderinger av advokatene som det «av hensyn til domstolenes særlige rolle, ikke burde gis innsyn i». Det ble blant annet vist til at dersom dommernes vurderinger av lokale advokater ble gjort kjent, ville det kunne få store konsekvenser for advokatmarkedet på stedet.
Advokat A var enig i at kvalifikasjonsprinsippet måtte gis anvendelse på valget av faste forsvarere, men mente at den best kvalifiserte – A selv – ikke var valgt i dette tilfellet. Uansett mente han at han ikke var mindre tilgjengelig for de aktuelle domstolene enn C. Selv om C hadde oppgitt å ha kontor i rettskretsen, fremholdt A at kontoret bare i liten grad var virksomt, og at kontoret normalt var ubetjent. Det ville derfor reelt sett ikke være noen forskjell på C og A med hensyn til tilgjengelighet.
A pekte videre på at selv om B nok ville være mer tilgjengelig i forhold til oppdrag ved det ene stedet der domstolen har rettslokale, ville han ikke være det i forhold til oppdrag ved det andre stedet. Dette var oppdrag også han måtte påregne å ta. A mente at tilgjengelighetsargumentet var et proformaargument.
Det ble antydet at bakgrunnen for at A ikke ble antatt, i realiteten skyldtes en faglig uoverensstemmelse A hadde hatt med sorenskriverne ved to tingretter i tilknytning til en konkret rettssak i 2007.
Om innsynsspørsmålet mente A at forvaltningslovens regler måtte komme til anvendelse. Det ble vist til at domstolloven 13. august 1915 nr. 5 § 33 b bestemmer at forvaltningsloven gjelder for Domstoladministrasjonens virksomhet. A mente at Lovavdelingen hadde oversett denne bestemmelsen, og at unntaket i forvaltningsloven § 4 b uansett ikke kunne medføre at forvaltningsloven ikke kom til anvendelse for antakelse av faste forsvarere, så lenge dette var regulert i domstolloven § 33 b.
A var heller ikke enig i at «domstolenes særlige rolle» kunne ha betydning for meroffentlighetsvurderingen. Antakelse av faste forsvarere hadde etter hans syn ikke noe med domstolenes rolle i tradisjonell forstand å gjøre. Det ble videre fremholdt at A utelukkende ønsket innsyn i de vurderinger som var gjort om ham, ikke de øvrige søkerne.
På bakgrunn av As antydninger om at uoverensstemmelsen mellom ham og to sorenskrivere hadde vært tillagt vekt ved antakelsen av fast forsvarer, fremla Domstoladministrasjonen uttalelser fra de to berørte dommerne. Det ble imidlertid fremholdt at denne uoverensstemmelsen ikke hadde vært vektlagt i antakelsesprosessen.
Domstoladministrasjonen hadde også bedt samtlige lagmannsretter i landet om å uttale seg om kontorstedets betydning ved valg av faste forsvarere. Av de fire som besvarte henvendelsen, mente tre at det ville være uaktuelt å tilsette faste forsvarere utenfor rettskretsen. Den siste opplyste at advokatenes kontorsted ikke hadde vært noe spesielt tema ved antakelse av faste forsvarere. Bl.a. på denne bakgrunn fastholdt Domstoladministrasjonen at antakelsesvedtaket var i tråd med praksis og at denne praksisen var saklig forankret. Det ble vist til Justisdepartementets rundskriv G-8/96 om «Kunngjøring av verv som faste forsvarere», der det innledningsvis heter:
«Forsvarerne knyttes til det enkelte lagsogn og deres virke omfatter lagmannsretten og den by-/herredsrett hvor forsvareren har sitt kontorsted.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Antakelse av fast forsvarer
Så vel Domstoladministrasjonen som advokat A har fremholdt at kvalifikasjonsprinsippet kommer til anvendelse ved antakelse av fast forsvarer etter straffeprosessloven § 101. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse i forhold til de oppgavene det offentlige skal utføre. Videre må avgjørelsen skje på en måte som sikrer likebehandling og som hindrer at det blir tatt usaklige hensyn.
