Formannskapet i Kongsberg kommune behandlet i ekstraordinært møte daværende rådmanns arbeidsforhold, og det ble besluttet å iverksette videre interne drøftelser om forholdet. I nytt ekstraordinært møte ble ordføreren gitt fullmakt til å fremforhandle fratredelsesavtale med rådmannen. Saklister og referater for begge møtene ble skrevet og offentliggjort etter at fratredelsesavtale var inngått.
Norsk Presseforbund fremholdt i klage til ombudsmannen at saklister for de to ekstraordinære formannskapsmøtene skulle vært utarbeidet og gjort tilgjengelige for allmennheten før møtene, jf. kommuneloven §32 nr. 3 første punktum og offentlighetsloven §2 annet ledd annet punktum. Presseforbundet anførte også at møtene skulle vært holdt for åpne dører, jf. hovedregelen i kommuneloven §31 nr. 1. Temaet for møtene var spørsmålet om daværende rådmanns arbeidsforhold skulle avsluttes. Ombudsmannen la til grunn at møtene gjaldt en personalsak, som etter kommuneloven §32 nr. 3 skal behandles for lukkede dører. Det var derfor ikke rettslig grunnlag for å gå videre med spørsmålet om åpne eller lukkede dører.
Kongsberg kommune ble imidlertid bl.a. spurt om det ble utarbeidet saklister til de ekstraordinære formannskapsmøtene, og i avkreftende fall hvorfor det ikke ble gjort. Kommunen ble bedt om å vurdere om saklister kunne vært utformet på en måte som ikke kom i konflikt med taushetsplikten eller eventuelle tungtveiende hensyn som talte for hemmelighold om møtenes innhold.
Kommunen svarte at det ikke ble utarbeidet skriftlige saklister til de ekstraordinære formannskapsmøtene i forkant av møtene, og at formannskapets medlemmer ble innkalt muntlig. Saklister og møtereferater ble «skriftliggjort og så offentliggjort» etter at fratredelsesavtale var inngått med rådmannen.
Med henvisning til ombudsmannens uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2004 s. 116 fremholdt kommunen at det forelå «særlige grunner/påtrengende behov» for å behandle rådmannens ansettelsesforhold uten at skriftlig sakliste var satt opp. Det ble særlig fremhevet at:
- Kommunens politikere hadde som arbeidsgiver for rådmannen behov for å drøfte hans stilling uten at han var kjent med det. Rådmannen ville blitt kjent med at formannskapet skulle drøfte hans ansettelsesforhold hvis det ble utarbeidet saklister, siden det er han som forbereder saker til det politiske nivået.
- Forhandlingene med rådmannen om fratredelsesavtale ville blitt vesentlig vanskeliggjort dersom det ble kjent gjennom pressen at de pågikk.
- Det ville vært vanskelig for rådmannen å eventuelt fortsette i stillingen hvis det var kjent for allmennheten at han hadde forhandlet med kommunen om mulig fratredelse.
- Kommunen må normalt kompensere rådmannen økonomisk når det i slike saker gis personomtale i media.
Opp mot offentlige interesser og personvernhensyn som tilsa hemmelighold kunne ikke pressens ønske om kunnskap om at det pågikk vurdering av ansettelsesforholdet, få gjennomslag.
Det var etter kommunens syn ikke mulig å omtale saken i saklisten som for eksempel «personalsak», fordi formannskapsbehandling av en personalsak ville gi grunnlag for antakelse om at det gjaldt rådmannen. Kommunen kunne ikke «angi saker med intetsigende tekst» eller «uriktige opplysninger om hvilke saker som skal behandles».
Til dette fremholdt Norsk Presseforbund bl.a. at kommunens syn ikke var forankret i lov, og pekte på at «det er knyttet en løpende, legitim allmenn interesse» til rådmannsstillingen.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Etter kommuneloven §32 nr. 2 første punktum har formannskapets leder, ordføreren, ansvaret for at det settes opp sakliste for det enkelte møte. Saklisten «skal være tilgjengelig for allmennheten», jf. nr. 3 første punktum. Av offentlighetsloven §2 annet ledd følger det at allmennheten har rett til innsyn i «møtekart til folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner».
Ved innføringen av bestemmelsen i offentlighetsloven i 1982 uttalte Justisdepartementet at den innebærer «full offentlighet for hele møtekartet, men adgang til utstryking og anonymisering av den enkelte sak», jf. Ot.prp. nr. 4 (1981-1982) s. 14. Det er antatt at saklisten bør føres etter retningslinjene i arkivforskriften §2-7, og anonymisering vil nok ofte være en følge av forbudet mot å offentliggjøre taushetspliktige opplysninger.
Kongsberg kommune har trukket frem at dersom det ble ført opp «personalsak» på offentlig sakliste til formannskapets ekstraordinære møter, ville rådmannen og allmennheten trolig forstå at det dreide seg om rådmannen fordi formannskapet behandler svært få personalsaker. Ut fra lovens ordlyd og lovgivers intensjoner synes adgangen til å unnta saker fra saklisten meget begrenset. Jeg kan på rettslig grunnlag vanskelig se at formannskapsdrøfting av rådmannens ansettelsesforhold er en sakstype hvor det kan unnlates å utarbeide sakliste i forkant av møtet.
