Arbeids- og inkluderingsdepartementet avslo begjæring fra NRK om innsyn i notat fra Barne- og likestillingsdepartementet om overføring av omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere. Notatet var vedlagt brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Utlendingsdirektoratet, som NRK hadde fått innsyn i.
På grunnlag av klage hit fra NRK ba ombudsmannen Arbeids- og inkluderingsdepartementet om å begrunne avslaget nærmere.
Departementet viste til offentlighetsloven §6 første ledd nr. 7, og fremholdt bl.a. at notatet «inneholder interne innspill om enslige mindreårige asylsøkere som skal brukes i det pågående arbeidet med statsbudsjettet og utformingen av tilbudet til enslige mindreårige i framtiden».
Ut fra Arbeids- og inkluderingsdepartementets svar fant ombudsmannen grunn til å ta spørsmålet om offentlighet i budsjettsaker opp med Statsministerens kontor. I brev dit ble det vist til kontorets retningslinjer «Om statsråd», 2003, punkt 14.5, hvor det legges til grunn at dokumenter som omfattes av §6 første ledd nr. 7 «skal unntas fra offentlighet», og spurt om det rettslige grunnlaget for denne etter sin ordlyd absolutte retningslinjen. Videre ble det bl.a. bedt om en nærmere redegjørelse for hvorfor budsjettdokumenter som er unntatt offentlighet, etter punkt 14.5 normalt også skal unntas etter at St.prp. nr. 1 er fremmet i Stortinget.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet ga under ombudsmannsbehandlingen klageren delvis innsyn i det aktuelle notatet.
I lys av utviklingen sa Statsministerens kontor i svarbrev hit at det kan være tid for å vurdere ordlyden i retningslinjene for offentlighet i budsjettsaker, som ble fastsatt i 1983. I gjennomgangen ville de forhold som var tatt opp av ombudsmannen bli vurdert, og gjennomgangen ville bli søkt sluttført innen ny offentlighetslov trer i kraft.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Generelt om offentlighet i budsjettsaker
Dokumenter som er «utarbeidet av et departement i forbindelse med de årlige statsbudsjetter eller langtidsbudsjetter» kan unntas fra offentlighet, jf. offentlighetsloven §6 første ledd nr. 7. Bestemmelsen ble inntatt i loven etter forslag fra Justisdepartementet, og gjaldt ved lovens ikrafttredelse alle budsjettdokumenter. Hovedbegrunnelsen for bestemmelsen var at offentlig debatt underveis i budsjettarbeidet om enkeltposter vil vanskeliggjøre Regjeringens helhetlige arbeid hvor ulike poster må sees i sammenheng. Videre var det et moment at Stortinget skulle få Regjeringens budsjettproposisjon uten at den var gjort delvis kjent underveis i utøvende myndighets forberedende arbeid. Anvendelsesområdet for §6 første ledd nr. 7 vil langt på vei være det samme som for §5 annet ledd bokstav c om unntak for dokumenter utarbeidet i et departement for den interne saksforberedelsen i et annet departement.
I Tidsskrift for Rettsvitenskap 1977 s. 692 flg. skrev Inge Lorange Backer bl.a.:
«I Norge er det trolig en økende tendens til at prinsipielle saker og prioriteringsspørsmål blir avgjort i budsjettmessig sammenheng. Dette skyldes bl.a. et ønske om å få klarlagt de økonomiske konsekvensene av de tiltak som vedtas. Men for offentlighetens tilgang til slike planer og dokumenter kan sammenkoblingen ha alvorlige følger, jfr. unntaket for budsjettdokumenter i §6 nr. 8 (nå nr. 7, ombudsmannens anmerkning): Ikke minst vil det være uheldig om underordnete organers årsrapporter til departementet kan unntas fra offentlighet inntil departementet har fremmet melding for Stortinget, noe som kan bli følgen dersom forslagene i NOU 1972:38 – Stortingets kontroll med forvaltningen m.v. blir gjennomført. Overhodet bør det overveies på ny om det er grunn til å ha noe særskilt unntak for budsjettdokumenter – en regel om utskyting av offentlighet med hjemmel i lovens §4, supplert med unntaksregelen for interne dokumenter i §5 nr. 1 – burde iallfall være nok. Dette er derfor blant de spørsmål som bør stå på dagsordenen ved den revisjon av offentlighetsloven som snart kan ventes.»
