Greenpeace ba Statens forurensningstilsyn (SFT) om innsyn i informasjon om testresultater for kjemikalier som benyttes ved leteboring i Barentshavet. SFT avslo innsynsbegjæringen, med den begrunnelse at opplysningene var underlagt taushetsplikt. Greenpeace påklaget avslaget til Miljøverndepartementet, som ga delvis innsyn.
European Oilfield Speciality Chemicals Association (heretter EOSCA) er en interesseorganisasjon som representerer enkelte av de kjemikalieprodusentene som omfattes av vedtaket. EOSCA mente at en gjennomføring av Miljøverndepartementets vedtak ville føre til at den lovbestemte taushetsplikt ble brutt, og klaget departementets avgjørelse inn for ombudsmannen.
SFT mottar informasjon om de aktuelle kjemikaliene i forbindelse med tillatelse til boring etter forurensningsloven 13. mars 1981 nr. 6 § 11. Om informasjonen heter det følgende i Miljøverndepartementets vedtak:
«Informasjonen er gitt i samsvar med prosedyrene for notifisering under OSPAR (Oslo-Paris konvensjonen om beskyttelse av det marine miljø i det Nord-østlige Atlanterhav) og omfatter blant annet opplysninger om kjemikalienes sammensetning, klassifisering og egenskaper. Informasjonen er samlet i et såkalt HOCNF-datablad (Harmonised Offshore Chemical Notification Format). Informasjonen i HOCNF-databladet er underlagt en avtale om konfidensialitet mellom brukerne og er kun tilgjengelig for en begrenset krets av personer.
Informasjonen om kjemikalienes sammensetning, klassifisering, egenskaper, faremomenter og forhåndsregler er også sammenfattet i kjemikalienes helse-, miljø- og sikkerhetsdatablader (HMS-datablader) i henhold til forskrift 19. desember 1997 nr. 1323 om utarbeidelse og distribusjon av helse-, miljø- og sikkerhetsdatablad for farlige kjemikalier. Opplysninger i HMS-databladene er tilgjengelige for offentligheten, men de er mindre omfattende enn opplysningene i HOCNF.»
Etter innsynsbegjæring fra Greenpeace traff SFT vedtak om ikke å gi innsyn utover det som fremgår av HMS-databladene, klassifiseringen i fargekategori etter OSPARs system for klassifisering samt noe ytterligere informasjon mottatt fra produsentene på bakgrunn av en særskilt henvendelse.
Greenpeace påklaget vedtaket til Miljøverndepartementet, og krevde «full informasjon» om syv kjemikalier.
Departementet tok utgangspunkt i Grunnloven § 110 b annet ledd om miljøinformasjon, og produktkontrolloven 11. juni 1976 nr. 79 § 9 som gir «enhver rett til å få informasjon fra et offentlig organ» om visse produkter. Det heter i vedtaket:
«Unntak gjelder etter produktkontrolloven § 9 fjerde ledd, jf. § 11 for informasjon som er underlagt taushetsplikt. … Taushetsplikten etter § 11 omfatter informasjon om blant annet produktets sammensetning og egenskaper og andre forretningshemmeligheter som andre foretak vil kunne utnytte til sin egen drift til skade for det foretaket som har gitt opplysningen. Det følger av dette at det er en forutsetning for å omfattes av taushetsplikten at informasjonen faktisk er hemmelig, det vil si at den ikke er kjent eller tilgjengelig. I tillegg må det ha konkurransemessig betydning å hemmeligholde informasjonen. Departementet presiserer at unntaket ikke gjelder hele formatet eller databasen som informasjonen eksisterer i, men at det er det konkrete innholdet i opplysningene som må vurderes om er underlagt taushetsplikt.
Dersom informasjonen er omfattet av taushetsplikten, skal det etter § 11 annet ledd likevel gis opplysninger om kjemikaliets helse- og miljøskadelige virkning, om nødvendig årsaken til den og opplysninger om forhåndsregler for å hindre eller redusere virkningene. Slike opplysninger vil som hovedregel være tilgjengelig i kjemikaliets HMS-datablad.»
