A ble nektet innsyn i to dokumenter som var utarbeidet i forbindelse med et forskingsprosjektet hos Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten. Det ene dokumentet var et referat fra et møte i den nedsatte prosjektgruppen, mens det andre var et e-brev til representanter for en rekke ulike legemiddelfirma. Vedlagt e-brevet fulgte «til orientering» et utkast til prosjektplan, som adressatene ble gitt mulighet for å komme med innspill til. Kunnskapssenteret avslo As begjæring om innsyn i de to dokumentene under henvisning til offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 5 annet ledd bokstav b, som gjaldt «dokument for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av særlige rådgivere eller sakkyndige». A ble imidlertid gitt innsyn i den endelige prosjektplanen for forskningsprosjektet.
Kunnskapssenterets avslag ble påklaget til Sosial- og helsedirektoratet, som først etter mer enn 6 måneder fattet endelig avgjørelse i klagesaken. Direktoratet opprettholdt kunnskapssenterets avslag, men med en til dels annen begrunnelse. For møtereferatet ble innsyn nektet etter offentlighetsloven § 5 første ledd, som gjaldt dokumenter utarbeidet for et forvaltningsorgans «interne saksforberedelse». E-brevet med vedlegg ble det på sin side nektet innsyn i etter offentlighetsloven § 5 annet ledd annet punktum, jf. første punktum bokstav b, som gjaldt dokument for innehenting av «uttalelse fra særlige rådgivere eller sakkyndige» for et organs interne saksforberedelse. For begge dokumentene oppga direktoratet at meroffentlighet var vurdert. Direktoratet beklaget for øvrig den lange saksbehandlingstiden.
Avslaget fra Sosial- og helsedirektoratet ble klaget inn for ombudsmannen. Etter å ha innhentet og gjennomgått dokumentene i innsynssaken, herunder dokumentene A var blitt nektet innsyn i, ble saken forelagt Sosial- og helsedirektoratet. Det ble spurt om hvilken rolle adressatene for e-brevet med vedlegg hadde hatt i det konkrete forskningsprosjektet hos kunnskapssenteret, og om disse adressatene var å anse som «særlige rådgivere eller sakkyndige» i offentlighetslovens forstand. Direktoratet ble videre bedt om å redegjøre for meroffentlighetsvurderingen, herunder hvilke hensyn som etter direktoratets syn talte for å gi A innsyn i de aktuelle dokumentene. Endelig ble det bedt om en forklaring på hvorfor det hadde tatt mer enn 6 måneder å avgjøre As klage over nektet innsyn.
Sosial- og helsedirektoratet opplyste at adressatene for e-brevet var representanter for ulike legemiddelfirma. Etter direktoratets syn måtte disse regnes som særlige rådgivere eller sakkyndige på grunn av sin kunnskap på det aktuelle forskningsfeltet. Det ble imidlertid presisert at innspill fra legemiddelfirmaene bare var å betrakte som veiledende for prosjektarbeidet.
Med hensyn til spørsmålet om meroffentlighet, viste direktoratet til at verken møtereferatet eller e-brevet med vedlegg inneholdt opplysninger som var underlagt taushetsplikt. Dette, samt at offentligheten kunne ha interesse av å vurdere hvilke rådgivere forvaltningen benyttet seg av, talte etter direktoratets syn for å gi innsyn i dokumentene. På den andre siden mente direktoratet at innsyn i denne typen arbeidsdokumenter kunne bidra til å gi offentligheten et feilaktig bilde av sluttproduktet. Videre ble det vist til behovet for å legge til rette for faglig uenighet og innspill innad i prosjektgruppen. Dersom disse prosessene ble gjort til gjenstand for offentlighet, mente direktoratet det ville være en risiko for at denne faglige meningsutvekslingen ble redusert, eller at diskusjoner og innspill primært ble foretatt muntlig.
