Klageren, A, skrev en avhandling med sikte på graden dr. scient. Avhandlingen ble innlevert til Norges fiskerihøgskole (heretter kalt høyskolen), Universitetet i Tromsø. Høyskolen oppnevnte en bedømmelseskomité (heretter benevnt komiteen), bestående av tre personer; B, C og D. Komiteen godkjente avhandlingen. Deretter godkjente komiteen klagerens prøveforelesning og disputas, som ble holdt i juni 2005.
I forbindelse med at det skulle treffes endelig vedtak av høyskolens styre om kreering av klageren til doktor, ble det fremmet innsigelser mot Bs og Cs habilitet. Bakgrunnen for innsigelsene var at det av avhandlingen fremgikk at det hadde vært tidligere faglig kontakt mellom klageren og disse to komitémedlemmene. Innledningsvis i avhandlingen takket klageren begge, og spesielt C, fordi han hadde lest gjennom og kommentert fire av artiklene som inngikk i avhandlingen. Under introduksjonsavsnittet i avhandlingen var det opplyst at klageren kom i befatning med emnet for denne på begynnelsen av 80-tallet da han arbeidet under veiledning av B.
Høyskolens styre traff 19. oktober 2005 avgjørelse om at det måtte oppnevnes ny bedømmelseskomité. I brev 20. oktober 2005 fra høyskolen til klageren ble det blant annet uttalt følgende:
«I etterkant av at innstillingen, prøveforelesning og disputas er gjennomført, er det reist inhabilitetsinnsigelser fra medlemmer i Høgskolestyrets arbeidsutvalg og Høgskolestyret. Innsigelsene må således anses å være fremsatt av en part i saken.
Innsigelsene begrunnes med at to av komiteens tre medlemmer, B og C, i ulik grad antas å ha bistått deg med utarbeidelsen av den avhandlingen som er grunnlag for innstillingen. Inhabilitetsinnsigelsene har deretter vært nærmere utredet.»
Den nye komiteen, som deretter ble oppnevnt, innstilte på at klagerens avhandling ikke skulle godkjennes.
Klagerens advokat brakte saken inn for ombudsmannen. Han anførte prinsipalt at den opprinnelige komiteens habilitet hadde vært vurdert ved både oppnevningen av komiteen og iverksetting av disputas, at det forelå et bindende enkeltvedtak fra komiteen om godkjenning, og at adgangen til å omgjøre vedtaket derfor var begrenset av reglene i forvaltningsloven 10. februar 1967 §35. Subsidiært anførte klageren at høyskolestyrets etterfølgende vurdering av komitémedlemmenes habilitet er beheftet med alvorlige saksbehandlingsfeil som åpenbart har virket inn på avgjørelsen. Videre ble det anført at selve habilitetsvurderingen bygget på uriktig rettsanvendelse.
Høyskolen ga deretter klageren utsettelse med å avgi uttalelse om den nye bedømmelseskomiteens vurdering til saken var ferdig behandlet av ombudsmannen.
I brev herfra til klagerens advokat ble det, etter at høyskolen hadde uttalt seg i brev hit, reist spørsmål om hvorvidt ombudsmannen kunne behandle saken nå. Det ble vist til at ombudsmannen ikke kan behandle en sak før den er endelig avgjort i forvaltningen. Klagerens advokat viste til at spørsmålet om habilitet ikke var et enkeltvedtak som kunne påklages, men en prosessledende avgjørelse, at klageren således ikke hadde mulighet for å påklage avgjørelsen, og at ombudsmannen følgelig burde kunne vurdere habilitetsspørsmålet.
I brev herfra til høyskolen ble det opplyst at ombudsmannen hadde besluttet å behandle klagen, da det ble ansett å foreligge særlig grunn til å ta inhabilitetsspørsmålet opp nå, selv om forvaltningens behandling av spørsmålet om godkjenning av avhandlingen ikke var avsluttet, jf. instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen 19. februar 1980 §5. Videre ble det opplyst at det herfra var funnet grunn til å undersøke saksbehandlingen av inhabilitetsspørsmålet, og stilt spørsmål om partsstilling, saksutredning, forhåndsvarsel og habilitetsvurderingen på de forskjellige trinn av saksbehandlingen. Spørsmålene ble besvart i brev 20. november 2006 fra høyskolen. I de følgende punktene 1-5 gjengis spørsmålene og svarene.
