Eieren (A) av en fritidseiendom ble ilagt et ulovlighetsgebyr på kr 20 000,- for å ha satt i gang ulovlige byggetiltak. Kommunens gebyrregulativ inneholdt bestemmelser om ulovlighetsgebyr for ulovlig oppførte tiltak. Metoden kommunen brukte for å utregne gebyret, var at ordinært byggesaksgebyr ble multiplisert med tre, og det kom i tillegg til ordinært byggesaksgebyr.
A anførte hovedsakelig at plan- og bygningsloven (plbl.) § 109 ikke hjemlet ulovlighetsgebyret. Ileggelsen var også i strid med selvkostprinsippet i plbl. § 109. A hadde ikke fått påvist kostnadene ved ekstraarbeidet og mente gebyret i realiteten var av pønal karakter, dvs. en form for bot. Bygningsmyndighetene hadde ikke adgang til å ilegge straff. Han hevdet at ileggelsen var ulovlig og subsidiært at gebyret måtte reduseres.
Fylkesmannen ble herfra bedt om å redegjøre for hvordan ulovlighetsgebyret var beregnet. Han ble også bedt om å kommentere anførselen om at gebyret oversteg kommunens faktiske kostnader og betydningen av at det ordinære byggesaksgebyret allerede var betalt. Videre ble fylkesmannen anmodet om å redegjøre for et eventuelt selvkostprinsipp og adgangen til å nedsette «åpenbart urimelige» gebyrer. Til slutt ble fylkesmannen spurt om hvorfor det ikke var funnet grunn til å nedsette gebyret, og bedt om å kommentere Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2004 s. 1603.
Fylkesmannen opplyste at ulovlighetsgebyret var beregnet etter det normale byggesaksgebyret, og det var høyere for tiltak som krevde dispensasjon etter plbl. § 7. Hvis kommunen saksbehandlet et tiltak uten at søknad var blitt fremmet, var gebyret tre ganger så høyt som ordinært byggesaksgebyr. Var det sendt inn søknad etter at kommunen hadde påpekt manglende godkjenning, ble gebyret dobbelt så høyt som ordinært gebyr. Maksimalt gebyr var kr 20 000,-. Fylkesmannen mente de forhøyede satsene var i samsvar med kommunens ekstraarbeid i slike saker, og dermed hjemlet i plbl. § 109.
Fylkesmannen mente videre at adgangen etter gebyrregulativets § 9 til nedsettelse dersom gebyrsatsen fremsto som «åpenbart urimelig», var ment for de tilfeller hvor kostnadene kommunen fikk i arbeidet med saken ikke samsvarte med de kostnadene som normalt påløp. Det måtte være klare holdepunkter for at kommunen hadde brukt mindre ressurser enn normalt for at det skulle bli aktuelt å fravike satser som var gitt med hjemmel i plbl. § 109.
Fylkesmannen hadde ikke vurdert Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 2004 s. 1603. Hans tolkning av avgjørelsen var at så lenge gebyrsatsene ikke oversteg de faktiske utgiftene kommunen hadde, var gebyrregulativet hjemlet i plbl. § 109.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1.Er det hjemmel i plan- og bygningsloven for ileggelse av ulovlighetsgebyr?
Plan- og bygningsloven (plbl.) § 109 gir kommunen hjemmel til å fastsette gebyrregulativ til dekning av utgifter for behandling av søknad om deling, tillatelse, kontroll, utferding av attester og for annet arbeid som det etter plan- og bygningsloven, forskrift eller vedtekt påhviler kommunen å utføre.
Det er alminnelig antatt at kommunen med hjemmel i plbl. § 109 har adgang til å kreve dekket ved gebyr de kostnader som medgår til å følge opp brudd på plan- og bygningslovgivningen, se for eksempel Kommunal- og regionaldepartementets uttalelse 06/1281-2, datert 18. september 2006, om «[b]yggesaksgebyr ved ulovlighetsoppfølgning – pbl § 109». Plbl. § 109 åpner derimot ikke for å bruke gebyr i sanksjonsøyemed.
