A eier eiendommen X. Eiendommen disponeres av hennes sønn B. På eiendommen er det oppbevart/lagret bilvrak, betongelementer, containerbygg, en buss og diverse utrangerte maskiner.
Kommune påla i desember 2001 A og B å fjerne avfall og rydde eiendommen. Hjemmelen for vedtakene var forurensningsloven (forurl.) §37, jf. §28. B påklaget pålegget, som imidlertid ble stadfestet av Fylkesmannen i Vestfold. A påklaget ikke vedtaket. Kommunen forsøkte å gjennomføre pålegget mot B med tvangsmulkt, men utleggsforretningen skal ha konkludert med at det var «intet til utlegg». Kommunen varslet derfor A om at den vurderte å iverksette pålegget 19. desember 2001 mot henne i egenskap av eier av eiendommen. I senere brev opplyste kommunen at den hadde vært på ny befaring og at den ikke kunne se at fjerning/rydding var utført. Kommunen satte ny oppfyllingsfrist, og opplyste at dersom eiendommen ikke var tilfredsstillende ryddet innen fristen, ville hun bli ilagt en tvangsmulkt på kr 1000 per dag så lenge det ulovlige forholdet varte. Vedtaket ble påklaget av advokat på vegne av A. Kommunens formannskap behandlet klagen i møte 10. oktober 2006. Klagen førte ikke frem.
Advokaten klaget, på vegne av A, til ombudsmannen. Det ble anført at kommunes vedtak berodde på uriktig rettsanvendelse. Advokaten viste til at det er B som eier gjenstandene og som har plassert dem på eiendommen og at A aldri har gitt samtykke til at sønnen kan oppbevare gjenstander på eiendommen i strid med forurensningslovens regler. Advokaten gjorde videre gjeldende at hans klient tvert imot «gjennom alle årene saken har versert, stadig og innstendig [har]anmodet sin sønn om å sørge for en opprydning som er tilfredsstillende for forurensningsmyndighetene». Det ble vist til at A er 89 år gammel, at hun har svak helse og at hun derfor ikke selv kan sørge for opprydning. Hun har heller ikke en slik innflytelse på sin sønn at hun kan overtale ham til å etterkomme pålegget. Videre ble det opplyst at hun gjennom 52 år hadde hatt eneansvaret for en psykisk utviklingshemmet sønn og derfor nå kun hadde minstepensjon å leve av. Advokaten fremholdt at hun på denne bakgrunn heller ikke hadde økonomi til å finansiere en opprydning, og at en inndriving av denne i praksis ville medføre at hennes eiendom ville bli solgt på tvangsauksjon.
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere. I brev herfra til kommunen ble det vist til forurl. §37 om at kommunen kan gi pålegg om at den som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall i strid med forsøplingsforbudet i §28, skal fjerne dette og/eller rydde opp innen en bestemt frist. Det ble også vist til at hjemmelen for tvangsmulkt i tilfelle unnlatt oppfyllelse av pålegget er forurl. §73.
Sakens problemstilling ble deretter presisert til, for det første, å være hvem som kan pålegges plikter og ilegges tvangsmulkt i forbindelse med ulovlig forsøpling. Det ble vist til Øystein Wang, «Forurensningsloven med kommentarer» (2005), side 85, der det legges til grunn at pålegg ikke kan gis til en uforskyldt grunneier, men derimot til en grunneier som med viten og vilje har stilt sin eiendom til disposisjon for forsøpling. Kommunen ble bedt om å kommentere sitatet fra Wang på bakgrunn av anførselen om at A hadde forsøkt å få sønnen til å rydde opp i/fjerne avfallet. Kommunen ble spurt om den var enig med Wang i at det gjelder et slags forsettskrav og om A etter kommunens syn i så fall «med viten og vilje» hadde stilt eiendommen til disposisjon for forsøpling.
Videre ble det vist til – og bedt om kommunens kommentarer til – advokatens innvendinger mot relevansen av en dom av 3. april 1991 fra Eidsivating lagmannsrett som kommunen hadde vist til i vedtaket om tvangsmulkt.