1. Partsstilling og saksutredning
Det ble herfra bedt redegjort for hvorfor høyskolestyrets arbeidsutvalg og høyskolestyret måtte anses som part i saken. Videre ble det bedt redegjort for hvilken utredning av inhabilitetsinnsigelsene som hadde funnet sted, herunder opplyst om hvilken vekt høyskolens styre hadde lagt på at komitémedlemmene selv ikke hadde tatt opp spørsmålet om sin egen habilitet. Det ble bedt opplyst om utredningen hadde vært tilstrekkelig til å sikre at saken ble så godt opplyst som mulig før avgjørelsen av habilitetsspørsmålet ble truffet, jf. prinsippet i forvaltningsloven §17 første ledd og god forvaltningsskikk.
Til dette svarte høyskolen:
«Etter fornyet vurdering er vi kommet til at Høgskolestyrets arbeidsutvalg (heretter benevnt arbeidsutvalget) og Høgskolestyret (heretter benevnt styret) ikke er å anse som part i saken. Styrets avgjørelse om inhabilitet og opprettelse av ny bedømmelseskomité bygger på en konkret helhetsvurdering av saken, hvoretter man har kommet til at det foreligger «andre særegne forhold» som er egnet til å svekke tilliten til komiteen jfr. fvl. §6 annet ledd. Bedømmelsen av om det foreligger særegne forhold er objektiv, hvoretter det ikke kan tillegges avgjørende vekt på hva tjenestemannen selv mener.
Inhabilitetsinnsigelsen har vært nærmere utredet i forkant av styrets møte den 19.10.05, sak 084-05. Saken er spesiell for Norges fiskerihøgskole (NFH), ettersom dette er den første hvor styret har oppnevnt ny bedømmelseskomité (heretter benevnt komité) på grunnlag av inhabilitet hos den første.
NFH ved rektor E valgte først å ta muntlig kontakt med komiteleder D som er ansatt som professor ved det Samfunnsvitenskapelige fakultet ved UiT. D gav uttrykk for at komiteen ikke hadde tatt opp habilitetsspørsmålet direkte, men at dette var drøftet mer indirekte. I følge rektors notater fra samtalen skal D ha ment at habiliteten ble diskutert mer implisitt ved at C hadde påpekt at A ikke hadde tatt særlig hensyn til de kommentarer han hadde gitt.
Dernest henvendte man seg til førsteamanuensis F ved institutt for samfunns- og markedsfag ved NFH, som var oppnevnt som komiteens administrative leder. F opplyste at bedømmelseskomiteen hadde fått en redegjørelse av habilitetsreglene i forvaltningsloven og at ingen av medlemmene hadde hatt noen problemer med dette.
Mens D gav uttrykk for at komiteen hadde drøftet habilitetsspørsmålet mer indirekte, var F klar på at medlemmene hadde vurdert egen habilitet. Komiteen har derimot ikke opplyst om de forhold som danner grunnlag for inhabilitetsinnsigelsene. Etter forvaltningslovens §8 tredje ledd er det enkelte medlemmet pålagt en opplysningsplikt om forhold som kan gjøre eller som gjør det inhabilt. Denne plikten må også gjelde for medlemmer av en komité, når de både hadde tid og mulighet til å ta dette opp med overordnet organ.
Meningen med regelen er å klargjøre at opplysningsplikten ikke bare foreligger der inhabiliteten er utvilsom, men også i tilfelle der den kan fremstå som en rimelig mulighet slik saken ligger an. Styret har således funnet det riktig å legge vekt på at komitémedlemmene selv ikke har tatt opp spørsmålet om sin egen habilitet.
B og C fikk oversendt både forskriften og veiledningen i oppnevningsbrevet datert 16.12.04. Det følger av Dr. scient forskriftens §8 at habilitetsreglene i forvaltningslovens §§6 flg. gjelder for komiteens medlemmer jfr. §10. Dette i sammenheng med administrativ leder Fs muntlige orientering om habilitetsreglene, gjør at de allerede er blitt gitt mulighet til å vurdere egen habilitet og komme med tilbakemelding til NFH. Det var således vanskelig å se hva de skulle komme med av nye opplysninger i saken.
