33. Autorisasjon som tanntekniker

A tok utdanning som tanntekniker i 1978-81, men har ikke tatt svenneprøven. Da autorisasjonsordningen for tannteknikere ble innført, søkte han om autorisasjon etter helsepersonelloven 2. juli 1999 nr. 64 § 48 tredje ledd bokstav c. Bestemmelsen gir den som «på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet» en rett til autorisasjon etter søknad. Statens autorisasjonskontor for helsepersonell avslo søknaden uten en nærmere vurdering av As kvalifikasjoner.

Etter klage opprettholdt Statens helsepersonellnemnd enstemmig avslaget. Nemnda konstaterte at A ikke fyller vilkårene for autorisasjon i lovens § 48 annet ledd bokstav a fordi han ikke har eksamen fra dagens treårige høyskoleutdanning som tanntekniker. Han ble heller ikke ansett å fylle vilkårene etter overgangsforskriften 21. desember 2000 nr. 1376, som i § 6 knytter retten til autorisasjon til avlagt fag-/svennebrev som tanntekniker. Nemnda mente dessuten at det «strider mot lovens system og oppbygging om helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav c skulle gi rett til autorisasjon for de som ikke har bestått den skolegang som skal gi grunnlaget for autorisasjonen».

I klagen til ombudsmannen anførte As advokat at det var en urett at søknaden ble «avvist utelukkende på et formaljuridisk grunnlag, nemlig at han ikke har bestått fagprøve/svenneprøve». Advokaten viste til at A har omfattende relevant yrkeserfaring og at han bl.a. har utøvet yrket selvstendig gjennom eget foretak som tannteknisk frihåndverker fra 1982.

Helsepersonellnemnda ble bedt om å begrunne nærmere sitt syn på tolkningen av helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav c. I sitt svar uttalte nemnda bl.a.:

«Kjerneområdet for tredje ledd bokstav c er helsepersonell som har utenlandsk eksamen som er mangelfull i forhold til norsk tilsvarende utdanning. Eventuelle mangler i vedkommendes utdanning, kan kompletteres for eksempel ved praksis, kurs eller utdanning. Nemnda har imidlertid tolket tredje ledd c slik at bestemmelsen også vil komme til anvendelse i de tilfeller der det mangler fag i utdanning tatt i Norge, eksempelvis fordi utdanningen er eldre slik at det er stilt andre [krav] til innhold enn etter dagens krav.

I de tilfeller der det mangler fag i norsk utdanning fordi man har strøket, gis det etter nemndas praksis normalt ikke autorisasjon. Nemnda har imidlertid ikke utelukket at det i helt spesielle tilfeller likevel kan gis autorisasjon i slike tilfeller. Det vil undergrave utdanningsinstitusjonenes posisjon og deres syn på at alle de obligatoriske fag som fremgår av læreplanen for den enkelte utdanning, er nødvendige for utøvelsen av yrket. Etter nemndas oppfatning har det neppe vært lovgivers mening at de som stryker til eksamen skal kunne omgå lovens hovedkrav og likevel få autorisasjon på grunn av yrkeserfaring. Klageren i aktuelle sak har ikke bare strøket i et par enkeltfag, men har ikke bestått svenneprøven som er en prøving av hele den praktiske delen av hans skolegang. Foreliggende tilfelle var således ikke et slikt særlig tilfelle som foran nevnt.»

Nemnda viste også til at overgangsforskriften utgjør et særlig grunnlag for autorisasjon basert på den tidligere utdanningen på videregående skoles nivå. Heller ikke i forskriften er det lempet på kravet om at den avsluttende eksamen (svenneprøven) må være avlagt og bestått. Etter det regelverket som gjaldt da A avsluttet sin utdanning, hadde han gjennomført, men ikke bestått skolegang.

As advokat fremholdt at klageren har «lang, varig og variert praksis som tanntekniker», som dekker alle fagområder. Han har både offentlig tannhelsetjeneste og privatpraktiserende tannleger som kunder. Videre anførte han at nemndas argumentasjon «synes å ha lite for seg i det foreliggende tilfelle, hvor det er tale om en utdanning som ligger så vidt langt tilbake i tid».

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Autorisasjonsordningen for tannteknikere ble innført ved helsepersonelloven 2. juli 1999 nr. 64 § 48 første ledd bokstav z og trådte i kraft 1. januar 2001. Ordningen innebærer at «tanntekniker» nå er en beskyttet tittel etter lovens § 74. Etter en overgangsordning på 2 år kan tittelen ikke brukes av andre enn av dem som innehar autorisasjon, jf. forskrift om overgangsordning for autorisasjon og lisens til yrkesutøvere i nye regulerte helsepersonellgrupper 21. desember 2000 nr. 1376 § 3. For klagerens vedkommende innebærer dette at han ikke lenger kan kalle seg tanntekniker og at det er begrensninger i hans muligheter til å annonsere sin virksomhet. Dette vil kunne være til ulempe for ham i konkurransen om oppdrag. Han vil imidlertid fortsatt kunne drive sin virksomhet.