2. Er ulovlighetsgebyret beregnet i tråd med selvkostprinsippet?
2.1 Generelle utgangspunkter
Ved fastsettelse av gebyrregulativ i medhold av plbl. § 109, har kommunen ikke full frihet med hensyn til valg av gebyrnivå. Det er en forutsetning at byggesaksgebyrene begrenses til kommunens saksbehandlingskostnader. Dette fremgår av forarbeidene til endringslov 5. mai 1995 nr. 20, hvor det i Ot.prp. nr. 39 (1993-1994) s. 26 heter:
«Departementet vil understreke at selvkost er det som maksimalt kan kreves for behandlingen av de enkelte typer saker. Gebyrene bør stå i forhold til det faktisk utførte arbeid i saksbehandlingen.»
Deretter uttales det på s. 27:
«Det vil være rimelig at kommunene kartlegger hvor mye ressurser som kreves til de enkelte delene av arbeidet, helst innenfor de forskjellige sakstyper, og legger gebyrbruken opp etter det. Denne ressursfordelingen bør også fremgå av gebyrregulativene. Departementet antar at det særlig er forholdet til planavklaring som vil kunne være arbeidskrevende, og at det bør tas hensyn til det i regulativet, mens for eksempel (gulv)arealet, som gjerne brukes som utgangspunkt for gebyrberegningen, kan slå mer tilfeldig ut. I alle fall må selvkost være en øvre grense for hvor store gebyrene kan være. Departementet tar sikte på å lage veiledning om typebestemmelse av saker, og dermed et utgangspunkt for gebyrberegningen.»
Tilsvarende begrensning gjelder ved fastsettelse av byggesaksgebyr ved ulovlighetsoppfølgning. Det er en forutsetning at gebyret fastsettes innenfor rammen av selvkostprinsippet. Videre er det lagt til grunn at det er et krav at kostnadene er relatert til de oppgaver som kommunen er pålagt etter plan- og bygningsloven. Se f.eks. ovennevnte uttalelse fra Kommunal- og regionaldepartementet (06/1281-2 18. september 2006).
Etter dette er spørsmålet om ulovlighetsgebyret i nærværende sak er fastsatt i tråd med selvkostprinsippet.
Forarbeidene til plan- og bygningsloven nøyer seg med å fastslå at det skal legges et selvkostprinsipp til grunn for gebyrberegningen. Selve innholdet av selvkostprinsippet er ikke nærmere angitt i lov eller forarbeider, men presisert gjennom rettspraksis og andre kilder. Av særskilt betydning er høyesterettsdommen inntatt i Rt. 2004 s. 1603.
I denne saken behandlet Høyesterett spørsmålet om fastsettelsen av gebyr for en delingsforretning. Det er imidlertid lagt til grunn at de samme synspunkter gjør seg gjeldende for gebyrfastsettelse etter plan- og bygningsloven, se for eksempel Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2005/1486 inntatt i årsmeldingen for 2006 s. 304 flg. (Somb-2006-76).
I Rt. 2004 s. 1603 konkluderte førstvoterende (i premiss 41) som følger:
«Min konklusjon er etter dette at fastsettelsen av gebyret i kart- og delingssaker skal ta utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse, slik at man kommer så nær de faktiske utgifter for den enkelte arealklasse som mulig. Kommunene må ha et visst spillerom ved beregningen av disse gjennomsnittskostnadene. Men etter mitt syn går det en grense for hvor store gebyrer en arealklasse kan pålegges uten at kommunen tilsvarende kan dokumentere at de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende klasse er tilsvarende store.»
Av denne uttalelsen, som flertallet sluttet seg til, kan det utledes to sentrale krav til anvendelsen av selvkostprinsippet. Det ene er at selvkost skal beregnes med utgangspunkt i snittkostnader for den enkelte sakstype. Det andre er at disse snittkostnadene må være dokumenterbare.
2.1.1 Selvkost skal beregnes med utgangpunkt i snittkostnader for den enkelte sakstype
Flertallet i Høyesterett la til grunn «at fastsettelsen av gebyret i kart- og delingssaker skal ta utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende arealklasse, slik at man kommer så nær de faktiske utgifter for den enkelte arealklasse som mulig».