Inhabilitetsavgjørelsen oppfattes indirekte som et angrep på B og Cs vurderingsevne og rollebevissthet. Deres nye uttalelser i saken viser klart at det er av stor betydning for dem å fremstå som habile og at dette er opplysninger som forelå allerede på avgjørelsestidspunktet.
Når det gjelder A, så ble han underrettet om komiteens sammensetning ved kopi av oppnevningsbrevet av 16.12.04. I den vedlagte Dr. scient forskriftens §8 og UiT veiledning pkt 2.1 annet avsnitt, ble A klart oppfordret til å gi informasjon om mulig inhabilitet hos komiteen. Det følger herav at «doktoranden kan gi merknader slik at avdelingen i sin behandling er best mulig informert om mulig inhabilitet eller andre avgjørende forhold også gjennom informasjon fra kandidaten». A har ikke gitt noen slik tilbakemelding.
Styrets avgjørelse av inhabilitetsspørsmålet er en prosessuell beslutning som treffes under saksforberedelsen og ikke et enkeltvedtak etter forvaltningslovens §2 litra b. Det kan således ikke stilles så strenge krav til sakens utrednings- og informasjonsplikt som innenfor anvendelsesområdet til §17.
Sakens karakter, ordlyden i forordet på avhandlingen, allerede utsendt informasjon, samt D og Fs uttalelse, gjorde at man ikke fant det nødvendig å ta ytterligere kontakt med verken A eller de to andre komitémedlemmene.
Avgjørelsesgrunnlaget for habilitetsspørsmålet var ut fra dette tilstrekkelig. Hertil kommer at det ut fra NFHs omdømme og samfunnets tillit til forvaltningen var viktig at saken ble behandlet raskt.»
Avslutningsvis i brevet uttalte høyskolen:
«NFH har på bakgrunn av denne saken innført et nytt punkt i oppnevningsbrevet til komitémedlemmene, hvor vi ber dem skriftlig bekrefte at de har vurdert sin habilitet og funnet seg habil etter forvaltningslovens §6 flg før oppdraget utføres.»
2. Forhåndsvarsel
Det ble bedt redegjort for om det i henhold til prinsippet i forvaltningsloven §16 første ledd og god forvaltningsskikk burde ha vært sendt forhåndsvarsel før styrets avgjørelse 19. oktober 2005.
Til dette uttalte høyskolen:
«A fikk tilsendt kopi av oppnevningsbrevet av komiteen datert 16.12.04, med vedlagt Dr. scient forskrift og UiTs veiledning. Det følger herav at det er styret som fatter endelig realitetsavgjørelse i saken om avhandlingen, prøveforelesningen og disputasen er verdig til å forsvares for doktorgraden, samt at habilitetsspørsmålet er en del av dette. A har ved dette fått kjennskap til at vedtak skal treffes, og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg.
Et nytt varsel ble ikke ansett som nødvendig for å klarlegge sakens faktum. Man kan heller ikke se at A kunne tilføre saken nye opplysninger av betydning før styret fattet sin avgjørelse.
NFH sendte for øvrig den 20.10.05 et brev til A med orientering om styrets avgjørelse og informasjon om at ny komité vil bli oppnevnt. Brevet ble sendt til den adresse som var oppgitt av A på mail til NFH den 07.12.04 i forbindelse med innlevering av avhandlingen for ny bedømming. Det fremgår ikke herav at adressen er midlertidig. NFH fikk først oppgitt A sin privatadresse på et langt senere tidspunkt.
—
A sin advokat på X, G, har i brev datert 11.04.06, mottatt av NFH den 18.04.06, fremmet en protest mot at B og C var inhabile. Det gis ikke noen begrunnelse eller andre opplysninger om inhabilitetsspørsmålet.
—
Adv. H hevder i brev til Sivilombudsmannen datert 04.10.06, at NFH aldri besvarte adv. Gs henvendelse. Dette er feil da NFH svarte i brev datert 19.04.06.»
3. Habilitetsvurderingen ved oppnevnelsen av komiteen
Det ble bedt opplyst og redegjort for om høyskolen forut for oppnevnelsen av komiteen undersøkte og vurderte komitémedlemmenes habilitet, herunder om komitémedlemmene selv ble anmodet om å uttale seg om sin habilitet. I denne forbindelse ble det vist til forskrift om doktorgrader, vedtatt av styret ved Universitetet i Tromsø 5. juni 1997 (heretter kalt forskriften) §8.