Overgangsforskriften trådte i kraft samtidig med loven. Den gir en rekke yrkesutøvere en mulighet til å få autorisasjon basert på utdanning og dels på praktisk erfaring. For tannteknikere er retten til autorisasjon etter overgangsordningen knyttet til «avlagt fag-/svenneprøve», og ikke til yrkeserfaring, jf. § 6 første ledd. I Helse- og omsorgsdepartementets merknader til forskriften § 3 heter det at utdanning av tannteknikere nå er «lagt på høgskolenivå, og vil utgjøre den standard som skal legges til grunn ved søknad om autorisasjon med hjemmel direkte i loven». Forskriften danner «et særlig grunnlag for autorisasjon basert på den tidligere utdanningen på videregående skoles nivå».

A har ikke bestått fag- eller svenneprøve og kan ikke nyttiggjøre seg overgangsforskriften. Han må derfor vurderes etter helsepersonelloven, som i § 48 tredje ledd oppstiller tre alternativer til grunnkravet om blant annet bestått (norsk) eksamen i annet ledd. Bestemmelsen lyder:

«Rett til autorisasjon etter søknad har også den som:

  1. har utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen,
  2. har utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning etter § 52, eller
  3. på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet.»

Alternativet i bokstav c kan leses som en generell bestemmelse om at realkompetanse («nødvendig kyndighet») er tilstrekkelig. Det er imidlertid tvilsomt, blant annet ut fra lovens oppbygging, om dette var lovgivers mening. I lovforarbeidene, nærmere bestemt i Ot.prp. nr. 13 (1998-99) på s. 242, heter det at tredje ledd «åpner for at det kan gjøres unntak fra kravet om at søker må kunne dokumentere eksamen fra norsk lærested, dersom søkers utenlandske eksamen anses tilfredsstillende, eller vedkommende på annen måte enn ved eksamen godtgjør å ha den nødvendige kyndighet». Videre heter det at før departementet avgjør «om autorisasjon kan gis på bakgrunn av utenlandsk utdannelse, må aktuelle utdanningsinstitusjon ha vurdert utdanningen, jf. universitetsloven § 48». Departementets merknader er knyttet til utenlandsk utdanning, og ikke til søkere med norsk utdanning som er mangelfull. Bestemmelsen må for øvrig sees i lys av reguleringen av autorisasjons- og godkjenningsordninger før helsepersonellovens tid, omtalt i NOU 1993: 33 Helsepersonells rettigheter og plikter. Utredningen er en viktig del av forhistorien til helsepersonelloven.

Helsepersonellnemnda har tolket helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav c slik at kjerneområdet er helsepersonell «som har utenlandsk eksamen som er mangelfull i forhold til norsk tilsvarende utdanning». Den anses imidlertid også å «komme til anvendelse i de tilfeller der det mangler fag i utdanning tatt i Norge, eksempelvis fordi utdanningen er eldre …». Jeg har ingen merknader til denne tolkningen som altså åpner for en vurdering av «nødvendig kyndighet» også for søkere som har mangelfull utdanning fra Norge. Tolkningen synes å ha god støtte i forhistorien til lovbestemmelsen.

Etter nemndas oppfatning kan ikke yrkeserfaring erstatte lovens hovedkrav om godkjent utdanning. I klagevedtaket 31. januar 2006 uttaler nemnda at det «strider mot lovens system og oppbygging om helsepersonelloven § 48 tredje ledd bokstav c skulle gi rett til autorisasjon for de som ikke har bestått den skolegang som skal gi grunnlag for autorisasjonen». Argumentasjonen synes å treffe godt for søkere som har høyskoleutdanning etter at autorisasjonsordningen ble innført og utdanningen lagt om. Jeg forstår det slik at det i dag er et skjerpet krav til formell utdanning gjennom et 3-årig høyskoleprogram. For søkere som har eldre utdanning og langvarig praksis, synes argumentasjonen å være mindre treffende.

