Norges Råfisklag er et av seks godkjente fiskesalgslag etter lov om omsetning av råfisk (råfiskloven) 14. desember 1951 nr. 3, og Norges Råfisklag har både direkte og indirekte medlemskap. De fleste medlemmer har indirekte medlemskap gjennom Norges Fiskarlag, Norges Kystfiskarlag, Fiskebåtredernes Forbund eller Norsk Sjømannsforbund. Etter at Høyesterett i den såkalte faglagsdommen (gjengitt i Rt. 1997 side 1210) fastslo at Norges Råfisklag ikke hadde hjemmel i råfiskloven til å innkreve avgift som etter langvarig praksis hadde blitt overført til Norges Fiskarlag, fattet styret i Norges Råfisklag ved styremøte 29. og 30. april 1997 med 13 mot en stemme, et vedtak om at «[f]rem til faglagenes endelige finansiering er kommet i orden kan laget yte driftslån sikret gjennom gjeldsbrev med utarbeidet nedbetalingsplan. Lånet forrentes i samsvar ved lagets ordinære utlånsrente. Administrasjonen får fullmakt til å forhandle med faglagene innenfor en maksimal ramme på 10 millioner kroner.» Etter dette ble Norges Fiskarlag innvilget et driftslån pålydende 10 millioner kroner. Styret i Norges Råfisklag innvilget etter søknad fra Norges Fiskarlag avdragsfritak og fritak fra rentekapitalisering for ett år av gangen i 1998, 1999, 2000 og 2001. På grunn av den negative økonomiske utviklingen til Norges Fiskarlag, vedtok styret med 12 mot 2 stemmer at «Norges Råfisklags lån til Norges Fiskarlag, nå til rest kr 11. 300. 000,-, avskrives».
I klagen hit fra Kystfiskarlagets advokat ble det anført at ettergivelsen av lånet måtte kjennes ugyldig av to grunner:
- Flertallet av styremedlemmene i Norges Råfisklags styre representerte Norges Fiskarlag og var således inhabile til å ettergi lån til nettopp Norges Fiskarlag.
- Ettergivelsen av lånet er i strid med Høyesteretts dom av 3.7.97 om at overføring av «faglagsavgift»/støtte til Norges Fiskarlag er ulovlig.»
Det ble besluttet å undersøke saken nærmere og Fiskeri- og kystdepartementet ble i brev herfra stilt spørsmål tilknyttet Norges Råfisklags innvilgelse av lån og ettergivelse av lån med renter, til sammen kr 11300000 til Norges Fiskarlag. Siktemålet var å avklare nærmere om «disse i utgangspunktet privatrettslige disposisjonene fra Norges Råfisklag likevel kan være undergitt forvaltningsrettslige og offentligrettslige skranker der departementet kan ha en overordnet myndighet til å gripe inn. For det første gjelder dette i tilfelle overordnet myndighet i forhold til de konkrete beslutningene av Norges Råfisklag. For det andre gjelder det den mer overordnede kontroll og oppfølging av Norges Råfisklags ledelse og virksomhet i forhold til beslutninger departementet ikke måtte ha myndighet til å gripe inn i.»
Departementet svarte og ga først en oversikt over systemet med lovregulert førstehåndsomsetning av råfisk. Videre orienterte departementet om sin rolle i forhold til salgslagene og håndheving av råfiskloven. Departementet uttalte blant annet i denne sammenheng:
«Departementets rolle i forhold til salgslagene er i stor grad å kontrollere at laget holder seg innenfor rammen av de fullmakter som er gitt i medhold av råfiskloven. Salgslagene kan således ikke organisere førstehåndsomsetningen ut over det som følger av loven. De vedtak og reguleringer som fastsettes av salgslaget må ha hjemmel i råfiskloven. Forvaltningsloven gjelder i forhold til salgslagenes aktiviteter i den grad de utøver offentlig myndighet. Dette innebærer blant annet at vedtak fattet av laget i mange tilfelle må regnes som enkeltvedtak, og således følge vanlige saksbehandlingsregler. Videre inneholder de generelle bestemmelser som salgslagene fastsetter om omsetningen enkelte regler som er å regne som forskrifter.