Det miljørettslige prinsippet om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaveren eller at forurenseren skal betale, som også er lovfestet i forurl. §2 nr. 5, ble referert. Kommunen ble bedt om å redegjøre for sitt syn på i hvilken grad prinsippet kunne få betydning for vurderingen av hvem som er ansvarlig for forsøpling når det, som her, ikke var grunneieren selv som hadde overtrådt forsøplingsforbudet.
Til slutt ble det vist til at det fremgår av forurl. §73 første ledd at forurensningsmyndigheten, for å sikre at vedtak i medhold av loven blir gjennomført, «kan» fatte vedtak om tvangsmulkt, og at det således, selv om vilkårene for pålegg er oppfylt, er opp til kommunens (frie) skjønn om tvangsmulkt skal ilegges. Fra foreleggelsesbrevet ble det sitert:
«Kommunen har vurdert rimeligheten av vedtaket. Den har tatt utgangspunkt i at «saken må vurderes opp mot et forholdsmessighetsprinsipp, der man må vurdere sakens samfunnsmessige viktighet opp imot de byrder man påfører en enkeltperson». Under tvil konkluderte kommunen med at vedtaket ikke var sterkt urimelig og derfor ikke ugyldig etter de ulovfestede reglene om myndighetsmisbruk. Slik vedtaket forstås herfra, var det avgjørende for kommunen at den mener at A vil kunne løse saken ved å kreve at sønnen rydder eiendommen. Advokat — har opplyst at hans klient har forsøkt å få sønnen til å etterleve forurensningsloven, men at hun ikke har noen innflytelse på ham. Sønnen mener at lagringen ikke representerer forsøpling. Er det mot denne bakgrunn noen rimelig grunn til å tro at A vil kunne påvirke sønnen?»
Kommunen ble deretter bedt om å redegjøre noe nærmere for hvorfor den mente at forsøplingen var så alvorlig at det var nødvendig å iverksette tiltak som mest sannsynlig ville føre til tvangssalg av eiendommen. Det ble spurt om kommunen mente at dette var forholdsmessig vurdert opp mot As (manglende) skyld i den oppståtte situasjonen.
Når det gjaldt spørsmålet om hvem som kan pålegges tvangsmulkt, svarte kommunen:
«Som det fremgår av saken, har kommunen lagt til grunn at både eier og forurenser, i dette tilfellet, kan pålegges å fjerne avfallet, herunder ilegges tvangsmulkt når dette ikke gjøres. Dette ble gjort alt i 2001 da både A og B fikk pålegg om rydding. Kommunen forsøkte da forgjeves først å tvangsgjennomføre vedtaket i forhold til B og ønsker nå å gjennomføre det i forhold til grunneier.
I denne vurderingen har kommunen lagt til grunn det Ø. Wang skriver i «Forurensningsloven med kommentarer» om at en grunneier som med viten og vilje har stilt sin eiendom til disposisjon for forsøpling, vil kunne pådra seg ansvar. En viser her til at denne forurensningen ikke oppsto over «natten», slik at det kunne være problematisk for A å reagere, men denne forurensningen har pågått over mange år og er tatt opp av kommunen flere ganger. A har derfor hatt god tid og mange muligheter til å hindre denne forurensingen. Hun må derfor sies med viten og vilje å ha stilt sin eiendom til disposisjon. Kommunen er ikke kjent med noe forsøk fra A’s side på å hindre forurensingen. Tvert i mot har hun passivt sett på at det stadig har kommet mer og mer forurensing inn på eiendommen.
Den aktuelle dommen er selvfølgelig ikke helt identisk med situasjonen i denne saken. I saken fra Eidsivating lagmannsrett var det et firma som var gått konkurs som var den ansvarlige for forurensningen, og som således ikke lenger kunne kreves for utgiftene til oppryddingen foretatt av SFT. Situasjonen er således prinsipielt den samme som i denne saken der den ansvarlige ikke kan tvinges til å rydde opp via tvangsbot fordi det ikke er noe å hente hos vedkommende. I henhold til både det som fremkommer i dommen og Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 97 kan man da gå på eieren av grunnen.