Nemnda har i svaret hit argumentert med at A ikke bare har strøket «i et par enkeltfag, men har ikke bestått svenneprøven som er en prøving av hele den praktiske delen av hans skolegang». Dette skjedde imidlertid så langt tilbake som i 1981, og årsaken skal ha vært tidsbruken under prøven. A har påpekt at han fikk gode karakterer i alle fag, også i de praktiske fagene som i innhold skal ha tilsvart arbeidsoppgavene under svenneprøven. Etter utdanningen har han hatt en langvarig, variert og selvstendig praksis. I korrespondansen med mitt kontor har advokat … anført at klageren «har »levert svenneprøven» hver arbeidsdag gjennom 25 år». Praktisk arbeid har vært klagerens levebrød i en årrekke, og han har fremlagt attester som gir ham godt skussmål fra sine oppdragsgivere. Disse innbefatter også … sjukehus, kjevekirurgisk seksjon. I en slik situasjon synes det svært formelt å avslå en søknad ut fra en mislykket prøve i 1981, i stedet for å gi klageren en mulighet til å godtgjøre sin kyndighet innen faget.

Formålet med helsepersonelloven og autorisasjonsordningen kan stikkordsmessig sies å være knyttet til pasientsikkerhet, kvalitet og tillit til helsepersonell. Formålet tilsier ikke en slik formell rettsanvendelse som nemnda har utøvet. Spørsmålet i saken er om klageren skal undergis en konkret vurdering av sin kyndighet opp imot den standarden som følger av dagens utdanningskrav. Hensynet til lovens formål bør kunne bli fullt ivaretatt ved denne vurderingen.

Det kan hevdes at søkere i As kategori hadde anledning til å ta svenneprøven i overgangsperioden, og at interessene til denne gruppen er ivaretatt i regelverket. For As vedkommende er det imidlertid på det rene at han flere ganger har forsøkt å ta svenneprøven. I 1984 søkte han, men fikk til svar at han på det tidspunktet ikke hadde lang nok praksis til å bli vurdert. I 1997 gjennomførte han prøven, men resultatet av denne ble etter klage opphevet. Han søkte igjen om å ta prøven i 2001, som da skulle gjennomføres i …. Årsaken var at … fylkeskommune på det tidspunktet ikke hadde en aktiv prøvenemnd, jf. brev fra fylkeskommunen til A 23. august 2001. En kopi av brevet ble innlevert på mitt kontor i desember 2006. Det er noe uklart hvorfor prøven likevel ikke ble gjennomført. A har forklart at det antagelig skyldtes problemer med å få etablert prøvenemnda, men dette er ikke dokumentert. Han skal ved en tidligere anledning ha fått beskjed fra fylkeskommunen om å skaffe til veie en slik nemnd selv, noe han opplevde som vanskelig, jf. hans klage 16. november 2005. Videre har A opplyst at han var mye plaget med sykdom etter den mislykkede prøven i 1997, og at han var 50 % sykmeldt som følge av leddplager (artrose) og senere 50 % uføretrygdet i perioden 1997/1998 til 2000. Han skal først ha gått tilbake til 100 % stilling i 2005.

Jeg tar ikke stilling til disse opplysningene, som delvis er fremført muntlig og som delvis synes å være nye. Uansett synes det å være flere uheldige omstendigheter som har vanskeliggjort gjennomføringen av en svenneprøve for klageren. I tillegg nevner jeg at lovteksten synes å ha fått en uheldig og alt for generell utforming i forhold til den regelen teksten er ment å gi uttrykk for. Klageren har muntlig anført at lovteksten er villedende og har opplyst at han forsto den aktuelle bestemmelsen bokstavelig, slik at hans realkompetanse ville være avgjørende.

Samlet sett er det etter min oppfatning mye som taler for at klageren bør få anledning til å godtgjøre sin kyndighet innen tannteknikerfaget. En slik mulighet for en prøving av hans «nødvendige kyndighet» vil ligge godt innenfor forsvarlig lovtolkning og lovanvendelse.

Jeg ber om at Statens helsepersonellnemnd behandler saken på nytt i lys av mine merknader.»

Statens helsepersonellnemnd opprettholdt deretter avslaget. A ble imidlertid anbefalt å kontakte Statens autorisasjonskontor for helsepersonell for å få en oversikt over «hvilke tilleggskrav han eventuelt må oppfylle for å oppnå nødvendig kyndighet». Nemnda uttrykte uenighet «i det prinsipielle utgangspunkt Sivilombudsmannen har tatt med hensyn til at søkere som har en eldre ikke bestått utdanning skal få vurdert om de har den nødvendige kyndighet i autoriserte yrkesgrupper».

A kontaktet Statens autorisasjonskontor for helsepersonell, som igjen kontaktet Høgskolen i Oslo, avdeling for helsefag. I vedtak 10. juli 2007 uttalte kontoret:

«På bakgrunn av HPNs vedtak, og også på bakgrunn av Sivilombudsmannens uttalelse – som har betydelig autoritet, utleder SAFH at De trolig har en rett til å godtgjøre Deres kyndighet innen tannteknikerfaget. SAFH forstår HPNs vedtak slik at SAFH skal oppstille tilleggskrav som må være oppfylt for at nødvendig kyndighet skal kunne dokumenteres. Disse tilleggskravene har vi derfor oppstilt i dette brevets pkt 5.3.3.