Vedlagt direktoratets brev fulgte også en uttalelse fra Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten. Av denne uttalelsen fremgikk det at direktoratets syn var i tråd med alminnelig praksis for meroffentlighet knyttet til prosjekter hos kunnskapssenter. Det ble i denne sammenheng opplyst at det til enhver tid pågikk ca. 100 forskningsprosjekter hos kunnskapssenteret, og at avslaget på As innsynsbegjæringer var prinsipielt begrunnet fra kunnskapssenterets side. Sosial- og helsedirektoratet opplyste på sin side at det ved en ny vurdering av innsynsspørsmålet hadde kommet til at A skulle gis innsyn i selve e-brevet. For vedlegget til e-brevet (utkastet til prosjektplan) og møtereferatet, fastholdt derimot direktoratet sitt avslag.
Når det gjaldt saksbehandlingstiden for klagebehandlingen, erkjente direktoratet at denne hadde vært for lang. Det ble i denne sammenheng vist til at interne retningslinjer for saksbehandlingstid i innsynssaker var brutt. Utover dette ble det ikke gitt noen forklaring på den lange saksbehandlingstiden. Ved en gjennomgang av direktoratets skriftlige retningslinjer, viste det seg dessuten at disse ikke inneholdt uttrykkelige bestemmelser om saksbehandlingstid når direktoratet behandlet innsynssaker som klageinstans.
Direktoratets svarbrev ble forelagt A, som i et nytt brev hit fremholdt at hun burde få innsyn i samtlige dokumenter. Etter dette var det noe ytterligere korrespondanse med A og direktoratet før saken ble tatt opp til avslutning.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Saksbehandlingen
Etter offentlighetsloven § 9 tredje ledd skal en klage over avslag på dokumentinnsyn avgjøres «uten ugrunnet opphold». Jeg har ved en rekke anledninger fremhevet viktigheten av at saker om dokumentinnsyn behandles hurtig. For førstegangsbehandling av en innsynsbegjæring er utgangspunktet at denne skal avgjøres innen 1 til 3 virkedager, med mindre særlige forhold kan begrunne en lengre saksbehandlingstid. Ved klagebehandling i to instanser, vil det nødvendigvis måtte godtas noe lengre saksbehandlingstid, jf. bl.a. Ot.prp. nr. 4 (1981-1982) s. 42.
I As tilfelle var den samlede saksbehandlingstiden for klagen over avslaget på dokumentinnsyn på over 6 måneder. Sosial- og helsedirektoratet har ikke gitt noen nærmere begrunnelse for dette. Under enhver omstendighet må tidsforløpet anses å ligge utenfor de rammer som med rimelighet kan godtas som begrunnet opphold etter offentlighetsloven § 9 tredje ledd, noe direktoratet også har erkjent.
Sosial- og helsedirektoratet har som nevnt oversendt et eksemplar av sine interne retningslinjer for håndtering av saker om dokumentinnsyn. Etter disse retningslinjene skal «begjæringer om innsyn avgjøres uten ugrunnet opphold og senest innen 3 virkedager». Det fremgår imidlertid ikke hvilke tidskrav som skal gjelde for direktoratets håndtering av klager over avslag på innsyn. Den lange saksbehandlingstiden var i dette tilfellet kritikkverdig. I lys av den foreliggende saken, må direktoratet nå gjennomgå sine rutiner og retningslinjer for håndtering av innsynssaker, herunder behovet for opplæring og oppfølging av direktoratets tilsatte.
2. Nektelsen av innsyn i møtereferatet
Etter offentlighetsloven § 2 første ledd er forvaltningens dokumenter offentlige med mindre det er gjort unntak i eller i medhold av lov. Sosial- og helsedirektoratet har lagt til grunn at referatet fra møtet i prosjektgruppen omfattes av offentlighetsloven § 5 første ledd. Denne bestemmelsen åpner for at dokumenter som er utarbeidet for et forvaltningsorgans «interne saksforberedelse» kan unntas offentlighet.