Departementet nektet innsyn i informasjon om kjemikalienes sammensetning, ettersom det ble ansett å være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde informasjon om den nøyaktige sammensetningen av kjemikaliene.
Det ble imidlertid funnet grunn til å gi delvis innsyn i informasjon om kjemikalienes egenskaper. Departementet fant at testresultater for stoffer som var oppført i HMS-databladet, og følgelig allerede var kjent for allmennheten, var lett tilgjenglig for enhver som ønsket å få utført slike tester. Informasjonen i HOCNF om disse stoffenes testresultater kunne derfor ikke sies å være hemmelig.
Når det gjaldt stoffer som ikke var oppført i HMS-databladet, mente departementet at nøyaktig informasjon om testresultater kunne gjøre trente kjemikere i stand til å finne ut sammensetningen av kjemikaliet. Departementet anså at «slik detaljert informasjon er omfattet av taushetsplikten, og innsyn kan ikke gis».
Etter departementets syn var imidlertid taushetsplikten ikke til hinder for at det kunne gis innsyn i «mindre detaljert» informasjon om stoffenes egenskaper ved at testresultater angis innenfor et begrenset intervall, «for eksempel 5-10 %, og uten at det oppgis hvilket stoff som er testet».
Departementet kunne heller ikke se at informasjon om hvilke tester som var brukt for de enkelte stoffene kunne være av forretningsmessig betydning å holde skjult. Kravene til testing fremgår av aktivitetsforskriften 3. september 2001 nr. 1157 § 56 a, og er standardiserte OECD-tester.
Etter at departementet hadde truffet sitt vedtak, sendte SFT et brev der det ble redegjort for den praktiske gjennomføringen av vedtaket. Når det gjaldt informasjonen om kjemikalienes egenskaper og testmetoder i HOCNF-databladene, var disse dataene ikke inkluderte i selve søknadsdokumentet, men SFT hadde tilgang til informasjonen fra Chems-databasen, som driftes av KPD (Kjemikalie Produkt Data)-senteret. Slik jeg har forstått partene, er det likevel ikke uenighet om at HOCNF-databladene «foreligger» hos SFT, jf. produktkontrolloven § 9.
Ettersom data i Chems-databasen var beskyttet av konfidensialitetsavtaler, kunne ikke operatøren uten videre frigjøre dataene. SFT slo fast at leverandørene, når det kom en innsynsbegjæring inn til SFT, selv måtte utarbeide et oppsett av informasjon om testmetode og testresultater, og formidle dette til den som begjærte innsyn, via SFT.
SFT fastsatte også hvilke konkrete intervaller testresultatene måtte oppgis innenfor for de ulike testene.
I klagen til ombudsmannen fremholdt EOSCA at Miljøverndepartementet hadde feiltolket begrepet «forretningshemmeligheter» i produktkontrolloven § 11. Etter klagers syn var selve testresultatene konkurransesensitive, idet produsentene hadde investert betydelige ressurser i disse for å tilfredsstille offentligrettslige krav. EOSCA fremholdt at testing av enkelte komponenter utgjorde en vesentlig del av forsknings- og utviklingsprosessen, og det var derfor ikke riktig at testresultatene var lett tilgjengelige for enhver som ønsket å få utført slike tester.
For stoffer som ikke var oppført i HMS-databladet, bestred EOSCA at offentliggjøring av testresultater innenfor et begrenset intervall forhindrer konkurrenter fra å identifisere bestanddeler i produktet. Dette bl.a. fordi de foreslåtte intervallene var for små til å anonymisere resultatene tilstrekkelig. EOSCA mente en erfaren kjemiker vil kunne finne sammensetningen av et produkt på bakgrunn av testresultatene, selv dersom testresultatene angis innenfor et begrenset intervall og uten å navngi stoffet. I klagen er det presentert en rekke eksempler som belyser dette.