Høyskolen uttalte om dette:
«Det kan opplyses at NFH totalt har utdannet ca. 120 PhD studenter inkl. dr. philos, og at selve bedømmelsen av doktorgradsavhandling er både ressurs- og tidkrevende. Det er derfor viktig at prosessen legges opp slik at sakene blir behandlet på en forsvarlig og ikke minst effektiv måte.
A leverte inn sin doktorgradsavhandling for bedømming ved NFH den 08.12.04, mens Institutt for samfunns- og markedsfag sitt forslag på medlemmer til bedømmelseskomiteen forelå den 02.12.04.
Instituttets forslag forelå med andre ord allerede før avhandlingen var mottatt ved NFH, noe som er vanlig praksis i denne type saker nettopp for å spare tid. F som var instituttleder hadde derfor ikke mulighet til å vurdere komitémedlemmenes habilitet. Det var for øvrig veilederen i USA, I, som hadde foreslått personene til komiteen. F mener at selv om avhandlingen hadde vært mottatt før instituttets forslag forelå, ville det ikke vært naturlig for ham å lese gjennom denne ettersom han ikke følte seg kompetent til å vurdere innholdet og ikke hadde hatt noen veilederrolle selv.
Bedømmelseskomiteen ble uten merknader godkjent av forskerutdanningsutvalget ved NFH i sak FU 048-04, den 15.12.04. Som det fremgår ovenfor er instituttet og veileder sentral i spørsmålet om hvem som skal oppnevnes i komiteen ut fra faglig kompetanse. Medlemmene i forskerutdanningsutvalget fikk ikke tilsendt og har ikke lest avhandlingen før komiteen oppnevnes. Vanlig praksis er at ingen får tilgang til avhandlingen før komiteen. Forskerutdanningsutvalget har kun fått seg forelagt forslaget til komitésammensetning. Videre ble selve oppnevningen foretatt på sirkulasjon og uten at det var avholdt noe felles møte. Dette skyldes at disse sakene må behandles raskt, at utvalget er tverrfaglig sammensatt, at medlemmene har mye reiseaktivitet og at disse oftest er uten noen kjennskap til det spesielle fagområdet avhandlingen omhandler.
Utvalgets oppgave blir derfor mer å kontrollere om komitémedlemmene har den rette formelle bakgrunn for oppnevnelsen. De foretar ikke noen habilitetsvurdering av det enkelte komitémedlem. For at prosessen skal kunne gjennomføres på en hensiktsmessig måte, må man stole på at det enkelte medlem i bedømmelseskomiteen er sin rolle bevisst og sier fra dersom habilitetsproblemer foreligger.
Dette er rutiner som følges i alle saker om bedømmelse av doktorgradsavhandlinger, og hvor sjekkpunktet om habilitet blir orienteringen og spørsmålene til komitémedlemmene, samt deres svar på dette. Forskerutdanningsutvalget kjente således ikke til at det var så tette bånd mellom komiteen og A ved oppnevnelsen.
Oppnevningsbrev med avhandling, Dr. scient forskrift og UiTs veiledning for bedømming ble oversendt komiteens medlemmer den 16.12.04, med kopi til A.
—
I forskriftens §8 står det uttrykkelig at habilitetsreglene i forvaltningslovens §§6 flg. gjelder for komiteens medlemmer jfr. §10. Det foreligger her en klar oppfordring til å sette seg inn i regelverket og vurdere sin egen rolle.
Administrativ leder for komiteen F har muntlig redegjort for reglene om habilitet for medlemmene i komiteen, og sier at ingen av disse hadde problemer med dette.
Det må således kunne legges til grunn at både B og C har blitt anmodet om å uttale seg om sin egen habilitet.»
4. Habilitetsvurderingen da komiteens innstilling forelå
Det ble, under henvisning til forskriftens §9, bedt opplyst om høyskolens styre da komiteens innstilling forelå, vurderte komitémedlemmenes habilitet. Dersom høyskolens styre ikke hadde vurdert komitémedlemmenes habilitet på dette stadiet av sakens behandling, ble det bedt opplyst om hvorvidt dette burde ha vært gjort, jf. forskriftens bestemmelse om at «[d]ersom en finner at det er gjort feil av betydning for innstillingen, kan saken sendes enten tilbake til bedømmelseskomiteen for ny vurdering eller det oppnevnes ny bedømmelseskomité».