—
Departementet vil vise til at fiskesalgslagene både utøver offentlig myndighet og driver forretningsvirksomhet. Når salgslagene utøver offentlig myndighet, er de som nevnt ovenfor undergitt forvaltningsrettslige og offentligrettslige skranker, mens deres forretningsvirksomhet rettslig sett er departementet uvedkommende. Fra dette klare utgangspunktet, vil man tidvis bli konfrontert med problemstillinger som må sies å ligge i grenselandet mellom utøving av offentlig myndighet og forretningsvirksomhet. Det avgjørende blir da etter departementets oppfatning om en disposisjon eller et vedtak fattet av salgslaget representerer utøvelse av offentlig myndighet, og det er denne vurderingen som er avgjørende for hvorvidt salgslagenes vedtak er undergitt forvaltningsrettslige eller offentligrettslige skranker. Departementet anser således at dersom en disposisjon blir å karakterisere som forretningsmessig eller privat, så er den heller ikke undergitt forvaltningsrettslige eller offentligrettslige skranker.
—
Departementet vil for øvrig bemerke at dersom myndighetene likevel skulle uttalt seg om de materielle sidene ved forretningsmessige vedtak, ville det være uheldig i forhold til salgslagenes forretningsmessige autonomi. Det ville i tillegg bidratt til å svekke skillet mellom salgslagenes utøvelse av offentlig forvaltning og salgslagenes forretningsmessige sider. Videre ville en fort kunne havnet i en situasjon der organisasjonene i fiskerinæringen ved uenighet knyttet til forretningsmessige forhold ville avkreve departementet vurderinger i tilknytning til saker der man ikke kom til enighet. En slik praksis ville ha bidratt til en politisering av de forretningsmessige forhold knyttet til salgslagene som kunne ha bidratt til å svekke førstehåndsomsetningssystemet, og organisasjonene i næringen, hvilket ikke er ønskelig. I tilknytning til denne saken spesielt, ville dette medført at departementet skulle overvåke salgslagenes forvaltning av sin oppsparte kapital. Dette er verken mulig, hensiktsmessig eller ønskelig, ut over de regler som råfiskloven §3 andre ledd nr 4. og 5 oppstiller.»
Etter dette var det ytterligere korrespondanse i saken der både Fiskeridepartementet og Kystfiskarlagets advokat kom med merknader til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Lånedisposisjonenes karakter
Høyesterett fastsatte i dommen gjengitt i Rt. 1997 side 1210 (faglagsdommen) at Norges Råfisklag ikke kunne overføre direkte til Norges Fiskarlag en del av lagsavgiften. Norges Råfisklag opplyste i brev 6. juli 2006 til Fiskeri- og kystdepartementet at dette førte til at grunnlaget for finansieringen av Norges Fiskarlags drift bortfalt. Videre opplyste Norges Råfisklag at det var for å ivareta viktige samfunnshensyn at lånet ble gitt slik at det ble lagt til rette for en «fornuftig omstilling» i Norges Fiskarlag, samt at lånets størrelsesorden lå trygt innenfor Norges Råfisklags økonomiske evne. Likefullt, på bakgrunn av de opplysninger som forelå om de økonomiske forhold i Norges Fiskarlag og at Norges Råfisklag ga en kreditt uten sikkerhet ut over det bevis et gjeldsbrev gir, taler dette for at det ble gitt en kreditt av noe ekstraordinær karakter. Lånet bar – særlig ettersom henstand ble gitt – også preg av å være en ensidig bebyrdende disposisjon, noe som materialiserte seg klart da lånet i sin helhet ble ettergitt. Imidlertid har jeg ikke avgjørende holdepunkter for å konstatere at lånet var en tapt fordring eller et rent driftstilskudd uten reell tilbakebetalingsplikt da det ble innvilget. Disposisjonene ved å gi et driftslån, gi henstand og så senere ettergi lånet, kan derfor ikke karakteriseres som et ensidig tilskudd og beslutningene om låneforholdene har heller ikke karakter av myndighetsutøvelse. Imidlertid er jeg kommet til at de i utgangspunktet privatrettslige disposisjonene fra Norges Råfisklag likevel må være undergitt enkelte offentligrettslige skranker. Jeg har også funnet grunn til å rette noen innsigelser mot disposisjonene ut fra alminnelig sammenslutnings- eller samvirkerett.