Endelig hevdet EOSCA at det var i strid med legalitetsprinsippet at SFT påla produsentene å fremskaffe informasjonen i et format som kan formidles tredjemenn.
Miljøverndepartementet ble bedt om å kommentere EOSCAs anførsler. Det ble bedt om en redegjørelse for departementets forståelse av begrepet «forretningshemmeligheter» i produktkontrolloven § 11. I forhold til de stoffene som ikke var kjent for allmennheten, ble departementet bedt om å redegjøre for sitt syn på muligheten for individualisering av enkeltkomponenter i et stoff basert på testresultater offentliggjort med de konkrete intervallene SFT hadde foreslått. Videre ble departementet spurt om hvilket grunnlag det hadde for å slutte at det ikke ville være mulig å identifisere enkeltkomponenter etter en slik offentliggjøring, herunder om det hadde blitt foretatt noen form for undersøkelser relatert til dette i forkant av vedtaket. Departementet ble også bedt om å redegjøre for sitt syn på hvilke konsekvenser slik offentliggjøring ville få for produsentene. Endelig ble det bedt om en redegjørelse for offentlighetens behov for offentliggjøring.
1. Miljøverndepartementets syn på saken
Miljøverndepartementet viste til at klagevedtaket ikke ga økt innsyn i sammensetningen av produkter, men gjaldt informasjon om produkters virkning for det ytre miljø. Dette lå i kjerneområdet for retten til miljøinformasjon slik dette er grunnlovsfestet i Grunnloven § 110 b.
Stoffer kjent for allmennheten
Departementet fremholdt at testresultater som er fremkommet gjennom bruk av en standardisert OECD-test på et stoff som er allment kjent, vanskelig kan sies å være en «hemmelighet iht. produktkontrolloven § 11». Andre operatører i samme bransje ville etter departementets syn «med enkelhet kunne få innsyn i samme opplysninger ved å teste stoffet». Det ble også pekt på at testresultater var i ytterkant av det som naturlig kan sies å være forretningsforhold som dekkes av bestemmelsen.
Stoffer som ikke er kjent for allmennheten
I forhold til testresultater for stoffer som ikke er kjent for allmennheten, fastholdt departementet at innsyn ville kunne gis i intervaller uten at mottakeren ville være i stand til å identifisere enkeltkomponenter. Departementet erkjente at det i noen tilfeller ville være behov for å bruke større intervaller enn de 5-10 % som ble antydet i vedtaket, og opplyste at det kunne være aktuelt med offentliggjøring i intervaller på 0-50 %. Slike unntak måtte imidlertid foreslås og begrunnes konkret fra leverandør av kjemikaliene. Departementet hadde «forutsatt at SFT i dialog med bransjen fastsetter de nærmere intervallene, men at prinsippet i klagevedtaket følges». Det ble uttrykt forståelse for at SFT hadde behov for å ha standardiserte intervaller som et utgangspunkt, men departementet hadde i forbindelse med ombudsmannssaken understreket overfor SFT at det kunne være behov for fleksibilitet i konkrete saker.
Om hvilke undersøkelser som var gjort, skrev departementet:
«Det ble ikke foretatt konkrete vurderinger av de syv stoffene i forhold til et slikt intervall. Det er i denne sammenheng viktig å fremheve at det ikke er mulig for offentlige myndigheter å ha detaljkunnskap om markedsforholdene for alle stoffer og kjemikalier. Antallet offshorekjemikalier er betydelig. Miljøverndepartementet og SFT er derfor avhengig av å få innspill fra produsenter og leverandører for å fastsette et nærmere intervall for de enkelte stoffer i innsynssaker. Det å innhente ekstern ekspertise fra forskningsmiljøer vil være svært ressurskrevende og reiser nye spørsmål om innsyn og taushetsplikt.»
