En kommune utlyste i april 2007 en stilling som enhetsleder ved et sykehjem. Det var fire søkere til stillingen, hvorav én søker trakk søknaden sin før intervjuet. Intervjuer ble gjennomført med de øvrige søkerne, og administrasjonen innstilte A til stillingen, med B som nummer to og C som nummer tre.
Formannskapet tilsatte C i stillingen. Vedtaket ble ikke begrunnet.
B klaget på tilsettingen til ombudsmannen. Ombudsmannen ba kommunen redegjøre for hvilke vurderinger som lå til grunn for formannskapets tilsetting av C, som var innstilt som nummer tre. Det ble videre bedt om en redegjørelse for den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen formannskapet hadde foretatt, herunder hvilket grunnlag formannskapets vurdering av søkerne bygget på.
Kommunen opplyste at formannskapet «i tilsettingssaken hadde foretatt en helhetlig vurdering av alle 3 søkerne der både teoretisk og praktisk utdanning samt egnethet lå til grunn». Kommunen opplyste videre at ettersom det hadde vært valg siden tilsettingen ble foretatt, var det vanskelig å redegjøre nærmere for begrunnelsen for tilsettingen utover dette. Kommunen kunne ellers ikke redegjøre for hvilket grunnlag formannskapet hadde for å vurdere søkerne. Utover søknadene, søkerlisten og en svært kortfattet begrunnelse for innstillingen, var det ikke fremlagt dokumentasjon om søkerne for formannskapet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Krav til skriftlighet
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet er forvaltningsloven 10. februar 1967 §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Disse bestemmelsene gjelder imidlertid ikke i tilsettingssaker. Søkere har derfor ikke krav på begrunnelse i tilsettingssaker. Selv om det er gjort unntak fra begrunnelseskravet, gjelder fortsatt kravet om en forsvarlig saksbehandling og at tilsettingsmyndighetens avgjørelse skal være saklig begrunnet. Forvaltningen må derfor innrette sin saksbehandling slik at disse grunnleggende kravene ivaretas på alle trinn i tilsettingsprosessen.
Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, blir det desto viktigere i prosessen å sørge for å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at tilsettingsprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv.
Dette betyr at hovedpunktene i tilsettingsprosessen bør nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Nedtegnelser vil også lette andres tilgang til de avgjørende omstendigheter i en sak, som igjen kan sikre likebehandling. Hensynet til bevissikring og sakens opplysning tilsier også at avgjørelsens faktiske grunnlag og tilsettingsorganets vurderinger blir nedtegnet. Dette reduserer også faren for mistanke om at den avgjørelsen som er truffet er bygget på utenforliggende eller usaklige hensyn. Tilsettingsorganet må derfor innrette sin virksomhet slik at det er mulig å føre kontroll med forvaltningens avgjørelser.
De alminnelige reglene om forsvarlig saksbehandling og at avgjørelsene skal bygges på saklige hensyn gjelder også for vedtak truffet i kollegiale organer som når formannskapet er tilsettingsmyndighet. Når tilsettingsorganet tiltrer innstillingen fra administrasjonen, vil det være nærliggende å legge til grunn at tilsettingsorganet også har sluttet seg til de vurderinger administrasjonen har bygget sin avgjørelse på. Dersom administrasjonen i tilstrekkelig grad har dokumentert tilsettingsprosessen, vil det derfor normalt ikke være behov for begrunnelse fra tilsettingsorganet ut over selve tilsettingsvedtaket.
Annerledes blir det der tilsettingsorganet fraviker administrasjonens innstilling, slik formannskapet gjorde i denne saken. Så vel det faktiske grunnlaget som det rettslige utgangspunktet for vurderingen vil i disse tilfellene i realiteten være helt udokumentert, med mindre tilsettingsorganet har nedtegnet bakgrunnen for å fravike administrasjonens innstilling.