Artikkelen initierte en gjennomgang av unntaket for budsjettdokumenter ved lovrevisjonen i 1982, men Backers antydning om opphevelse av hele bestemmelsen ble ikke fulgt opp. Derimot ble det vedtatt at budsjettdokumenter utarbeidet av andre enn departementene, ikke skal kunne unntas offentlighet. Samtidig ble for øvrig bestemmelsen om meroffentlighet i §2 tredje ledd tatt inn i loven.
I 1983 utarbeidet Statsministerens kontor retningslinjer for offentlighet i budsjettsaker. Punkt 14.5 i kontorets retningslinjer «Om statsråd», 2003, bygger etter det opplyste i det alt vesentlige på retningslinjene fra 1983. Av punkt 14.5 følger det at dokumenter som omfattes av §6 første ledd nr. 7 «skal unntas fra offentlighet», og videre at budsjettdokumenter som er unntatt fra offentlighet, normalt også skal unntas etter at St.prp. nr. 1 er fremmet i Stortinget.
Retningslinjene synes å ha blitt fulgt i årenes løp, og Finansdepartementets årlige budsjettrundskriv til samtlige departementer viser til punkt 14.5 i «Om statsråd» for så vidt gjelder offentlighet.
Bakgrunnen for min henvendelse til Statsministerens kontor var bl.a. at retningslinjene synes å være i dårlig samsvar med offentlighetsloven §2 tredje ledd, hvoretter forvaltningen «skal vurdere om dokumentet likevel bør kunne gjøres kjent helt eller delvis, selv om det etter bestemmelser i loven kan unntas fra offentlighet». Plikten til å vurdere meroffentlighet er altså lovfestet, og det synes ikke å være gjort unntak for budsjettdokumenter. Da §2 tredje ledd ble endret i 1993, slik at meroffentlighetsvurderingen ble pliktig, uttalte Justisdepartementet:
«Når det gjelder typer av saksdokumenter som et forvaltningsorgan nokså gjennomgående mener det er grunn til å unnta fra offentlighet, vil man ved vurderingen av spørsmålet om meroffentlighet i tilknytning til det enkelte dokumentet langt på vei kunne legge den gjennomgående hovedregelen til grunn uten videre.» (Ot.prp. nr. 100 (1991-1992) s. 10)
Budsjettdokumenter må antas å være blant de dokumenter departementet her sikter til. Likefullt innebærer §2 tredje ledd at det for det enkelte dokument må vurderes konkret om hensynene bak §6 første ledd nr. 7 gjør seg gjeldende med en slik styrke i forhold til hensyn som taler for offentlighet, at det ikke skal utvises hel eller delvis meroffentlighet. Statsministerens kontor må se hen til dette i den forestående gjennomgangen av retningslinjene for offentlighet i budsjettsaker. Det kan ikke i rundskrivs form bestemmes at den lovpålagte skjønnsutøvelsen ikke skal foretas, eller at skjønnet skal innsnevres i strid med lovgivers intensjon med §2 tredje ledd.
I gjennomgangen er det videre grunn til å se hen til Backers betraktninger gjengitt ovenfor, som må antas å ha enda større gyldighet i dag enn i 1977. En rekke viktige politiske prosesser tas i dag inn i budsjettbehandlingen. Herværende sak om plassering av ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere kan være et illustrerende eksempel. For allmennheten har det til følge at muligheten for å delta i ordskiftet om sakene på informert grunnlag reduseres fordi saksdokumentene kan unntas fra offentlighet i medhold av §6 første ledd nr. 7. Særlig uheldig kan dette være i saker hvor den budsjettmessige siden av saken er underordnet og mer en følge av at de fleste saker også har en kostnadsside. Det er derfor av betydning at Statsministerens kontor søker å sikre at unntaket for budsjettdokumenter ikke får større anvendelse i praksis enn det som har vært lovgiverens intensjon.
Det synes å ha vært en økende tendens til at deler av innholdet i Regjeringens budsjettforslag blir kjent for mediene før budsjettproposisjonen legges frem for Stortinget – såkalte «lekkasjer». Det er spørsmål om denne utviklingen rører ved begrunnelsen for §6 første ledd nr. 7 på en måte som det bør tas hensyn til når retningslinjene for budsjettoffentlighet skal gjennomgåes.