Opplysninger om testmetoder
Departementet kunne ikke se at opplysninger om hvilke testmetoder som var brukt, kunne være omfattet av taushetsplikten. De aktuelle testene er standard OECD-tester som i seg selv er offentlige. Informasjon om hvilken testmetode som er brukt, kunne gjøre at konkurrenter benytter samme testmetode for sine produkter uten først å prøve en annen og mindre egnet metode. Departementet mente det ville være en svært vidtrekkende forståelse av produktkontrolloven § 11 dersom det skulle tilsi at informasjonen var taushetsbelagt.
Behovet for offentlighet
Departementet mente offentligheten hadde en betydelig interesse i kjemikalienes egenskaper og testmetoder. Den type informasjon det er tale om gjelder kjemikalienes påvirkning på det ytre miljø. Departementet fremholdt at:
«Uten denne typen informasjon vil miljøorganisasjoner som Greenpeace, og for så vidt også andre private, ikke være i stand til å etterprøve og imøtegå de vurderinger offentlige myndigheter gjør i sin saksbehandling og derved vanskeliggjøre klage over vedtak. Greenpeace er en organisasjon med betydelig kompetanse på området og har som en av sine roller å etterprøve miljømyndighetenes vurderinger. HMS-databladet er ikke nøyaktig nok til å muliggjøre dette.»
Rettslig grunnlag for pålegget om å produsere informasjonen i et format egnet for offentliggjøring.
Miljøverndepartementet pekte på at offentligheten uansett kunne kreve den aktuelle informasjonen direkte fra produsent etter produktkontrolloven § 10, og mente at SFT ikke hadde ment å pålegge nye plikter, men utelukkende forsøkt å sikre at innsynsbegjæringer ble behandlet på en god og betryggende måte.
2. EOSCAs kommentarer
Forståelsen av «forretningshemmeligheter»
I sine kommentarer til Miljøverndepartementets svarbrev fremholdt EOSCA at opplysningene om testresultater og testmetoder som departementet ville offentliggjøre, var «forretningshemmeligheter» i produktkontrolloven § 11s forstand. I kravet om at det måtte dreie seg om en hemmelighet, lå det ifølge EOSCA at opplysningene ikke må være alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. At produsenter i samme bransje kunne få innsyn i opplysningene ved å utføre de samme kostbare og tidkrevende testene, kunne vanskelig sies å gjøre testmetodene og testresultatene alminnelig kjent eller enkelt tilgjenglig for disse.
EOSCA kunne heller ikke se at testresultater var i ytterkant av det som var dekket av bestemmelsen. Det ble pekt på at produktenes «egenskaper» og «forskningsmetoder» eksplisitt var nevnt i produktkontrolloven § 11.
De offentligrettslige krav som stilles til produktene, herunder de omfattende krav som stilles til utvikling og testing, var en viktig del av forsknings- og utviklingsprosessen. Slike opplysninger vil kunne bli brukt på tilsvarende måte i konkurrentenes egne virksomheter. Konkurrentene vil da kunne unngå å legge ned betydelige kostnader i utvikling og testing.
EOSCA fastholdt at trente kjemikere ville kunne lese seg frem til produktets sammensetning også ved offentliggjøring i intervaller, og dermed kunne plagiere produktene. Dette gjaldt også ved bruk av svært vide intervaller.
Behovet for offentliggjøring
EOSCA mente det bare var i grensetilfellene det var aktuelt å tillegge offentlighetens behov for innsyn vekt ved spørsmålet om en opplysning var taushetsbelagt. Det var ikke tilfellet her.
Uansett har offentligheten tilgang til «omfattende og detaljert kunnskap om kjemikaliene ved produktenes HMS-datablader og gjennom den fargekoding som er fastsatt i klassifiseringsforskriften». EOSCA viste til dagjeldende HMS-databladforskrift 16. juli 2002 nr. 1139 § 4 (4) der det fremgikk at HMS-databladet skal ha «tilstrekkelige opplysninger i forhold til farene ved stoffblandingen». Videre fremgikk det av forskriften § 6 at «[o]pplysningene i helse-, miljø- og sikkerhetsdatabladene skal gjøre det mulig for yrkesmessige brukere å vurdere konsekvensene og treffe de nødvendige tiltak slik at hensynet til helse og sikkerhet på arbeidsplassen og hensynet til det ytre miljø blir ivaretatt».