Etter en gjennomgang av møtereferatet finner jeg det ikke tvilsomt at dette er et dokument som omfattes av offentlighetsloven § 5 første ledd. Av lovens § 2 tredje ledd følger det imidlertid at forvaltningen likevel skal vurdere om dokumentet helt eller delvis bør kunne gjøres kjent for den som begjærer innsyn. Bestemmelsen har vært endret flere ganger, og forarbeidene viser at hovedhensynet bak disse endringene har vært å bidra til at meroffentlighet praktiseres i større grad. Jeg viser i denne sammenheng bl.a. til Ot.prp. nr. 100 (1991-1992) s. 10, hvor det heter:
«Det er grunn til å tro at … dokumenter blir unntatt fra offentlighet i en rekke tilfelle hvor det ikke er noen berettiget grunn til det. Dette kan ikke sies å være i tråd med lovens intensjon, som – til tross for justiskomiteens endring av lovteksten – er at innsyn som hovedregel bør vurderes og tillates, når taushetsplikt ikke er til hinder for det. Innsyn bør bare nektes hvor det, i tillegg til at det er hjemmel for å unnta dokumentet, foreligger en særlig grunn for å unnta dokumentet fra offentlighet … Først når det foreligger en påvisbar grunn for organet til å unnta dokumentet, blir det nødvendig å vurdere om dokumentet kan unntas.» […]
I Ot.prp. nr. 4 (1981-1982) s. 10 presiseres det for øvrig uttrykkelig at «meroffentlighet så langt som mulig bør vurderes konkret». Samme sted fremgår det også at meroffentlighet særlig vil være aktuelt i tilknytning til dokumenter som kan unntas etter offentlighetsloven § 5. Jeg viser for øvrig til Frihagen, Offentlighetsloven (3. utg 1994), bind I s. 209 flg. og 329 flg., Bernt, Offentlighetsloven (Norsk lovkommentar) note 60 og 119 flg., samt bl.a. mine uttalelser gjengitt i årsmeldingen for 2005 på s. 58 (Somb-2005-2) og s. 62 (Somb-2005-4).
Slik saken er opplyst, synes Sosial- og helsedirektoratets beslutning om å nekte innsyn i møtereferatet hovedsakelig begrunnet i en generell oppfatning om at innsyn i interne dokumenter knyttet til prosjektarbeid i kunnskapssenteret er uheldig av hensynet til arbeidsro for prosjektgruppene. Dette synes dårlig i samsvar med lovgivers forutsetning om at meroffentlighet skal vurderes konkret i relasjon til det enkelte dokument og at innsyn bør gis med mindre det foreligger en «særlig grunn» til å unnta dokumentet offentlighet. At innsyn i interne dokumenter generelt må antas å kunne gå utover roen rundt forvaltningens prosesser, kan derfor ikke anses som tilstrekkelig grunnlag for ikke å praktisere meroffentlighet.
Møtereferatet er utarbeidet som ledd i et prosjekt av utpreget medisinskfaglig karakter. Terskelen for å nekte innsyn i interne dokumenter med slikt faglig innhold må generelt antas å ligge høyere enn der det for eksempel dreier seg om dokumenter med innhold av politisk karakter. Møtereferatet synes dessuten i første rekke å inneholde faktiske opplysninger om prosjektgruppens arbeid og planer, mens det i liten eller ingen grad gir uttrykk for vurderinger, konklusjoner eller faglig uenighet innad i gruppen. Det er på denne bakgrunn vanskelig å se at innsyn i møtereferatet skulle kunne bidra til å gi offentligheten et feil inntrykk av prosjektets sluttresultat, eller at innsyn kunne ha særlig uheldige konsekvenser for det videre prosjektarbeidet, slik direktoratet har lagt til grunn. Møtereferatet synes heller ikke utformet på en måte som gjør det uegnet for offentlighet. Det er derfor vanskelig å se at det forelå tilstrekkelig sterke grunner til å nekte innsyn i dette dokumentet.
Etter dette knytter det seg begrunnet tvil til direktoratets meroffentlighetsvurdering, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Jeg ber på denne bakgrunn om at direktoratet vurderer innsynsspørsmålet på nytt.