Dette standpunktet er ikke ukomplisert. SAFH ønsker derfor å gjennomgå vår lovforståelse, idet den avviker vesentlig fra Sivilombudsmannens lovforståelse. Deres sak er meget spesiell og sammensatt. Av likhets- og rettferdighetsbetraktninger ønsker SAFH å trekke ut de momenter som utgjør de avgjørende momenter i den konkrete helhetsvurdering i Deres spesielle sak. Dette gjør vi fordi dette fremstår som et unntak fra klar lovbestemmelse. SAFH ser det ikke som ønskelig at det skal utvikle seg slike unntak i større grad enn det man i Deres konkrete tilfelle har ansett nødvendig.»

Deretter gjennomgikk autorisasjonskontoret regelverket og konkrete momenter i saken som kunne begrunne en autorisasjon, trass i at kontoret og nemnda krever en bestått helsefaglig eksamen. Tannteknikeryrkets spesielle historikk og muligheten til fortsatt å utøve yrket uten autorisasjon, ble fremhevet som ett moment i saken. Autorisasjonskontoret la til grunn at det ikke lenger er mulig å gjennomføre eksamensformen svenneprøve, noe som ble ansett som en absolutt forutsetning for unntak fra kravet om bestått eksamen. Videre måtte det dokumenteres at det var omstendigheter ved den konkrete eksamen som viste at årsaken til stryk ikke var manglende faglige ferdigheter eller uegnethet som helsepersonell. Dette kravet ble også ansett som oppfylt. Til sist måtte det foretas en «positiv vurdering som dokumenterer faglige ferdigheter og egnethet som helsepersonell». I tillegg til faglige forhold etter gjennomført utdanning i 1981, omfattet vurderingen faglige ferdigheter i dag:

«SAFH legger til grunn at A må dokumentere sine faglige ferdigheter i nåtid, det vil si på vedtakstidspunktet for et eventuelt positivt vedtak om autorisasjon.

Høgskolen i Oslo, avdeling for helsefag, har vurdert As søknad om autorisasjon som tanntekniker. Dagens tannteknikerutdanning er en 3-årig bachelorutdanning på høgskolenivå. Høgskolen i Oslo uttaler 15. mai 2007: «Svennebrevet dokumenterer et minimum av grunnleggende kunnskap og ferdigheter. Denne kunnskapen kan ikke sidestilles med den utdanningen tannteknikere innehar etter endt tannteknikerstudium ved Høgskolen i Oslo. Til det er spesielt den teoretiske delen av den tidligere videregående utdanning innen tann teknikk og svenneprøven ikke tilstrekkelig.

SAFH slutter seg til denne uttalelsen. Den viser også til det prinsipielle skillet mellom akademisk godkjenning og profesjonsgodkjenning. At Høgskolen ikke kan vurdere søkers faglige bakgrunn, og definere hvilke deler av dagens utdanning som mangler i forhold til dagens utdanning, og som deretter kan danne grunnlag for en kyndighetsprøve, tar SAFH til etterretning. Idet Høgskolen i Oslo er den eneste norske utdanningsinstitusjon som i dag utdanner tannteknikere, innebærer Høgskolens uttalelse at det ikke er mulig å få As kyndighet prøvet ved norsk utdanningsinstitusjon. Skal kyndighet prøves, er derfor SAFH henvist til selv å vurdere søkers kyndighet.

For SAFH sin del er det ikke nødvendig å få en akademisk vurdering av As tannteknikerkompetanse, vårt formål må være å få vurdert forsvarligheten av A sin yrkesutøvelse som tanntekniker slik den fremstår idag.

SAFH vil også i fremtiden basere seg på faglige råd fra Høgskolen i Oslo for å få vurdert autorisasjonssøkere innen tannteknikerfaget. Videre må det være helt klart at det er dagens norske utdanning, slik den til enhver tid fremkommer i fagplaner eller liknende, som danner sammenlikningsgrunnlaget for autorisasjonssøkere med annen utdanning enn dagens norske utdanning. Herværende meget spesielle sak endrer ikke på dette prinsippet.»

A ble etter dette gitt anledning til å «vise sin kyndighet som tanntekniker ved å gjennomføre to selvstendige arbeider» som ble nærmere beskrevet. Etter at arbeidene var gjennomført og godkjent, fikk A autorisasjon som tanntekniker.