Grunnlaget for formannskapets beslutning om å fravike innstillingen har i denne saken ikke kommet til uttrykk skriftlig. Det foreligger ingen dokumenter eller opplysninger for øvrig som viser hvorfor formannskapet fant grunn til å tilsette den søkeren som administrasjonen hadde innstilt som nummer 3. Det er derfor ikke mulig å etterprøve om formannskapet ved tilsettingsvedtaket la vekt på saklige hensyn. Administrasjonens innstilling til formannskapet var knapp. Denne gir derfor ingen veiledning om kvalifikasjonsvurderingen. Kommunen har heller ikke i ettertid, i forbindelse med undersøkelsene her, kunnet gi noen tilfredsstillende forklaring på bakgrunnen for at formannskapet fant grunn til å fravike innstillingen. Dette illustrerer nettopp behovet for skriftlighet.
De manglende nedtegnelsene i forbindelse med tilsettingsprosessen er i strid med god forvaltningsskikk og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper for forsvarlig saksbehandling.
2. Krav til sakens opplysning
Siktemålet i en tilsettingssak vil normalt være å finne fram til den av søkerne som etter en skjønnsmessig helhetsvurdering må anses som best kvalifisert for stillingen. Sentrale momenter vil være utdanning, praksis og personlig skikkethet. Selv om forvaltningsloven § 17 første ledd ikke kan sies å medføre noen plikt til å innhente referanser eller avholde intervju med aktuelle, formelt godt kvalifiserte søkere, vil det ofte være nødvendig for å sikre sakens opplysning.
Tilsettingsorganet har et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst. Det kan være grunn til å modifisere dette utgangspunktet noe der et folkevalgt, kollegialt organ bygger på og tiltrer innstillingen fra administrasjonen, herunder de vurderinger administrasjonen har foretatt. Det normale er at innstillingsmyndigheten står for saksforberedelsen og sørger for å innhente opplysninger om aktuelle søkere utover det som fremgår av søknadspapirene. En slik ordning forutsetter imidlertid at innstillingsmyndigheten er påpasselig med å gi tilsettingsmyndigheten den informasjonen som er nødvendig for å kunne foreta et forsvarlig valg mellom aktuelle søkere.
Administrasjonen hadde gjennomført intervjuer av søkerne, samt innhentet referanser på eksterne søkere. Det synes ikke å være nedtegnet noe referat eller lignende fra dette, og informasjon som fremkom gjennom intervju og referanseinnhenting var følgelig ikke tilgjengelig for formannskapet da tilsettingsvedtak ble truffet.
For søkere som ikke var kjent for medlemmene i formannskapet fra før, ville formannskapet vanskelig kunne vurdere søkernes personlige egnethet for stillingen utelukkende ut fra søknadspapirene. Jeg vet ikke noe om bakgrunnen for at formannskapet fravek innstillingen, og det er derfor vanskelig å vurdere om saken var tilstrekkelig opplyst før vedtaket om tilsetting ble truffet. Slik saken er opplyst, er det imidlertid begrunnet tvil om formannskapet hadde tilstrekkelig faktisk grunnlag for å foreta en forsvarlig sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av søkerne.
3. Oppsummering
De vurderingene som er foretatt av formannskapet er ikke dokumentert og det har ikke vært mulig å bringe på det rene hva grunnlaget for tilsettingsmyndighetens vurderinger var. Jeg kan derfor ikke se bort fra at det kan ha vært lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn ved tilsettingsvedtaket.
Det er videre tvil om saken var tilstrekkelig opplyst før vedtaket om tilsetting ble truffet.
Jeg vil presisere at jeg med dette ikke har tatt stilling til det konkrete spørsmålet om hvem av søkerne som var best kvalifisert. Kommunen bes imidlertid merke seg mine synspunkter, gjøre disse kjent for formannskapet og sørge for at lignende feil unngås i fremtidige tilsettingssaker.»