Dette er vektige hensyn også ved antakelse av faste forsvarere, og jeg er enig i at kvalifikasjonsprinsippet må være styrende for den vurdering Domstoladministrasjonen foretar når den antar forsvarere.
Siktemålet skal da normalt være å finne frem til den som etter en helhetsvurdering må anses best kvalifisert for vervet. Ved vurderingen må de kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysingsteksten, i tillegg til eventuelle lov- og avtalefestede krav, tillegges vekt. Andre sentrale momenter vil være utdanning, praksis og personlig skikkethet.
Det helt sentrale må imidlertid være hvem som best kan fylle det behovet de faste forsvarerne er ment å fylle. Advokatens tilgjengelighet må klart nok være et relevant moment i denne sammenhengen. Dette synes også advokat A å være enig i. Det kan ikke kritiseres at dette forhold tillegges betydelig vekt i vurderingen av hvilke advokater som skal antas som faste forsvarere, selv om dette kan innebære at den isolert sett faglig best kvalifiserte advokaten ikke vil bli antatt. Dette synes for øvrig å være i tråd med den praksis som følges i domstolene, jf. uttalelsene Domstoladministrasjonen har fremlagt fra lagmannsrettene.
Advokatens kontorsted må antas å ha betydning for tilgjengeligheten. Dog er det bare i den grad kontorstedet rent faktisk vil gjøre søkeren mindre tilgjengelig enn de øvrige søkerne, at dette er relevant. Domstoladministrasjonen må følgelig foreta en konkret vurdering av dette, og kan derfor ikke generelt utelukke søkere som ikke har kontorsted samme sted som rettslokalet.
Domstoladministrasjonen har unntatt store deler av begrunnelsen fra partsinnsyn. Jeg konstaterer imidlertid at Domstolsadministrasjonen har lagt et riktig rettslig utgangspunkt til grunn for vurderingen, og jeg har ut fra sakens dokumenter ikke grunnlag for å anta at det er tatt utenforliggende hensyn. Begrunnelsen kunne imidlertid vært klarere i forhold til kontorstedets betydning. Slik begrunnelsen fremsto kunne den gi inntrykk av at det var tale om et helt absolutt krav.
Det er vanskelig for meg å ha noen formening om de forskjellige søkernes reelle tilgjengelighet for domstoler og klienter. Slike spørsmål er lite egnet for overprøving fra min side.
Jeg har etter dette ikke rettslig grunnlag for å rette vesentlige innvendinger mot Domstoladministrasjonens rettsanvendelse og saksbehandling i forbindelse med antakelsen av fast forsvarer ved X tingrett og Y lagmannsrett.
2. Innsyn i innstillingene
Det har under saksforberedelsen her vært uklarhet om hvilke regler som gjelder for søkernes innsyn i saksdokumenter knyttet til antakelse av fast forsvarer etter straffeprosessloven. Domstoladministrasjonen har tidligere bedt om lovavdelingens syn på spørsmålet om forvaltningslovens anvendelse på saker om antakelse av fast forsvarer. Lovavdelingen konkluderte da med at forvaltningsloven ikke kom til anvendelse. I den forbindelse uttalte lovavdelingen blant annet:
«Antakelse av faste forsvarere skjer med hjemmel i straffeprosessloven § 101. Domstoladministrasjonens avgjørelse i saken må språklig sies å skje i ’medhold av rettspleielovene’. Etter ordlyden i forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b synes slike saker å falle utenfor virkeområdet til forvaltningsloven.