Høyesteretts flertall viste blant annet til forarbeidene til endringen av plbl. § 109 som ledd i redegjørelsen for sitt syn. Videre ble det av flertallet vist til forskrift av 22. januar 1997 nr. 34 om saksbehandling og kontroll § 31, som bestemmer at gebyret skal beregnes «ut fra prinsippet om selvkost ‘i forhold til arbeidsmengde, sakstype’ m.v.».
Sistnevnte bestemmelse er videreført i forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker 24. juni 2003 nr. 749 (SAK) § 36. Bestemmelsen lyder:
«Gebyrregulativ etter pbl § 109 for saksbehandling og kontroll, herunder tildeling av ansvarsrett, skal beregnes ut fra prinsippet om selvkost. Gebyrene beregnes i forhold til arbeidsmengde, om opplysninger og dokumentasjon er klarlagt fra ansvarlig søkers eller tiltakshavers side, kommunens tilsynsoppgaver, om det foreligger sentral godkjenning for ansvarsrett, og annet av betydning for kommunens behandling.»
Ettersom SAK gir regler om behandling av den enkelte sak, tilsier ordlyd, sammenhengen i regelverket og Høyesteretts avgjørelse at selvkostprinsippet skal anvendes i den enkelte sak. Dette er lagt til grunn i ombudsmannssak 2005/1486, inntatt i årsmeldingen for 2006 s. 304 flg. (Somb-2006-76). Dette må forstås slik at det er snittkostnadene for den enkelte sakstype, og ikke de faktiske kostnader i den enkelte sak, som skal legges til grunn.
I rundskriv H-5/02 om juridiske spørsmål vedrørende utbyggingsavtaler i tilknytning til plan- og byggesaksbehandling m.m., utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet, heter det på side 35:
«Utgangspunktet for fastsetting av selvkost er at kommunen kan kreve dekket utgiftene for behandling av den konkrete byggesaken. I dette ligger imidlertid ikke at gebyret må beregnes nøyaktig i hver enkelt sak. Kommunen kan i regulativet legge til grunn gjennomsnittbetraktninger. Det kunne ellers bli tidkrevende og dyrt å finregne utgiftene til behandling av hver enkelt sak. F.eks. brukes typebestemte gebyrer for behandling av saker, som like gebyrer for henholdsvis eneboliger, garasjer, meldepliktige tilbygg på bolighus og lignende. (…) I og med at gebyrene skal svare til selvkost i den enkelte sak, må kommunen påse at gebyrene for enkle og ukompliserte saker ikke blir for høye.»
På samme side i rundskrivet går det også fram at det må kunne dokumenteres at utgiftene til saksbehandlingen påvirkes av den faktor som har vært sentral ved gebyrberegningen.
Hvilke kostnader kommunen nærmere kan legge til grunn ved gebyrberegningen, er klargjort i «Retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester» (H-2140), utgitt av Kommunal- og regionaldepartementet.
At selvkostprinsippet nettopp åpner for gjennomsnittbetraktninger, innebærer at det må være rom for en viss beløpsdifferanse mellom faktiske utgifter som påløper i den enkelte sak og det gebyr som ilegges. En annen løsning ville underminere ordningen med selvkostprinsippet.
Tilsvarende synes å være lagt til grunn på departementsnivå. I forbindelse med ombudsmannens undersøkelse av forvaltningens kontroll av gebyrinntekter (ET-sak 2007/953), har Kommunal- og regionaldepartementet i brev 1. oktober 2007 redegjort nærmere for rettstilstanden etter Høyesteretts dom i Rt. 2004 s. 1603. I denne forbindelse er det blant annet vist til Miljøverndepartementets brev 31. juli 2007, hvor departementet blant annet anfører følgende om beregning av selvkost etter delingsloven:
«Departementet anbefaler på bakgrunn av Høyesteretts dom at kommunene legger følgende til grunn når de vedtar sine gebyrregulativer for arbeider etter delingsloven: Kommunen må for det første forsikre seg om at de samlede gebyrinntektene for tjenesteområdet ikke overstiger de samlede kostnadene. Departementet antar i den forbindelse at kommunen i den forbindelse med fordel kan basere sine kalkyler på Kommunaldepartementets rundskriv H-2140 Nye retningslinjer for beregning av selvkost for kommunale betalingstjenester. Kommunen må dernest utforme gebyrregulativet slik at gebyret i en konkret sak ikke på en urimelig måte overstiger de faktiske (faste og variable) kostnadene i sakens anledning. Departementet antar at kommunen kan utforme gebyrregulativet med stor frihet på dette punktet, og at det således må foreligge en vesentlig beløpsdifferanse i forhold til de faktiske kostnadene før et gebyr må anses som ugyldig. Departementet konstaterer at det i saken som stod for Høyesterett, forelå et betydelig avvik regnet både relativt og i absolutt størrelse.»