Gjennomgangen av saken her kan tyde på at Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten har en generell praksis for ikke å praktisere meroffentlighet for interne dokumenter knyttet til prosjektarbeid. Dette bygger i tilfelle på en uriktig forståelse av meroffentlighetsprinsippet, i det meroffentlighet skal vurderes konkret for hvert enkelt dokument. Jeg ber derfor direktoratet vurdere om det er grunn til å iverksette nødvendige tiltak for å korrigere denne praksisen hos kunnskapssenteret.
3. Nektelsen av innsyn i e-brevet med vedlegg
Etter offentlighetsloven § 5 annet ledd første punktum bokstav b, kan uttalelser som er utarbeidet «av særlige rådgivere eller sakkyndige» for et forvaltningsorgans interne saksforberedelse, unntas offentlighet. Etter § 5 annet ledd annet punktum kan også dokumenter som gjelder innhenting av slike uttalelser fra «særlige rådgivere eller sakkyndige» unntas offentlighet. Sosial- og helsedirektoratet har som nevnt lagt til grunn at e-brevet med vedlegg til representanter for ulike legemiddelfirma, faller inn under sistnevnte bestemmelse.
Det er ikke tvilsomt at private personer eller selskaper kan være «særlige rådgivere eller sakkyndige» i relasjon til offentlighetsloven § 5 annet ledd og den tilsvarende bestemmelsen i forvaltningsloven 10. februar 1967 § 18 annet ledd. Forutsetningen for at bestemmelsen skal komme til anvendelse er imidlertid at vedkommende person eller selskap er gitt en særlig rådgiverfunksjon i tilknytning til den saken uttalelsen gjelder. At vedkommende person eller selskap innehar en kompetanse som tilsier at vedkommende kunne vært engasjert som særlig rådgiver eller sakkyndig, er således ikke tilstrekkelig.
E-brevet med vedlegg ble sendt til representanter for en rekke legemiddelfirma «til orientering». Slik saken er opplyst, må jeg legge til grunn at ingen av adressatene var engasjert til noe konkret rådgiveroppdrag i tilknytning til det aktuelle prosjektet. Hensikten synes først og fremst å ha vært å ha en generell kontaktflate til aktører innen legemiddelindustrien. Selv om det i e-brevet ble opplyst om muligheten for å komme med innspill til den foreløpige prosjektplanen (vedlegget), kan dette ikke med rimelighet forstås slik at alle adressatene dermed fikk en særlig rådgiverfunksjon i prosjektet hos kunnskapssenteret.
Adressatene for e-brevet med vedlegg kunne derfor ikke anses som «særlige rådgivere eller sakkyndige» i offentlighetslovens forstand. Offentlighetsloven § 5 annet ledd annet punktum, jf. første punktum bokstav b ga derfor ikke grunnlag for å nekte innsyn. Jeg ber på denne bakgrunn Sosial- og helsedirektoratet vurdere spørsmålet om innsyn i vedlegget til e-brevet på nytt. Som det fremgår ovenfor, er det allerede gitt innsyn i selve e-brevet.
4. Konklusjon
Saksbehandlingstiden var ikke i samsvar med kravene i offentlighetsloven § 9 tredje ledd. E-brevet med vedlegg kan ikke anses som et dokument om innhenting av uttalelser fra «særlige rådgivere eller sakkyndige» i offentlighetslovens forstand. Lovens § 5 annet ledd annet punktum jf. første punktum bokstav b ga derfor ikke hjemmel for å unnta verken e-brevet eller vedlegget fra offentlighet. For møtereferatet burde det vært utvist meroffentlighet.
Sosial- og helsedirektoratet må følge opp de anmodninger og synspunkter som jeg her har gitt uttrykk for, og direktoratet må også holde meg orientert om den videre utviklingen.»
Helse- og omsorgsdirektoratet besluttet etter dette å gi A innsyn i samtlige dokumenter. I et brev hit opplyste direktoratet også at praktiseringen av offentlighetsloven var tatt opp som tema for et av direktoratets etatsstyringsmøter, og at Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten på dette møtet var bedt om å redegjøre for sin praksis på området. Kunnskapssenteret ville også delta i direktoratets opplæringstiltak knyttet til den nye offentleglova 19. mai 2006 nr. 19.