2. Offentligrettslige skranker
Råfiskloven §3 siste ledd lyder:
«Salgsorganisasjonen skal kunne oppkreve en avgift ved omsetning i første hånd av all råfisk og produkter derav som i medhold av §2 blir omsatt gjennom eller med godkjenning av organisasjonen, og som omfattes av salgsorganisasjonens virksomhet. Dette gjelder også råfisk som er tilvirket overensstemmende med §2, fjerde ledd. Avgiften fastsettes av organisasjonens representantskap og godkjennes av departementet. Avgiftsbestemmelsene skal framgå av salgsorganisasjonens vedtekter og forretningsregler.»
Det fremgår av vedtektene til Norges Råfisklag §17 siste ledd at «[t]il dekning av lagets utgifter innkreves en avgift av brutto salgsverdi for produkter som omfattes av lagets omsetningsordning beregnet med følgende satser: …» Etter det som fremkommer av sakens dokumenter, synes det som at Norges Råfisklag har hatt en ikke ubetydelig kapitalbase som i hovedsak stammer fra innkrevet avgift. Jeg viser i denne sammenheng til at Norges Råfisklag har opplyst i brev 6. juli 2006 til departementet at lånet til Norges Fiskarlag lå trygt innenfor Norges Råfisklags økonomiske evne og at departementet har opplyst i brev hit 17. august 2006 at salgslagenes «inntekt fra lagsavgiften, … utgjør det alt vesentligste av lagenes inntekt».
Departementet opplyste videre i samme brev hit at salgslagenes inntekt:
«varierer betydelig fra år til år, avhengig av kvoter, fangstmengde og priser. Salgslagene fastsetter ikke avgifter for å gå med overskudd av betydning. Dette fremgår også av salgslagenes regnskaper, som de senere årene viser driftsunderskudd for de fleste. Avkastning fra lagenes kapital gjør imidlertid at de fleste går med et beskjedent overskudd. Overskuddet overføres til fond eller annen egenkapital, og dersom kapitalbasen blir «for stor» i forhold til salgslagets drift, kan lagsavgiften senkes for å redusere kapitalen til ønsket nivå.
Salgslagenes kapitalbase har flere funksjoner. Den utgjør en buffer i år med underskudd og økes ved overskudd, og bidrar til at lagene slipper alt for hyppige justeringer av lagsavgiften. Kapitalbasen gir i dag grunnlag for sikker drift, ved at dårlige år ikke vil føre til økonomiske problemer for salgslagene. Det gir også grunnlag for et system der fiskerne kan få utbetalt kjøpesum fra salgslaget før de har mottatt tilsvarende fra kjøper. Salgslagene forvalter i tillegg deler av sin kapitalbase gjennom investeringer i obligasjoner, eiendom, aksjer mv. I forhold til virksomhet som salgslagene driver, gjelder imidlertid råfiskloven §3 andre ledd nr. 4. Utover dette er forvaltningen av denne kapitalbasen departementet uvedkommende, jf ovenfor under pkt 1.»