Selv om uttalelsen er gitt i tilknytning til kart- og delingsforretninger, må det kunne legges til grunn at det tilsvarende gjelder i forhold til byggesaker. I denne forbindelse vises det til at Høyesterett i Rt. 2004 s. 1603 viste til at «det har […] formodningen mot seg at et begrep av sentral betydning for beregningen av gebyrer som henger nært sammen, på viktige punkter er ment å ha ulikt innhold».
2.1.2 Snittkostnadene for den enkelte sakstype må være dokumenterbare
Utgangspunktet er etter dette at byggesaksgebyr, herunder ulovlighetsgebyr, kan fastsettes skjematisk for nærmere fastsatte sakstyper. Selv om kommunene står relativt fritt med hensyn til identifikasjon av og inndeling i sakstyper, går det imidlertid en grense for kommunenes frihet med hensyn til beregningen av snittkostnadene. Høyesterett legger i Rt. 2004 s. 1603 som nevnt til grunn at det «går […] en grense for hvor store gebyrer en arealklasse kan pålegges uten at kommunen tilsvarende kan dokumentere at de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende klasse er tilsvarende store».
Dette må forstås slik at det er en forutsetning at forvaltningen kan dokumentere de snittkostnadene som ligger til grunn for fastsettelsen av gebyrsatsene i den enkelte sakstype. Med andre ord er det forvaltningen som har bevisbyrden for at selvkostprinsippet er overholdt.
2.2 Det konkrete saksforholdet
Spørsmålet er etter dette om gebyret i den aktuelle saken reflekterer de faktiske gjennomsnittskostnadene ved den aktuelle sakstypen. Disse snittkostnadene må som nevnt være dokumenterbare.
Så vidt jeg kan se, foreligger det ingen opplysninger om forholdet mellom faktisk påløpte utgifter i saker vedrørende oppfølgning av ulovlige byggetiltak og den fastsatte gebyrsatsen i kommunens gebyrregulativ. Dokumentasjonskravet kan allerede av denne grunn vanskelig sies å være oppfylt. Kommunens regulativ er siste ledd i hjemmelskjeden ved fastsettelsen av gebyr i den enkelte sak. Dersom regulativet ikke tilfredsstiller de krav loven og saksbehandlingsforskriften setter, vil mangelen også ramme gebyrfastsettelsene. Fylkesmannen må sørge for at kommunen snarest mulig foretar de beregninger som er nødvendig for å kontrollere om satsene for tilleggsgebyr ved ulovlige byggearbeider holder seg innenfor selvkost. Jeg vil i det følgende begrunne mitt standpunkt nærmere:
Kommunale gebyrer griper inn i folks økonomi på en merkbar måte. Det er derfor viktig at de kommunale regulativene blir til på et betryggende grunnlag, at de utformes på en måte som er lett å forstå, og at innholdet oppleves som rimelig og rettferdig.
Klageren har fremholdt at ulovlighetsgebyret kommer i tillegg til det ordinære byggesaksgebyret. Dette er for så vidt uproblematisk. Ulovlighetsgebyret skal dekke merkostnadene ved kommunens oppfølgning av brudd på plan- og bygningsloven. Mer problematisk er at ulovlighetsgebyret er sjablonmessig fastsatt og ilagt.