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt
Åpenhet om miljøinformasjon er et viktig virkemiddel i miljøvernpolitikken. Så vel internasjonalt som nasjonalt er det vedtatt en rekke regelsett som søker å sikre borgernes adgang til å delta i miljøverndebatten, og derigjennom effektivisere målsettingen om å bevare miljøkvaliteten. Både Grunnloven § 110 b, miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven knesetter en omfattende innsynsrett for allmennheten i miljøsaker.
Lovens bestemmelser om innsyn og offentlighet på miljøområdet er avgjørende for å sikre at reglene som er gitt til vern om naturen respekteres. Jeg antar at dette, sammen med den betydelige vekt Stortinget har lagt på miljøinformasjon i sitt lovgivningsarbeid, må få betydning for vurderingen av taushetspliktspørsmålet og for hvordan dette håndteres og behandles av offentlige myndigheter.
Grunnloven § 110 b slår fast at borgerne er «berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen».
Grunnloven § 110 b tredje ledd forutsetter imidlertid at staten gir nærmere bestemmelser til gjennomføring av grunnsetningene i første og annet ledd. Hvis Stortinget har gitt slike regler, synes forutsetningen å være at det er disse reglene som skal legges til grunn, og at Grunnloven § 110 b første og annet ledd skal anvendes når det gjelder miljøproblemer som lovgiverne ikke har tatt stilling til, jf. Innst. S. nr. 163 s. 6. Det er ikke meningen at rettsanvenderen skal overprøve Stortingets vedtak om hvilken løsning som bør velges for å ivareta miljøhensyn, jf. bl.a. ombudsmannens uttalelse inntatt i årsmeldingen for 1999 side 119 (Somb-1999-27).
Så vel EOSCA som Miljøverndepartementet har lagt til grunn at innsynsspørsmålet i denne saken er regulert gjennom produktkontrolloven. Det er tale om produktspesifikk informasjon om syv konkrete kjemikalier, og jeg er enig i dette synspunktet. Det foreliggende spørsmålet må følgelig løses ut fra en tolkning av produktkontrolloven.
Produktkontrolloven § 9 gir enhver rett til å få informasjon fra et offentlig organ om produkter som har eller kan ha virkning som nevnt i lovens § 1. Det er ikke bestridt at de aktuelle kjemikaliene kan ha slike virkninger, og det klare utgangspunkt er derfor at Greenpeace har krav på innsyn i testresultatene. Spørsmålet er hvorvidt opplysningene er omfattet av taushetspliktreglene i lovens § 11.
2. Nærmere om produktkontrolloven § 11
Produktkontrolloven § 11 første ledd første punktum lyder:
«Med de begrensninger som følger av vedkommendes gjøremål etter loven, skal enhver bevare taushet om det han under utføring av tjeneste eller arbeid etter loven får kjennskap til om produktets sammensetning, egenskaper, produksjonsmetoder, forskningsresultater, planer, prognoser, forretningsmessige analyser og berekninger og forretningshemmeligheter ellers som andre foretak vil kunne utnytte til sin egen drift til skade for det foretaket som har gitt opplysningen.»
Miljøverndepartementet har lagt til grunn at kilder knyttet til forvaltningsloven § 13 er relevant for forståelsen av bestemmelsen. Dette er uttalt både under saksforberedelsen her, og bl.a. i Ot.prp. nr. 2 (1985-86) side 52 og 53. I lys av at formålet bak de to bestemmelsene i all hovedsak er det samme, og at spørsmålet om taushetsplikt i grensetilfelle må avgjøres ut fra en konkret helhetsvurdering av de hensyn som gjør seg gjeldende, er jeg enig i at uttalelser om forvaltningsloven § 13 etter omstendighetene vil ha relevans for forståelsen av taushetspliktsreglene i produktkontrolloven.