Departementet skriver videre i samme brev hit:
«En økonomisk disposisjon ved forvaltningen av selskapets kapitalbase er departementet uvedkommende, og er å sammenligne med andre økonomiske investeringer i aksjer mv. Ved slike investeringer er det alltid en risiko for at investeringen ikke gir den avkastning man hadde forutsett. Det har også skjedd med andre investeringer salgslagene har foretatt, enten det gjelder aksjeinvesteringer eller annet.»
Jeg kan ikke ubetinget la saken bero med denne orienteringen fra departementet. Høyesterett har i faglagsdommen uttalt at:
«Bestemmelsene [i råfiskloven] angir etter sin ordlyd ingen uttrykkelig begrensning med hensyn til hvilke formål avgift kan pålegges til fordel for. Men den myndighet Råfisklaget er gitt i medhold av loven er at det skal ha eneretten på førstehåndsomsetningen av råfisk. Det er finansiering til fremme av den virksomhet som drives på enerettsområdet, som er begrunnelsen for avgiften. Dette formål må etter alminnelige lovtolkningsprinsipper også sette grenser for hva innkommet avgift kan brukes til. Dette vil således innebære en viss innskrenkende tolking i forhold til lovens ordlyd.
—
Det synes klart at loven ikke gir hjemmel for at avgiftsmidler kan brukes til fagorganisasjonsformål generelt, eller til organisasjonenes egen næringsvirksomhet utenfor enerettsområdet. Bruken av midlene må gå til virksomhet som enten direkte knytter seg til førstehåndsomsetningen av fisk, eller som står i rimelig nær sammenheng med fremme av dette formålet. Derimot kan det ikke ha avgjørende betydning om midlene brukes av Råfisklaget eller av Fiskarlaget, idet Råfisklaget må kunne bruke Norges Fiskarlag som instrument for å fremme sitt lovfestete omsetningsmonopol og yte vederlag for dette av avgiftsmidler.»
Lovavdelingen har også uttalt seg om tolkningen av formålet til råfiskloven i brev 14. mai 1990 og 2. april 1993, begge til Fiskeri- og kystdepartementet. Den uttaler at loven ut fra en vurdering av lovens formål ikke gir hjemmel til å kreve inn avgifter som skal brukes som en ren støtteordning til fordel for faglagene. Lovavdelingen legger videre til grunn under henvisning til Eivind Smith, Organisasjoner i fiskeriforvaltningen, Oslo 1979, at «[a]vgiftsvedtaket kan … ikke primært ta sikte på økonomisk overskudd i lagene, regulering av omsetningsmønsteret eller andre formål som klart faller utenfor å holde omsetningsapparatet i gang. Og forholdsvis store og permanente overskudd må kanskje føre til at avgiftsatsene må settes tilsvarende ned».
Lånet ble gitt av midler som i hovedsak synes å ha vært avkastningen av innkrevet avgift. Dette kan tale for en noe friere adgang til å disponere over midlene enn over direkte innkrevd avgift. Ut fra at overskudd og kapitalbase først og fremst skal være en «buffer» i år med underskudd, og de strenge begrensingene som er gitt for anvendelse av avgiftsmidler ved tolkningen av formålet til råfiskloven blant annet i faglagsdommen, vil Norges Råfisklag likevel neppe stå helt fritt til å disponere avkastningen som rent privatrettslige investeringer. Etter råfiskloven er det ikke hjemmel til å gi medlemmer utbetaling av eventuelt overskudd (en forståelse også departementet har lagt til grunn i brev hit 18. august 2006) og det synes etter lovens ordlyd og formål som om det ikke er tiltenkt at fiskesalgslagene skal gå med overskudd ut over at det må være anledning til å bygge opp en viss kapitalbase til dårlige år. Råfiskloven regulerer derfor heller ikke hvordan en eventuell kapitalbase skal forvaltes. Det er imidlertid i råfiskloven §3 annet ledd nr. 4 bestemt at «virksomhet som salgsorganisasjonen driver, og som ikke direkte er organisering av førsteomsetningen, skal skje gjennom egne selskaper». Dette er etter det jeg kan se også et uttrykk for klare begrensninger i disponeringen av Norges Råfisklags midler og til hvilke formål investeringene kan foretas. Jeg er enig med departementet i at rent forretningsmessige prinsipper og da også alminnelig samvirkerett må legges til grunn ved forvaltningen av midlene. Imidlertid er det grunn til å sette et spørsmålstegn ved om ikke en noe ekstraordinær disposisjon som i tillegg ensidig tilgodeser en av medlemmene av salgslaget, er i strid med råfiskloven og dens formål.