Gebyrregulativet opererer med to ulike satser av ulovlighetsgebyr. Det avgjørende for hvilken sats som legges til grunn ved ileggelsen av ulovlighetsgebyret, er hvorvidt det er tiltakshaver som tar initiativ til å inngi byggesøknad i ettertid eller ikke. Fremmer tiltakshaveren av eget initiativ søknad om etterfølgende godkjennelse, blir ulovlighetsgebyret satt til det dobbelte av ordinært byggesaksgebyr. Hvor kommunen påpeker de ulovlig oppførte arbeidene, settes ulovlighetsgebyret til tre ganger ordinært byggesaksgebyr. Maksimalt tilleggsgebyr er likevel satt til kr 20 000,-.
Fylkesmannen har i sitt svarbrev gitt uttrykk for at det er «lagt til grunn at disse satsene gjenspeiler det ekstraarbeidet kommunen har hatt som følge av at tiltakene er oppført uten først å ha søkt om godkjenning for disse». Det er i denne forbindelse vist til at slikt ekstraarbeid kan bestå i befaring, forespørsel om tiltak som blir oppdaget og andre tiltak for å sikre sakens opplysning.
Samtidig viser en gjennomgang av saksdokumentene at kommunen har erkjent at den ikke kan dokumentere de faktiske utgiftene i denne saken. Kommunen har vist til at «[n]år kommunen bygger sin gebyrmal på selvkostprinsippet så vil dette si at utgifter og kostnader skal balansere år for annet. Dette er et prinsipp som både Kommunenes sentralforbund, departementet og lagmannsretten har godkjent», jf. Møteprotokoll fra byggesaksutvalgets møte 15. november 2006, hvor As klage på ileggelse av ulovlighetsgebyr ble behandlet.
Det er uklart om kommunen her sikter til gjennomsnittskostnader for etaten som sådan eller gjennomsnittskostnader forbundet med behandlingen av den konkrete sakstype. Så langt saken er opplyst, kan det ikke ses at fylkesmannen har søkt å bringe dette forholdet på det rene.
Fylkesmannen har etter dette verken redegjort nærmere for grunnlaget eller beregningene av ekstraomkostninger som pådras i saker med ulovlighetsoppfølgning. Det er ikke dokumentert på hvilken måte ulovlighetsgebyrsatsene er fastsatt på grunnlag av gjennomsnittbetraktninger.
Herunder er det ikke redegjort for bakgrunnen for gebyrregulativets inndeling i sakstyper. Det siktes her til at det ikke er dokumentert hvordan utgiftene varierer beroende på om byggesøknad er inngitt i ettertid eller ikke. Heller ikke er det dokumentert hvilken betydning det har for utgiftssiden i byggesaksbehandlingen hvorvidt den etterfølgende søknaden er initiert av tiltakshaver selv eller forvaltningen.
Fylkesmannen har i stedet vist til en sak hvor Kommunal- og regionaldepartementet støttet Hitra kommune i at kommunens gebyrregulativ hadde hjemmel i plbl. § 109. Denne kommunes gebyrer var i samme størrelsesorden som gebyrene i Hitra kommune.
Henvisningen til det forhold at Kommunal- og regionaldepartementet (i sak 00/5022) aksepterte gebyrregulativet i Hitra kommune, og det forhold at gebyrene i hhv. Hitra kommune og sakens kommune er i samme størrelsesorden, kan vanskelig ses å være treffende. Ulikheter i kostnadsnivå (ulik samlet selvkost) mellom kommuner, ulikheter i subsidieringsgrad, eller at det er lagt til grunn ulike kriterier for fordeling av gebyrer mellom de ulike brukere, vil kunne innvirke på gebyrfastsettelsen kommunene imellom. En henvisning til gebyrordningen andre steder kan uansett ikke erstatte de konkrete utredninger som selvkostprinsippet forutsetter for den enkelte kommune.
Til slutt legger jeg til at enkelte av bestemmelsene i kommunens gebyrregulativ er utformet på en måte som lett kan skape et inntrykk av å være motivert ut fra ønsket om å straffe den som bygger ulovlig, og dette er i beste fall uheldig. Jeg tenker da særlig på at satsene automatisk multipliseres opp i slike tilfeller. Som nevnt kan regulativet ikke brukes til å straffe borgerne for ulovlige byggearbeider.