(…)
Ifølge Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 37 er bakgrunnen for det relativt vide virkeområdet for unntaket at ’det er nærmest ugjørlig’ å skille ut avgjørelser truffet av andre myndigheter enn domstolene i medhold av rettspleielovene, at dette ’i alle fall ville reise mange og høyst kompliserte tolkningspørsmål’ og at det uansett var ’ubetenkelig å unnta disse helt særegne forhold fra lovens virkeområde’. I Ot.prp. nr. 75 (1993-94) pkt. 6.1 er det dessuten pekt på at bakgrunnen for unntaket er at rettspleielovene selv inneholder utførlige saksbehandlingsregler. Straffeprosessloven § 101 inneholder selv ikke nærmere regler om fremgangsmåten ved antakelse av faste forsvarere. Det kan ut fra dette anføres at de grunner som i sin tid ble anført for unntaket i forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b, i mindre grad enn ellers slår til for saker om antakelse av faste forsvarere. Ettter vårt syn er dette ikke tilstrekkelig til å tolke unntaket i forvaltningsloven § 4 første ledd bokstav b innskrenkende. Direkte anvendelse av forvaltningslovens regler om saksbehandlingen bør i tilfelle skje ved lovendringer…»
(…)
Lovavdelingen antar etter dette at forvaltningsloven ikke gjelder direkte for saker om antakelse av faste offentlige forsvarere etter straffeprosessloven § 101. Selv om forvaltningsloven ikke direkte kommer til anvendelse ved antakelse av faste forsvarere, understreker vi at forvaltningsloven kan gi uttrykk for grunnleggende krav til forvaltningens saksbehandling som forvaltningsorganet likevel bør følge, med mindre strengere regler i særlovgivning får anvendelse.»
Jeg er enig i lovavdelingens resonnement.
Advokat A har anført at domstolloven § 33 b medfører at forvaltningsloven kommer til anvendelse på saker for Domstoladministrasjonen, selv om disse i utgangspunktet faller utenfor lovens anvendelsesområde etter forvaltningsloven § 4. En slik lovforståelse kan neppe legges til grunn.
For det første må henvisningen til forvaltningsloven i domstolloven § 33 b naturlig nok omfatte også forvaltningsloven § 4, slik at også unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse for Domstoladministrasjonens virksomhet. For det annet var bakgrunnen for domstolloven § 33 b at oppgavene knyttet til administrasjon av domstolene ble flyttet fra Justisdepartementet til den nye Domstoladministrasjonen. Disse oppgavene endret ikke med flyttingen karakter av å være en form for forvaltningsvirksomhet, og det var meningen at Domstoladministrasjonen skulle følge de samme saksbehandlingsregler som departementet hadde gjort. De begrensningene i forvaltningslovens anvendelsesområde som tidligere gjaldt for Justisdepartementets saksbehandling, vil derfor også gjelde når sakene nå behandles av Domstoladministrasjonen. Forvaltningsloven kan følgelig ikke gis direkte anvendelse i den foreliggende sak.
Innsynsreglene i straffeprosessloven passer ikke på saker om antakelse av fast forsvarer. Prinsippet om parters rett til innsyn i sakens dokumenter følger imidlertid også av det såkalte offentlighetsprinsippet. Offentlighetsprinsippet gjelder på ulovfestet grunnlag for forvaltningens virksomhet, også utenfor forvaltningslovens anvendelsesområde. Selv om saken isolert sett faller utenfor forvaltningslovens anvendelsesområde, antar jeg derfor at partsinnsynsreglene bør gis analogisk anvendelse i saker om antakelse av faste forsvarere etter straffeprosessloven. Så vel As behov for en kontradiktorisk behandling som allmennhetens tillit til antakelsesprosessen, taler med styrke for en slik løsning.
Saker om antakelse av fast forsvarer har ikke noe utpreget straffeprosessuelt preg, til tross for at antakelsen skjer i medhold av straffeprosessloven. Etter sin art har slike saker snarere en del likhetstrekk med alminnelige tilsettingssaker, og det kan derfor være grunn til å ha et øye til de særlige begrensninger som er gjort i søkernes rett til innsyn i tilsettingssaker, når omfanget av As innsynsrett skal fastlegges.