Ut fra den redegjørelse departementet har gitt under undersøkelsene av saken herfra, legger jeg til grunn at henvisningen i forvaltningsloven §35 siste ledd i.f. til alminnelige (ulovfestede) forvaltningsrettslige regler om omgjøring ikke kommer til anvendelse på lån- og ettergivelsesdisposisjonene da de i så stor grad er av privatrettslige karakter. For øvrig kan det neppe trekkes så nære bånd mellom lagsmedlemmene som satt i styret i Norges Råfisklag og faglaget de representerte, at prinsippene i forvaltningslovens bestemmelse om inhabilitet i §6 første ledd bokstav e, knyttet til ubetinget inhabilitet for personer i enkelte ledende selskapsposisjoner kan komme til anvendelse. På bakgrunn av den grense for interessefellskap som bestemmelsen om inhabilitet trekker opp i §6 første ledd bokstav e), er det også vanskelig å se at forvaltningsloven §6 annet ledd om «andre særegne forhold» er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet skal være aktuell i denne sammenheng. Ulovfestede krav til å følge forsvarlig saksbehandling eller god forvaltningsskikk kan – basert på de samme faktiske omstendighetene – ikke føre til et annet resultat.
3. Alminnelig samvirkerett
Selv om det i alminnelig samvirkerett på tidspunktene da de aktuelle disposisjonene ble foretatt skulle gjelde et krav om habilitet etter mønster i aksjeloven og almennaksjeloven §6-27 og som nå er foreslått lovfestet i forslag til samvirkelov §89, jf. Ot.prp. nr. 21 (2006-2007) Om lov om samvirkeforetak (samvirkelova) side 331 jf. også side 291, så kan det neppe sies at styremedlemmene i Norges Råfisklag måtte regnes som «nærstående» i forhold til faglaget de representerte i styret.
Det er videre i forslag til samvirkelov foreslått en bestemmelse om misbruk av posisjon i foretak i §90. Av lovforslaget fremkommer det at blant annet styret ikke må gjøre «noe som er skikka til å gi visse medlemmar eller andre ein urimeleg fordel til skade for andre medlemmer eller foretaket.», se Ot.prp. nr. 21 (2006-2007) side 331. Det er noe usikkert om det gjaldt en tilsvarende regel etter alminnelig samvirkerett på de tidspunktene lånet ble gitt og ettergitt i denne saken. En slik alminnelig regel har, så vidt jeg kan se, sterke reelle hensyn for seg, og en eventuell lovfesting kan kanskje være uttrykk for en kodifisering av gjeldende ulovfestet samvirkerett. På den annen side er situasjonen for samvirkeforetak og for medlemmene (eierne) i samvirkelag nokså spesiell. Norges Fiskarlag – som ble begunstiget ved ettergivelsen av lånet – har ikke vært part i saken under undersøkelsene av den herfra. I denne sammenheng vil jeg derfor ikke uttale meg nærmere eller på en bastant måte om spørsmål knyttet til misbruk av posisjon i foretak ut over å peke på at etter at enkelte medlemmer brøt ut av Norges Fiskarlag og dannet Norges Kystfiskarlag, har Norges Råfisklag hatt et særlig ansvar for å ivareta også mindretallet og de medlemmene de representerer. Så fremt fordringen mot Norges Fiskarlag var erholdelig, kan det reises spørsmål om dette har vært tilfellet ved ettergivelsen av lånet til Norges Fiskarlag.