Når det er sagt, vil jeg peke på at bestemmelsene til dels har forskjellig ordlyd, og at verken Miljøverndepartementet eller Justis- og politidepartementet fant grunn til å foreslå bestemmelsen i produktkontrolloven opphevet da taushetspliktsreglene i forvaltningslovgivningen ble harmonisert på midten av 80-tallet. Det kan derfor ikke utelukkes at bestemmelsene i enkelte tilfeller vil kunne ha avvikende innhold.
Stoffer kjent for allmennheten
Miljøverndepartementet har lagt til grunn at testresultater som er fremkommet gjennom bruk av en standardisert OECD-test på et stoff som er allment kjent, prinsipielt sett ikke kan være en forretningshemmelighet. Dette er begrunnet med at opplysningene ikke er hemmelige all den tid konkurrentene kan gjennomføre de samme testene.
En slik lovforståelse kan neppe legges til grunn helt uten forbehold. Også opplysninger som konkurrenter for så vidt kan tilegne seg, men som krever betydelige ressurser å få tak i, vil kunne være omfattet av taushetspliktsbestemmelsen. Departementet har fremholdt at informasjonen ikke er hemmelig. Jeg er ikke enig i dette. Testresultatene synes objektivt sett å være hemmelige i den forstand at de ikke er alminnelig kjent.
Ombudsmannen har flere ganger uttalt at formålet med taushetsplikten er å hindre konkurrerende aktører i å kunne utnytte opplysningene på en rettsstridig illojal måte. Taushetsplikten for forretningshemmeligheter skal blant annet beskytte den investering utviklingskostnaden til et produkt representerer. I et tenkt tilfelle der den alt overskyggende del av utviklingskostnadene består i å oppfylle offentlige dokumentasjonskrav, antar jeg at konkurrenter i markedet vil kunne nyttiggjøre seg informasjonen til å skaffe seg en urettmessig fordel i markedet – ved at kostnadene knyttet til de offentlige dokumentasjonskrav unngås. Dette vil nettopp være informasjon konkurrentene «vil kunne utnytte til sin egen drift til skade for det foretaket som har gitt opplysningen», jf. produktkontrolloven § 11.
Selv om denne type informasjon nok må anses å ligge i randsonen av taushetspliktens anvendelsesområde, kan det altså neppe utelukkes på prinsipielt grunnlag. Det må foretas en konkret vurdering av hensynet til offentlighetens interesse i å få innsyn på den ene side, og hensynet til hemmelighold på den annen. På miljørettens område må klart nok prinsippet bak Grunnloven § 110 b legges til grunn, slik at informasjonsplikten og innsynsinteressene gis særlig vekt.
Slik Miljøverndepartementets begrunnelse i klagevedtaket er formulert, foreligger det begrunnet tvil om de forhold som loven krever skal vurderes, har vært vurdert.
Stoffer som ikke er kjent for allmennheten
Hva gjelder offentliggjøring av testresultater for stoffer som ikke er alminnelig kjent, synes uenigheten primært å dreie seg om et faktisk spørsmål: I hvilken grad kan trente kjemikere finne sammensetningen av et produkt på bakgrunn av testresultater offentliggjort innenfor et intervall, og hvor stort må i tilfelle intervallet være?
Som jeg kommer tilbake til nedenfor, mener jeg saken er utilstrekkelig opplyst på dette punkt. Jeg har derfor ikke grunnlag for å uttale meg nærmere om dette spørsmålet.
Opplysninger om testmetoder
Hva gjelder testmetodene, har jeg vært noe i tvil. For at informasjon om dette skal være omfattet av produktkontrolloven § 11, må det i tilfelle være tale om «forretningshemmeligheter ellers» som konkurrenter kan utnytte til sin egen drift til skade for det foretaket som har gitt opplysningen.