Vi viser også til uttalelsene i dommen om effektiv håndhevelse av lovens formål, jfr. §1.
Prinsippet om at forurenseren skal betale i §2 nr. 5 er et utgangspunkt, men der forurensningen vil fortsette dersom man bare skal gå på forurenseren, må det være slik at formålsbestemmelsen i §1 trer inn. Etter kommunens oppfatning må de forskjellige retningslinjene i §2 bare være retningsgivende så lenge de ikke er i strid med den overordnede formålsbestemmelsen. I et tilfelle som dette kan ikke §2 nr. 5 tolkes slik at der forurenseren ikke kan betale, der skal heller ingen andre betale, med det resultat at forurensningen bare fortsetter.»
I forhold til spørsmålet herfra om vedtakets rimelighet, forholdsmessighetsprinsippet, svarte kommunen:
«Dette spørsmålet er grundig redegjort for i den klagesaken som var til behandling i kommunens klageutvalg. Klageutvalget vedtok der enstemmig ikke å ta klagen til følge. Det ble i debatten kommentert at man synes det var ufint å bruke A’s alder som grunnlag for ikke å etterkomme kommunens pålegg. Det at vedtaket er enstemmig sier også noe om den lokalpolitiske viktigheten av saken, jfr. prinsippet i fvl. §34.
Bakgrunnen for at klageutvalget mente at A kunne ha innflytelse på sønnen i forhold til å rydde etter vedtaket om tvangsmulkt rettet imot henne, var at han er eneste arving og odelsberettiget til gården og derfor vil være svært interessert i at denne ikke ender på tvangsauksjon. Han bor også selv på gården og vil være interessert i at denne bevares som bolig for ham.
Forsøplingen er i dette tilfellet svært alvorlig og har foregått over så lang tid at dersom ikke forurensingsmyndigheten nå griper effektivt inn, vil tilliten til at det kan ryddes opp i slike forhold bli sterkt svekket. Naboene har i mange år påpekt forholdene og måttet leve med et kulturlandskap som ser svært stygt ut, i tillegg til den usikkerheten som forurensingen kan medføre. Eiendommen har også avrenning til en bekk som renner ut i —, et vann med stor rekreasjonsverdi.
Kommunen har i denne saken vist stor tålmodighet og forsøkt med det gode i mange år. Det vil sende ut et negativt signal dersom man ved å obstruere alle vedtak fra forurensingsmyndigheten skal kunne fortsette å forurense i det uendelige bare fordi forurensingen etter hvert blir så omfattende at det vil medføre store kostnader å fjerne denne, så store at man kan påberope seg forholdsmessighetsprinsippet.»
Kommunens svar gikk i kopi til klagerens advokat, som i brev hit opplyste at han ikke kunne se at det i svaret fremkom noe som rokket ved hans syn på fortolkingen av forurl. §§28 og 37.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
Saken reiser spørsmål om hvem som kan pålegges plikter og ilegges tvangsmulkt i forbindelse med ulovlig forsøpling.
Lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurl.) §28 første ledd første punktum lyder:
«Ingen må tømme, etterlate, oppbevare eller transportere avfall slik at det kan virke skjemmende eller være til skade eller ulempe for miljøet.»
Bestemmelsens tredje ledd fastslår at den som har overtrådt forbudet i første ledd skal sørge for nødvendig opprydning.
Kommunen har lagt til grunn at det på den aktuelle eiendommen er oppbevart og lagret bilvrak, betongelementer, containerbygg, en buss samt diverse utrangerte maskiner, og at oppbevaringen/lagringen representerer et brudd på forsøplingsforbudet i forurl. §28. Advokaten har ikke bestridt at forsøplingsforbudet er overtrådt, og jeg legger derfor i det videre til grunn at slik overtredelse har funnet sted. B mener at det ikke er tale om ulovlig forsøpling. Det er imidlertid vanskelig å se at dette får noen betydning for de spørsmålene saken her gjelder, ettersom fylkesmannens vedtak i klagesaken retter seg mot B og ikke er gjenstand for vurdering herfra. B er heller ikke part i saken her.