4. Departementets ansvar
Vedrørende Fiskeri- og kystdepartementets ansvar for Norges Råfisklags innvilgelse av lån og senere ettergivelse av lån, så legger jeg til grunn at departementet etter råfiskloven ikke er gitt en slik «dømmende myndighet» til å med bindende virkning avgjøre om lånet til Fiskarlaget har blitt ettergitt i strid med faglagsdommen og alminnelig samvirkerett, slik departementet også uttaler i brev 14. februar 2005 og som det også er henvist til i brev 17. januar 2006 til Norges Kystfiskarlag.
Departementet skriver i forhold til sin myndighet overfor fiskesalgslagene i brev 17. august 2006 hit:
«I forhold til departementets godkjennelse av satsene for lagsavgift, gjelder de ovenfor nevnte rammer om hva lagsavgift skal kunne nyttes til. Ved fastsettelse av lagsavgift, kan departementet ikke godkjenne at f. eks, en prosentdel av avgiften skal kunne nyttes til formål som ligger utenfor de lovpålagte oppgavene. Videre kan departementet ikke godkjenne en lagsavgift som er fastsatt med sikte på å oppnå et overskudd som skal utdeles til medlemsorganisasjonene. Dersom så hadde vært tilfelle, ville departementet ha grepet inn overfor en slik fastsettelse, da den ville ha vært i strid med råfiskloven og faglagsdommen.»
Ettersom departementet skal godkjenne salgsfiskerlagenes vedtekter, se råfiskloven §§2 første ledd jf. 3 første ledd og fastsettelse av avgift, jf. §3 siste ledd, burde departementet i større grad enn det departementet selv synes å mene, ha anledning til å kontrollere og rådgi Norges Råfisklag i forhold til de skranker som formålet med råfiskloven og faglagsdommen setter også for avkastningen av avgiftsmidler. Det vises videre til at departementet har benyttet anledningen som gis i medhold av råfiskloven §3 annet ledd nr. 3 til å oppnevne en Statens kontrollør for Norges Råfisklag, og at det fremgår av instruksen departementet har gitt for Statens kontrollør §1 at kontrolløren skal følge lagets virksomhet, påse at den er i samsvar med god forretningsskikk og påse at virksomheten drives innenfor rammene av gjeldende lov og bestemmelser for øvrig. Ut fra Statens kontrollørs syn og departementets syn på disposisjonenes karakter som rent privatrettslige og forretningsmessige, er det standpunkt departementet har inntatt forståelig. Med mitt syn på lånets noe ekstraordinære karakter, også fra først av, og de særinteressene som Norges Kystfiskarlag har i forhold til Norges Fiskarlag på medlemssiden, er min holdning at departementet mer aktivt kunne ha fulgt opp situasjonen og spesielt vurdert om regelverket for Norges Råfiskarlag etter lagets vedtekter eller etter råfiskloven og alminnelig samvirkerett var godt nok til å ivareta alle medlemmenes interesser knyttet til den viktige samfunnsoppgaven Norges Råfisklag har hatt og har. Etter min mening kan denne saken være en grunn til å gjøre en slik gjennomgang av regelverket nå.»
I brev 29. oktober 2007 til Norges Råfisklag, med kopi til ombudsmannen, uttalte Fiskeri- og kystdepartementet at det på bakgrunn av ombudsmannens uttalelse fant det hensiktsmessig at «Norges Råfisklag vurderer sitt regelverk for forvaltning av sin kapital.» Videre skrev departementet at det ville «peke på at Norges Råfisklag har en ikke ubetydelig kapitalbase, og at det derfor kan være hensiktsmessig å se på om salgslagets egne regler om forvaltningen av denne kapitalen bør presiseres i vedtektene eller forretningsreglene.» Departementet stilte seg også åpen for en dialog med råfisklaget om utformingen av bestemmelsene.