Hvilken metode som er brukt, vil for så vidt være hemmelig i den forstand at det ikke er alminnelig kjent. Det kan derfor ikke prinsipielt utelukkes at slik informasjon kan være taushetsbelagt. I dette tilfellet anser jeg imidlertid at testmetodene vanskelig kan anses å være omfattet av taushetsplikten. Dette har en side mot spørsmålet om hvorvidt testresultatene for disse stoffene er taushetsbelagt. Dersom testresultatene ikke er taushetsbelagt, vil neppe produsenten ha noen beskyttelsesverdig interesse i at testmetoden holdes hemmelig. Den interesse produsenten har i hemmelighold av testresultatene, vil i et slikt tilfelle nettopp være vurdert å være for liten til å begrunne taushetsplikt, og spørsmålet kan vanskelig stille seg annerledes for opplysning om hvilken testmetode som er brukt.
Dersom testresultatene er taushetsbelagt, vil de naturlig nok ikke kunne gis ut verken til Greenpeace eller andre interesserte. Dersom konkurrentene ikke har tilgang til testresultatene, er det vanskelig å se at informasjon om testmetodene er informasjon konkurrenter kan «utnytte til sin egen drift». Som Miljøverndepartementet påpeker, er testmetodene i utgangspunktet offentlige, og EOSCA har under saksforberedelsen her ikke kunnet godtgjøre at opplysninger om hvilken testmetode som er brukt vil kunne misbrukes uten at også testresultatene er tilgjengelige.
Etter mitt syn vil forvaltningen derfor fritt kunne gi innsyn i informasjon om hvilke testmetoder som er benyttet.
3. Saksbehandlingen
I denne saken gjelder de ulovfestede alminnelige prinsipper om forsvarlig saksbehandling. En beslutning om å gi eller nekte innsyn etter produktkontrolloven er ikke et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b) jf. a). De særlige krav til saksbehandlingen som følger av forvaltningsloven kapittel IV-VI får derfor ikke direkte anvendelse.
Et sentralt spørsmål i saken er hvorvidt offentliggjøring av testresultater for stoffer som ikke er kjent for allmennheten angitt i intervaller, reelt sett vil gjøre det mulig å finne ut kjemikaliets sammensetning.
SFT har i sin opprinnelige beslutning lagt til grunn at informasjon i HOCNF-databladene er taushetsbelagt. Leverandørene har konsekvent fremholdt at også offentliggjøring i svært vide intervaller vil gjøre en trenet kjemiker i stand til å finne frem til taushetsbelagt informasjon, og at slik offentliggjøring derfor er i strid med taushetsplikten.
På tross av dette har Miljøverndepartementet lagt til grunn at innsyn kan gis uten hinder av taushetsplikten, og har foreslått offentliggjøring i intervaller på 5-10 %. Den tunge og vide informasjonsplikten som foreligger i denne saken må få konsekvenser for de utredningskrav som må stilles for avgjørelsen om å nekte innsyn.
Departementet har opplyst at de ikke har vurdert de syv kjemikaliene saken konkret gikk om, og spørsmålet synes ikke å ha vært vurdert av fagpersoner. Departementet har i saksforberedelsen her fremholdt at så vel departementet som SFT er «avhengig av å få innspill fra produsenter og leverandører for å fastsette et nærmere intervall for de enkelte stoffer i innsynssaker». Departementet synes følgelig ikke egentlig å ha tatt stilling til det konkrete innsynsspørsmålet i sitt vedtak, men snarere trukket opp retningslinjer for en ny behandling hos SFT – der de konkrete intervallene skulle fastsettes. Departementets vedtak baserer seg på at innsyn i testresultater angitt i begrensede intervaller ikke er et brudd på taushetsplikten, og SFT må følgelig forholde seg til dette i sin behandling av saken. Slik departementets vedtak er utformet, må det også legges til grunn at SFT vil føle seg bundet til å gi innsyn angitt i intervaller omkring de foreslåtte 5-10 % for de fleste av kjemikalienes vedkommende.
Det følger av produktkontrolloven § 9 femte ledd at reglene i miljøinformasjonsloven 9. mai 2003 nr. 31 § 15 gjelder tilsvarende. Denne bestemmelsen viser videre til offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69, der det i § 9 femte ledd heter at reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder så langt de passer på klagebehandlingen.