Det følger av forurl. §37 første ledd første punktum at:
«Kommunen kan gi pålegg om at den som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall i strid med §28, skal fjerne det, rydde opp innen en viss frist, eller at han skal dekke rimelige utgifter som noen har hatt til fjerning eller opprydding.»
Kommunen påla, med hjemmel i forurl. §37, jf. §28, i desember 2001 både A og sønnen B å rydde eiendommen. Da opprydning ikke ble utført innen fristen, forsøkte kommunen å gjennomføre pålegget mot B med tvangsmulkt. Utleggsforretningen mot ham resulterte i at det var «intet til utlegg», og kommunen ila derfor i stedet A tvangsmulkt. Spørsmålet som har vært undersøkt herfra, er om A kunne pålegges å rydde eiendommen samt ilegges tvangsmulkt som følge av at pålegget ikke ble etterlevd. Kommunen mener at pålegget kan rettes mot A siden hun har stilt sin eiendom «til disposisjon» for oppbevaringen og kunne ha hindret forsøpling, mens advokaten gjør gjeldende at dette standpunktet beror på en uriktig rettsanvendelse.
Etter det opplyste bor verken A eller sønnen på eiendommen. Begge bor imidlertid i nærheten av gården og i samme vei. Gården eies av A, mens hennes sønn disponerer den til daglig. Det synes videre ikke å være tvil om at det er B som eier gjenstandene og at det er han som har plassert dem på eiendommen.
2. Spørsmålet om klageren gjennom sin atferd har overtrådt forsøplingsforbudet i forurensningsloven. §28
Utgangspunktet må tas i bestemmelsenes ordlyd. A har klart nok verken «tømt» eller «etterlatt» avfall på eiendommen. Det kan heller ikke legges til grunn at hun har «oppbevart» avfallet når hun verken har bodd der, er eier av det eller hatt noe med gjenstandene å gjøre. Hun har heller ikke «transportert» avfall til eiendommen. Det er ikke grunnlag for å forstå bestemmelsen slik at også den som har latt noe forbli oppbevart, skal rammes av bestemmelsen. Det ville være å gi bestemmelsen betydelig større rekkevidde enn en naturlig forståelse av ordlyden tilsier. Jeg kan derfor vanskelig se at hun har handlet i strid med forsøplingsforbudets ordlyd, jf. forurl. §28.
Det følger av inngrepshjemmelen i forurl. §37 at «den» som har etterlatt, tømt eller oppbevart avfall i strid med §28, kan pålegges å rydde opp. Også inngrepshjemmelens ordlyd taler for at det kun er B som kan pålegges å rydde opp, ettersom det er han («den») som har disponert eiendommen og plassert og oppbevart gjenstandene der.
Problemstillingen er nevnt i juridisk teori, jf. Øystein Wang, «Forurensningsloven med kommentarer» (2005). Wang skriver, på side 85, følgende under kommentaren til forurl. §37:
«Hvem som er ansvarlig i det enkelte tilfellet reiser mange av de samme spørsmål som er tatt opp under §7. Ofte vil det være den som eier, eller som er i besittelse av avfallet som også er ansvarlig for forsøplingen. Situasjonen kan også være slik at kravet kan rettes mot den som er eier av eller som disponerer avfallet selv om det ikke er vedkommende som er skyld i forsøplingen. Et pålegg kan derimot ikke gis til en uforskyldt grunneier, noe som fremgår av lovmotivene. En grunneier som med viten og vilje har stilt sin eiendom til disposisjon for forsøpling, vil imidlertid kunne pådra seg ansvar.»(min kursivering).
Den grunneieren som «med viten og vilje» har stilt sin eiendom til disposisjon for forsøpling, må selv sies å ha deltatt i og er medansvarlig for forsøplingen. Det vil i tilfelle være tale om flere forsøplere med selvstendig og individuelt ansvar. Det er ikke holdepunkter for å si at A med viten og vilje har stilt eiendommen til disposisjon for at sønnen skulle oppbevare gjenstander der i strid med forurl. §28, jf. drøftelsen ovenfor. Jeg forstår imidlertid kommunen slik at den mener at A også har overtrådt §28 ved ikke å ha hindret/gjort mer for å få sønnen til å rydde opp. Ifølge advokaten har hun imidlertid gjentatte ganger forsøkt å påvirke sønnen. Slik saken er opplyst har jeg ikke grunnlag for å trekke dette i tvil. Det fremkommer heller ikke på hvilken måte kommunen mener hun burde ha «reagert», jf. brev hit 12. desember 2006.