Videre kan det stilles spørsmål om departementenes budsjettdokumenter bør unntas etter at budsjettet er lagt frem for Stortinget i like stor grad som i dag. Det må i så fall begrunnes med at budsjettbehandlingen skiller seg fra andre interne prosesser i departementene på viktige punkter. Jeg kan ikke se at det er pekt på slike konkrete forskjeller, heller ikke av Finansdepartementet i høringen om ny offentlighetslov. I alle tilfelle synes punkt 14.5 i «Om statsråd» for absolutt på dette punktet.
Jeg understreker at jeg med det ovennevnte ikke har som siktemål en rettspolitisk debatt om berettigelsen av §6 første ledd nr. 7. Bestemmelsens hovedinnhold er videreført i ny offentlighetslov §22. De forholdene jeg peker på bør imidlertid kunne inngå i vurderingene ved gjennomgangen av Statsministerens kontors retningslinjer. Jeg viser også til at flertallet i Justiskomiteen så presiseringen av regelen om merinnsyn i ny lov §11 som en styrking av meroffentlighetsprinsippet, jf. Innst.O. nr. 41 (2005-2006) punkt 2.4.3. Som Statsministerens kontor trekker frem, må eventuelle nye retningslinjer om offentlighet i budsjettsaker utformes i lys av regelen i ny lov §11.
Jeg ber om å bli orientert om utfallet av gjennomgangen av retningslinjene om offentlighet i budsjettsaker.
2. Innsyn i interdepartementalt notat
Etter at Arbeids- og inkluderingsdepartementet under ombudsmannsbehandlingen ga klageren delvis innsyn i notatet fra Barne- og likestillingsdepartementet om overføring av omsorgsansvaret for enslige mindreårige asylsøkere, er det i det vesentlige de budsjettmessige sidene av saken som fortsatt er unntatt fra offentlighet. Under overskriften «[k]ostnadsanslag» er det foretatt sladding, særlig i tabelloppsett over utgifter til reformen. Departementet opplyser i brev hit at dette er «materiale som ikke er ferdigdrøftet mellom departementene, og som følgelig har en høyst foreløpig karakter», og det vises til offentlighetsloven §5 annet ledd bokstav c. I tidligere brev opplyste departementet at saken vil inngå i statsbudsjettet for 2008.
Departementet synes nå å ha foretatt en konkret meroffentlighetsvurdering etter §2 tredje ledd som ikke gir grunn til avgjørende rettslige merknader fra min side. Jeg har begrenset adgang til å uttale meg om departementets skjønnsmessige vurdering av om det skal gis ytterligere innsyn, og departementets vektlegging av hensynene bak §5 annet ledd bokstav c og §6 første ledd nr. 7 fremstår ikke som vilkårlig eller lignende ut fra en gjennomgang av notatet og øvrige dokumenter i saken. Ved å gi delvis innsyn har departementet for øvrig gitt et bedre grunnlag for offentlig debatt om de prinsipielle sidene ved reformen enn om punkt 14.5 i «Om statsråd» hadde vært fulgt etter ordlyden.
Dersom klageren begjærer innsyn på nytt senere i budsjettprosessen, kan det imidlertid være at meroffentlighetsvurderingen vil slå annerledes ut, idet det da ikke nødvendigvis lenger dreier seg om tall av «høyst foreløpig karakter». Når det foreligger sikrere tall – og særlig når budsjettproposisjonen er lagt frem for Stortinget, kan det være at hensynene bak unntaket for interdepartementale budsjettdokumenter ikke lenger gjør seg gjeldende i like stor grad.
Generelt må det være riktig, som påpekt av klageren, at også kostnadsanslagene er av interesse for offentligheten, bl.a. fordi kostnadene nok vil være av betydning for om – og i så fall hvordan – reformen blir gjennomført. Videre knytter det seg stor offentlig interesse til saken, som kan ha stor betydning for de det gjelder. Disse forholdene må departementet se hen til ved eventuelle nye begjæringer om dokumentinnsyn.»
Etter ombudsmannens uttalelse orienterte Statsministerens kontor om at det var gått ut en orientering til departementene om at kapittel 14 i heftet «om Statsråd» var foreldet, og at retningslinjene om offentlighet i budsjettsaker i pkt. 14.5 derfor ikke lenger gjaldt. Statsministerens kontor fant det imidlertid ikke hensiktsmessig å fastsette nye retningslinjer som erstatning for de foreldede retningslinjene.
Ombudsmannen fant etter dette å kunne la saken bero.