3. Virkningene av at selvkostprinsippet ikke er fulgt
I Rt. 2004 s. 1603 (premiss 41) konkluderte førstvoterende som følger:
«[…] etter mitt syn går det en grense for hvor store gebyrer en arealklasse kan pålegges uten at kommunen tilsvarende kan dokumentere at de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende klasse er tilsvarende store. Er denne grensen overtrådt,og kommunen heller ikke benytter sin dispensasjonsadgang, er gebyret etter minmening ugyldig [min kursivering].»
Det er etter dette ikke tvilsomt at en gebyrfastsettelse i strid med selvkostprinsippet vil være ugyldig. Imidlertid vil ugyldigheten også kunne hefte ved regulativet som sådant. Ugyldigheten rekker ikke lenger enn det ugyldighetsgrunnen tilsier. Det vil si at gebyrregulativet etter forholdene vil kunne opprettholdes så langt det er i samsvar med selvkostprinsippet. For den enkelte gebyrberegning vil riktig fremgangsmåte være å oppheve det gebyret som er fastsatt og beregne gebyret på nytt.
Jeg tilføyer for ordens skyld at det som alminnelig utgangspunkt er selve gebyrsatsene inntatt i gebyrregulativet som må være fastsatt med utgangspunkt i selvkostprinsippet, det vil si uten hensyn til om gebyret etter et konkret skjønn vil kunne settes ned i særlige tilfeller.
Det er gebyrregulativet som ved siden av lov og forskrift utgjør kommunens hjemmel for å fastsette gebyr i det enkelte tilfelle. Dersom gebyrregulativet svikter, vil derfor også gebyrer fastsatt i medhold av dette rammes av ugyldigheten. I slike tilfeller hjelper det ikke om forvaltningen kan påvise at arbeidet i den konkrete saken har vært så omfattende at det isolert sett kan forsvare gebyrets størrelse. Øvre ramme for regulativets bestemmelser vil være selvkost ut fra en gjennomsnittsberegning. Heller ikke gebyret i den enkelte sak kan dermed overstige gjennomsnittlig selvkost.
Derimot synes det ikke å være noe til hinder for at gebyret kan settes lavere enn snittkostnadene. Dette siste alternativet synes likevel mest aktuelt i saker hvor gebyret etter omstendighetene nedsettes fordi de faktiske kostnadene er vesentlig lavere enn snittkostnadene (jf. nedenfor under pkt. 4).
I den sak som var til behandling for Høyesterett, var det tale om et betydelig avvik mellom de faktiske utgifter som var påløpt og det gebyr som var ilagt. Selv om selvkostprinsippet (som nevnt i pkt 2.1.2 ovenfor) åpner for en viss beløpsdifferanse mellom faktiske utgifter som påløper i den enkelte sak og det gebyr som ilegges, var grensen for det akseptable klart overskredet i den saken som der var gjenstand for behandling.
4. Burde ulovlighetsgebyret vært nedsatt?
Fylkesmannen har behandlet klagen fra A som et spørsmål om gebyrnedsettelse etter gebyrregulativets § 9. Fylkesmannen har anført at adgangen til gebyrnedsettelse etter regulativets § 9 er en sikkerhetsventil for de tilfeller hvor de kostnader kommunen har fått i arbeidet med saken ikke er i samsvar med de kostnadene som normalt påløper.
I lys av redegjørelsen ovenfor, synes det å måtte legges til grunn at spørsmålet om anvendelse av gebyrregulativets dispensasjonshjemmel først oppstår i de tilfelle hvor prinsippet om selvkost er overholdt ved fastsettelsen av satsene i gebyrregulativet, men hvor forvaltningens utgifter i den aktuelle saken av ulike årsaker er lavere enn snittkostnadene i den aktuelle sakstype.
Fra fylkesmannens side er det fremholdt at det må være klare holdepunkter for at kommunen har brukt mindre ressurser enn normalt før det er aktuelt å fravike satser med tilstrekkelig hjemmel i plbl. § 109. Det avgjørende i denne saken er imidlertid om de av kommunen fastsatte satser gir uttrykk for normal ressursbruk. Som allerede påpekt, synes nettopp dette spørsmålet ikke å ha blitt undersøkt nærmere fra fylkesmannens side.