Statens forurensingstilsyn (SFT) har utarbeidet en veileder til kommunene om «Forsøpling og avfallsopprydding» (SFT-rapport 1713/2000). SFT skriver i kommentaren til forurl. §37 første ledd (på side 9) at bestemmelsen gir valgmulighet når det gjelder «hvem av flere personer eller foretak pålegg skal rettes mot». Videre fremholder SFT at «en rettesnor er at pålegget i første omgang rettes mot den som i det konkrete tilfelle er mest å klandre, enten dette er grunneier, den som eide avfallet eller den som oppbevarer det».
SFT legger her til grunn at også grunneier kan pålegges ansvar, dersom vedkommende med viten og vilje har stilt eiendommen til disposisjon for forsøpling. Grunneieren vil i slike tilfeller også måtte sies å være ansvarlig. SFT skriver i det påfølgende avsnittet at dersom en grunneier har fått avfall på sin eiendom som han ikke kan være ansvarlig for, så kan han ikke pålegges å rydde opp i dette med hjemmel i forurl. §37.
Klageren kan etter dette vanskelig sies å ha stilt sin eiendom til disposisjon for forsøpling eller på annen måte ha hindret forsøplingen.
3. Er klageren ansvarlig for overtredelsen i kraft av å være eier av den grunn hvor avfallet oppbevares – spørsmålet om «subsidiær opprydningsplikt for eier».
Det er noe uklart om kommunen på subsidiært grunnlag mener at A i egenskap av eier av den forsøplende eiendommen kan pålegges opprydningsplikt/tvangsmulkt. Kommunens henvisning til en dom fra Eidsivating lagmannsrett, som jeg kommer tilbake til nedenfor, kan tyde på dette.
Det er vanskelig å si at en slik plikt følger av forsøplingsforbudets ordlyd, jf. forurl. §28.
Spørsmålet om hvem som kan pålegges plikter etter forurensningsloven er omtalt i lovens forarbeider. I NOU 1977:11 om Tiltak mot forurensinger (som er en delutredning), skriver Utvalget (på side 18):
«Utvalget er … blitt stående ved at det ikke er mulig i loven å gi noen nærmere anvisning på hvem som i lovens forstand er å anse som den ansvarlige. I flertallet av tilfelle vil dette spørsmål ikke volde noen problemer. Undertiden kan spørsmålet imidlertid være tvilsomt, men det må da avgjøres ut fra en så vidt konkret og sammensatt vurdering at det etter Utvalgets oppfatning ikke er mulig å løse det i loven. Om dette spørsmål henvises for øvrig til punkt 5 i merknadene til §61».
Jeg går etter dette videre til å se på hva som står i merknadene til §61 i NOUen, som i utkastet hadde overskriften «plikt til å sørge for tiltak mot forurensing». Det fremgår av merknadene pkt. 5 at Utvalget fant at det var behov for i lovutkastet å gi en anvisning på hvem tiltak kan rettes mot. Utvalget innledet merknadene til §61 pkt. 5 med å presisere at spørsmålet om hvem som er «den ansvarlige» må avgjøres «konkret i hvert enkelt tilfelle», og at det er «vanskelig å gi noen uttømmende redegjørelse for uttrykket». Utvalget fremhevet videre at det «generelt kan sies at «den ansvarlige» er ment å omfatte «den som forurensingen skriver seg fra» og at det derfor normalt vil være «eieren av gjenstanden, anlegget osv som forurensingen eller faren for forurensing stammer fra, måtte anses som den ansvarlige». Dette ble gjentatt av departementet i Ot.prp. nr. 11 (1979-1980) s. 97 om lov om vern mot forurensinger og om avfall (under kommentaren til §7). Utvalget ga deretter noen eksempler, som imidlertid gir liten veiledning, og fremholdt, på side 23 at «den nærmere grensedragning må overlates til praksis».