Da regelen om offentlighet for møtekart i offentlighetsloven §2 annet ledd annet punktum ble innført i 1982, gjaldt den bare for formannskap og fylkesutvalg, uten at jeg kan se at det ble drøftet om det skulle gjøres unntak for personalsaker. Spørsmålet ser heller ikke ut til å ha blitt berørt ved utvidelsen til alle folkevalgte organer i 1992 i forbindelse med vedtakelsen av någjeldende kommunelov.
I Arvid Frihagen, Offentlighetsloven Bind I, 3. utgave, s. 207 legges det om personalsaker til grunn at «også personalsaker skal stå oppført i det offentlig tilgjengelige møtekart», selv om det ved behandling av slike saker ofte vil komme frem taushetsbelagte opplysninger og de alltid skal behandles for lukkede dører, jf. kommuneloven §31 nr. 3 siste punktum. Påbudet om å behandle personalsaker for lukkede dører synes for øvrig i seg selv å forutsette at det også i slike saker skal foreligge en sakliste. Hensynet til hemmelighold overfor rådmannen og allmennheten kan ikke begrunne at det ikke ble utarbeidet skriftlige offentlige saklister til de ekstraordinære formannskapsmøtene. Det skal dog nevnes at formannskapet nok behandlet flere personalsaker i 1982 enn i dag.
De øvrige forhold kommunen peker på synes også i hovedsak å være følger av kommune- og offentlighetslovens system. Jeg kan se at det ville vanskeliggjort drøftelser og forhandlinger, samt eventuelt videre ansettelsesforhold, dersom det ble offentlig kjent at kommunen vurderte rådmannens ansettelsesforhold. Ut fra den klare ordlyden og forarbeidene kan imidlertid disse forholdene neppe begrunne unntak fra plikten til å utarbeide offentlig sakliste.
Jeg er enig med partene i at det ikke er en god løsning å angi saken med intetsigende tittel eller lignende, slik Frihagen kan synes å ha angitt som en mulighet. Han antar at det unntaksvis «vil være forsvarlig at en sak hemmeligholdes helt», og at saken da kan angis med «en helt nøytral og intetsigende post i møtekartet» (op. cit. s. 208). Synspunktet er ikke utdypet.
Hvilke saker som eventuelt kan unntas helt fra saklisten, synes heller ikke nærmere angitt av lovgiver. Det ser imidlertid ut til å i første rekke dreie seg om saker som strykes eller gis lite informativ tittel på en eksisterende sakliste, ikke en adgang til å ikke utarbeide sakliste overhodet, jf. sitatet fra Ot.prp. nr. 4 (1981-1982) s. 14 ovenfor.
I nåværende rettslige situasjon, med en så vidt klar hovedregel, synes det å være en lovgiveroppgave å eventuelt utvide adgangen til å unnta saker fra møtekartet. Innholdet i bestemmelsen i offentlighetsloven §2 annet ledd annet punktum er for øvrig videreført i §16 første ledd bokstav b i ny offentlighetslov.
Til dette kommer at det knytter seg særlig offentlig interesse til stillingen som øverste leder for den kommunale administrasjonen. Det kan derfor være av betydning – undertiden også for sakens opplysning – at kommunens innbyggere blir kjent med at de folkevalgte vurderer rådmannens ansettelsesforhold før drøftelser, forhandlinger m.v. er sluttført.
Kommunen har vist til min uttalelse inntatt i ombudsmannens årsmelding for 2004 s. 116. Om adgangen i kommuneloven §34 nr. 1 annet punktum til å treffe vedtak i saker som ikke er ført opp på saklisten, sa jeg bl.a.:
«Forarbeidene fremholder at det ville være upraktisk og strengt helt å avskjære adgangen til å ta opp saker utenom sakslisten, se NOU 1990: 13 s. 168. I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 130 er behovet for regelen begrunnet i ønsket om å kunne behandle hastesaker. Jeg oppfatter forarbeidene slik at kommunestyret bare unntaksvis bør behandle saker utenom sakskartet, og fortrinnsvis der det foreligger et påtrengende behov for dette.»
Det er med andre ord i første rekke hastesaker som i unntakstilfelle kan tas opp utenom dagsorden, og da normalt i et møte hvor det allerede foreligger et sakskart. Slik denne saken ligger an, kan jeg ikke se at tidshensyn tilsa behandling uten sakliste, og det synes heller ikke anført. Jeg kan vanskelig se at §34 nr. 1 annet punktum ga adgang til den fremgangsmåten som er valgt i denne saken.»
Siden de ekstraordinære formannskapsmøtene var avholdt og det ikke var mulig å gjøre om saksbehandlingen vedrørende disse møtene, avsluttet jeg med å be kommunen om å merke seg mine synspunkter til senere saker.