Departementet har i klageomgangen rettslig adgang til å sende saken tilbake til SFT til delvis ny behandling, jf. forvaltningsloven § 34 femte ledd. Det at departementet ikke direkte har tatt stilling til innsynsspørsmålet for disse stoffenes vedkommende, gir følgelig ikke i seg selv grunn til kritikk. Vedtaket kunne dog ha vært mer presist formulert, slik at det gikk klarere frem hvordan SFT skulle gå frem når det bestemte hvilke intervaller som skulle anvendes.
Det kan spørres om hvilke grunner departementet har hatt for å kunne fravike både SFTs syn, som må antas å ha en viss kompetanse på området, og produsentenes syn, uten at spørsmålet om konsekvensene av slik offentliggjøring er utredet i særlig grad. Selv om det muligens ikke kan kreves at departementet går inn og tar stilling til hvert enkelt kjemikalie, kan det spørres om departementet i det minste må foreta en fagmessig vurdering av spørsmålet på generelt grunnlag, og ideelt sett også vurdere noen av de konkrete stoffene for å forsikre seg om at de intervaller som eventuelt indikeres virkelig skjuler den taushetsbelagte informasjonen. Det må også kunne spørres om departementet burde ha skaffet seg en overordnet oppfatning av konkurransesituasjonen i den aktuelle bransjen.
Det er etter dette begrunnet tvil om saken, da departementet traff sitt vedtak, var tilstrekkelig opplyst for innsyn i HOCNF-databladene. Jeg ber derfor om at denne delen av klagen behandles på nytt.
4. Spørsmålet om produsentene kan pålegges å tilrettelegge informasjonen i et egnet format
Det følger av produktkontrolloven § 10 at enhver har rett til å få informasjon fra produsenten om et produkt inneholder komponenter eller har egenskaper som kan medføre virkning som nevnt i lovens § 1. Slik Miljøverndepartementet har påpekt, synes derfor den enkelte produsent å ha en selvstendig plikt overfor offentligheten til å utlevere informasjon, og at anvendelsesområdet for denne plikt overlapper med forvaltningens utleveringsplikt etter § 9.
Det er imidlertid ikke umiddelbart gitt at forvaltningen dermed har rettslig adgang til å pålegge produsentene å tilrettelegge informasjonen i et bestemt format når innsynshenvendelsen er rettet til forvaltningen, og ikke produsenten.
Slik departementet har formulert seg i svarbrevene hit, antar jeg imidlertid at dette ikke kommer på spissen i denne saken. Departementet har fremholdt at det ikke har vært meningen å pålegge produsentene nye plikter, men å foreslå en prosedyre som sikrer «at henvendelser til SFT behandles på en god og betryggende måte i samråd med bransjen». Etter dette finner jeg ikke grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmålet.
5. Oppsummering og konklusjon
Etter dette kan det stilles spørsmål om saken var tilstrekkelig opplyst da Miljøverndepartementet traff sitt vedtak. Det kan også spørres om departementet har lagt riktig forståelse til grunn når det har tolket produktkontrolloven § 11. Sistnevnte spørsmål bør derfor vurderes på nytt i departementet.
Hva gjelder de påpekte svakhetene ved sakens opplysning, må det etter mitt syn være opp til Miljøverndepartementet hvordan dette best kan følges opp. Ettersom departementet ikke har tatt konkret stilling til hvordan en eventuell offentliggjøring av dataene skal skje, vil én mulig løsning være å be SFT hensynta mine synspunkter når det vurderer hvilke intervaller dataene eventuelt skal offentliggjøres i. Det vil da påligge SFT en plikt til å opplyse saken ytterligere, herunder vurdere konkret de innvendinger produsentene har mot de foreslåtte intervaller, før det endelig avgjøres om og hvordan offentliggjøring kan skje.
Jeg vil avslutningsvis presisere at jeg med min uttalelse ikke har tatt stilling til om de aktuelle data er omfattet av taushetsplikten eller ikke.»