Det klare utgangspunkt etter så vel offentlighetsprinsippet som forvaltningsloven, er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Det gjelder også slike innstillinger som denne saken gjelder. Som nevnt ovenfor mener jeg imidlertid at forvaltningsloven § 18 kan gis tilsvarende anvendelse her, og etter bestemmelsens annet ledd kan dokumenter som er utarbeidet for et organs interne saksforberedelse unntas fra partsinnsyn. Det samme gjelder slike dokumenter som er utarbeidet av et underordnet organ.
Så vel tingretten som lagmannsretten er administrativt underlagt Domstoladministrasjonen, og er således underordnede organer i en sak om antakelse av faste forsvarere. Innstillingene fra sorenskriveren i X tingrett og førstelagmannen i Y lagmannsrett er således interne dokumenter i forvaltningslovens forstand. A har da bare krav på innsyn i «de deler av [innstillingene] som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeidelse av faktum», jf. forvaltningsloven § 18 tredje ledd. Begrepet «faktiske opplysninger» er i forarbeidene (Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 79) forstått svært vidt, slik at også opplysninger som i høy grad bygger på vurderinger er omfattet.
I lys av dette, og etter en gjennomgang av sorenskriver Ds innstilling 25. september 2007 og førstelagmann Es innstilling 4. oktober 2007, er jeg i tvil om Domstoladministrasjonen kan unnta disse i sin helhet fra partsinnsyn. Slik jeg leser innstillingene, er det bare enkelte deler av dokumentene som inneholder rene vurderinger som kan unntas etter forvaltningsloven § 18 annet ledd. Jeg ber derfor Domstoladministrasjonen om å vurdere innsynsspørsmålet for disse to dokumentene på nytt.
Jeg har bedt om at innsynsspørsmålet vurderes på nytt, og finner derfor ikke grunn til å gå inn på Domstoladministrasjonens meroffentlighetsvurdering.
3. Saksbehandlingsmåten
Saksbehandlingsreglene ved antakelse av faste forsvarere er i stor grad ulovfestet, og det er heller ikke helt opplagt hvilke krav som gjelder for domstolenes og Domstoladministrasjonens saksbehandling. Riktignok fremkommer enkelte regler om bl.a. utlysning og innstillingskompetanse av Justis- og politidepartementets rundskriv G-8/96, men forholdet til de øvrige saksbehandlingsregler i forvaltningsloven er ikke berørt. Så vel dette som den uklare hjemmelssituasjonen for partsinnsyn, skaper dårlig forutberegnelighet for søkerne og er egnet til å svekke tilliten til antakelsesprosessen. Når antakelse av faste forsvarere etter 1. januar 2006 skjer på åremål, også for tingretter og lagmannsretter, vil slike prosesser nødvendigvis måtte gjennomføres oftere enn tidligere, noe som ytterligere styrker behovet for gode saksbehandlingsregler.
I lys av dette ber jeg om at Domstoladministrasjonen tar opp med Justisdepartementet om de reglene som gjelder for antakelsesprosessen bør formaliseres. Jeg ber om å bli holdt orientert om utfallet av denne vurderingen.»
Etter ombudsmannens uttalelse vurderte Domstoladministrasjonen spørsmålet om innsyn på nytt, og fant å kunne gi klageren ytterligere innsyn. Ombudsmannen lot deretter denne siden av saken bero.
Senere opplyste Domstoladministrasjonen også at det var igangsatt et arbeid med å utrede saksbehandlingen i saker om antakelse av faste forsvarere. Arbeidet utgjorde en del av et generelt arbeid som blant annet omfattet en mulig bistandsadvokatordning opprettet i medhold av straffeprosessloven § 107g. Domstoladministrasjonen ville holde ombudsmannen fortsatt orientert om utviklingen i regelverksarbeidet knyttet til denne sakstypen.