5. Oppsummering
Det fremstår som usikkert om selvkostprinsippet er overholdt ved utformingen av gebyrregulativet, og spørsmålet synes ikke tilstrekkelig belyst gjennom fylkesmannens behandling av saken. Således foreligger det ingen dokumentasjon på at det er samsvar mellom faktisk påløpte utgifter i saker vedrørende oppfølgning av ulovlige byggetiltak, og den fastsatte gebyrsatsen i kommunens gebyrregulativ.
Heller ikke bakgrunnen for gebyrregulativets inndeling i sakstyper er kjent. Det mangler også dokumentasjon på hvordan utgiftene varierer ettersom byggesøknad er inngitt i ettertid eller ikke, og om den etterfølgende søknaden er initiert av tiltakshaver selv.
Den måten regulativet er utformet på, kan være egnet til å gi inntrykk av at ulovlighetsgebyrene er av pønal karakter. Plan- og bygningsloven § 109 hjemler ikke ileggelse av straff.
Jeg må etter dette be fylkesmannen om å behandle saken på nytt og ber om å bli holdt orientert om resultatet.»
Fylkesmannen varslet i senere brev til kommunen at han ville foreta lovlighetskontroll av regulativet i medhold av kommuneloven § 59 nr. 5. Etter å ha mottatt dokumentasjon fra kommunen, opphevet fylkesmannen den delen av regulativet som gjaldt gebyr for ulovlig bygging (regulativets punkt 20) med blant annet følgende begrunnelse:
«Materialet som er oversendt til Fylkesmannen den 21.08.2008 inneholder ingen kostnadsberegninger som kan underbygge gebyrfastsettelse eller gebyrileggelse innenfor saksområdet ‘ulovlige tiltak’ i byggesaksavdelingen. Den tilsendte hovedoversikten over byggesaksenhetens regnskap, viser kun sum driftsinntekter og sum driftsutgifter for hele byggesaksavdelingen per år. Årsregnskapet for resultatenheten byggesak indikerer at kommunen overholder prinsippene i selvkostregnskapet i det store og hele, men er ikke å anse som tilstrekkelig dokumentasjon til å underbygge fastsettelsen av gebyr for ulovlige tiltak. Heller ikke materialet oversendt den 13.10.08 ga videre veiledning på dette punktet.
Fylkesmannen kan etter dette ikke se at kommunen har maktet å dokumentere at de har et grunnlag for beregning av gebyr for ulovlige tiltak som sikrer at gjennomsnittlig gebyr ikke overstiger kostnadene ved tjenesten. Fylkesmannen kan heller ikke se at kommunen har dokumentert et grunnlag for differensiering av de ulike satsene som er benyttet. Ett eksempel er skillet i gebyrstørrelse mellom saker der tiltakshaver har fremmet søknad og saker der dette ikke er skjedd. Fylkesmannen har forståelse for at saker der tiltakshaver ikke har fremmet søknad normalt vil ta lengre tid å behandle. Kommunen må likevel også her dokumentere hvilke reelle merkostnader initiering av søknadsbehandling innebærer.
—
Fylkesmannens konklusjon er etter dette at kommunen ikke har dokumentert at gebyrregulativ for ulovlige tiltak er utarbeidet med grunnlag i beregning av kostnadene ved tjenesten (selvkost). Dette innebærer at det foreligger feil ved tilblivelsen av regulativet. Det foreligger ingen forberegning for fastsettelse av gebyrene i henhold til selvkost, og det foreligger heller ingen etterberegninger som viser at selvkost er oppfylt ved gebyrileggelse. Størrelsen på de ulike gebyrene i gebyrregulativet for ulovlig bygging blir dermed ikke etterprøvbare, og det blir dermed umulig å kontrollere om selvkost er oppfylt ved gebyrileggelse. Kommunens gebyrregulativ oppheves på denne bakgrunn i medhold av kommuneloven § 59 nr. 4, litra c.»