I «Utkast til lov om vern mot forurensning og forsøpling med motiver (en utredning fra Miljøverndepartementet)», offentliggjort i mai 1977, er problemstillingen omtalt under punkt 4.7.3. (side 67 i utredningen). Departementet la der til grunn at det prinsipielle utgangspunktet er at pålegget må rettes mot den som er ansvarlig for forsøplingen, og at dette vanligvis vil være den som har etterlatt avfallet. I samme punkt drøftet departementet om det burde innføres en subsidiær opprydningsplikt for eieren av den grunn der avfallet ligger. Drøftelsen forutsatte at det var uklart hvem som hadde etterlatt avfallet og departementet konkluderte med ikke å ville foreslå en slik regel. Se også Ot.prp. nr. 11 (1979-80) punkt 7.7, side 54, der departementet gjentar at det ikke vil foreslå en regel om subsidiær oppryddingsplikt i de tilfeller der det ikke lykkes å finne frem til den ansvarlige.
Uttalelsene i forarbeidene peker i retning av at det ikke har vært meningen å gi forurensningsmyndighetene hjemmel til å pålegge en grunneier opprydning når grunneieren selv ikke har medvirket til forsøplingen.
Kommunen har, til støtte for sitt syn, vist til Eidsivating lagmannsretts dom 3. april 1992. Saken gjaldt et eiendomsselskap som hadde kjøpt en fast eiendom og som ble holdt ansvarlig for kostnadene forbundet med fjerning av spesialavfall som befant seg på eiendommen. Lagmannsretten fant det ikke avgjørende at selskapet, forut for forurensningsmyndighetenes inngrep, hadde overdratt anlegget på eiendommen til en annen bedrift ettersom det var uklart om ansvaret for avfallet var overført.
Dommen omhandlet ansvaret for å ha noe som representerer forurensningsfare etter forurl. §7 første ledd. Lagmannsretten fant at grunneieren kunne pålegges ansvar fordi ansvarsforholdene var uklare. Retten presiserte at grunneieransvaret ville kunne stille seg annerledes dersom det «klart lar seg gjøre å utpeke en annen som eier eller rettighetshaver til selve kilden for forurensningen eller forurensningsfaren». Jeg kan vanskelig se at dommen kan tas til inntekt for at grunneier på generelt grunnlag kan pålegges plikter/ansvar når det viser seg umulig å tvangsgjennomføre et pålegg mot den egentlige ansvarlige. Saken gjaldt for øvrig forurensning, ikke forsøpling, og er også av den grunn ikke direkte sammenliknbar med saken her.
Jeg kan etter dette ikke se at klageren i dette tilfellet kan pålegges en subsidiær opprydningsplikt.
4. Avsluttende merknader og konklusjon
Jeg nevner til slutt for ordens skyld at en uforskyldt grunneier kan pålegges fjerning av avfall med hjemmel i §7 fjerde ledd dersom man ikke finner den ansvarlige og området er forurenset eller det er fare for forurensning knyttet til forspølingen, jf. SFTs veiledning til kommunene (siste avsnitt på side 9) og Wangs kommentarer til §7. Problemstillingen er imidlertid en annen enn i saken her ettersom det er mulig å finne den ansvarlige og kommunen heller ikke har antydet at det skulle være fare for forurensning.
Inngrep i den enkeltes rettssfære må ha hjemmel i lov. Jeg er kommet til at forurl. §37, jf. §28, ikke gir tilstrekkelig hjemmel for å pålegge A å rydde eiendommen. Det er da heller ikke hjemmel for vedtaket om tvangsmulkt 14. august 2006. Ettersom jeg er kommet til at kommunen manglet hjemmel for vedtaket, blir det ikke nødvendig å vurdere vedtakets rimelighet.
Jeg må derfor be kommunen om, i lys av mine synspunkter, å vurdere saken på nytt. Jeg ber om å bli holdt underrettet om utfallet av den fornyede vurderingen.»
Kommunen opphevet senere vedtaket om tvangsmulkt.