Til dette bemerket høyskolen:
«Komiteens innstilling forelå den 03.06.05. I tillegg til begrunnelsen for innstillingen, innleveres også en tekst til prøveforelesning. Disputas og prøveforelesning ble avholdt den 17.06.05.
Som tidligere nevnt er denne saken et særtilfelle, og at systemet med bedømmelser ut fra kapasitetshensyn ikke kan være innordnet til å fange opp alle tenkte tilfeller. Etter Dr. scient forskriften §9 annet avsnitt, skal innstillingen fra komiteen være NFH i hende senest 3 uker før planlagt disputas. Her gikk bare 14 dager fra innstillingen forelå til bedømmelsen var ferdig, noe som skyldes at komiteen var forsinket i sitt arbeid og måtte levere innstillingen senere i forhold til den allerede planlagte disputasen. Dette aksepterte NFH ettersom ferieavviklingen straks sto for tur og at en utsettelse ville medføre problemer med å samle komiteen.
Slik denne saken forelå og rutinen er lagt opp, var det ikke praktisk mulig å foreta en selvstendig habilitetsvurdering på de ulike stadier i prosessen. Dersom ikke komitémedlemmene selv sier fra, kan habilitetsvurderingen først skje når komiteens arbeid er sluttført og resultatet av avhandling, disputas og prøveforelesning foreligger, og styret skal innstille til kreering.»
5. Habilitetsvurderingen etter at prøveforelesning og disputas var godkjent
Det ble bedt opplyst og redegjort for hvorvidt forskriftens §11, eller eventuelt andre bestemmelser i forskriften, ga høyskolen hjemmel for på dette stadiet av saksbehandlingen å avgjøre at medlemmer av bedømmelseskomiteen var inhabile og oppnevne en ny komité.
Høyskolen uttalte om dette:
«Straks etter sommerferien, fremmes sak 12-05 for arbeidsutvalget med forslag til vedtak om tilråding til kreering. Det var først på dette tidspunkt at det forelå reell mulighet til å vurdere selve innholdet i avhandlingen, bedømmelseskomiteens vurdering, samt resultatet fra disputas og prøveforelesning.
Saken fikk spesiell oppmerksomhet ettersom A tidligere hadde fått underkjent en avhandling. I arbeidsutvalgets møte den 09.09.05 kommer det flere spørsmål om de eksterne komitémedlemmenes habilitet og prosessen rundt bedømmelsen av avhandlingen, samt om gjennomføringen av disputas og prøveforelesning er gjort på en forsvarlig måte.
Bakgrunnen for inhabilitetsinnsigelsen er det som følger av forordet til avhandlingen, hvor A bl. a. sier følgende: «My thanks also go to Dr. C that read through and commented on four of the papers.» I innledningen står følgende: «I first stumbled upon the problem of time in the beginning of the 1980s when working with decision models for fishing skippers at the Institute for Technology Research in Y under supervision of professor B.»Saken ble derfor oversendt styret for videre behandling. Inhabilitetsinnsigelsen ble først behandlet den 20.09.05, HS sak 081-05. Her gjennomgås foruten saksbehandlingen, også reglene om oppnevning av bedømmelseskomité som følger av Dr. Scient forskriftens §8, UiTs veiledning pkt 2.1 og forvaltningslovens kap. II om habilitet.
Høgskoledirektøren har i sin vurdering reist spørsmål om medlemmene i komiteen var habil til å vurdere avhandlingen på et uhildet grunnlag, ettersom A (skal formodentlig være C) har lest og kommentert, mens B har hatt veilederansvar for A i et tidligere arbeidsforhold. Ingen av disse er eller har vært formelt oppnevnt av NFH som veiledere.
Dette tolkes som at begge de to eksterne komitemedlemmene i ulik grad har hjulpet A ved utarbeidelsen av avhandlingen. «I ytterste konsekvens kan komiteens godkjenningstilrådning av avhandlingen falle bort under henvisning til manglende tillit til at komiteen har stått fritt ved sin vurdering. Komiteens medlemmer har imidlertid ikke varslet at de har sett noen problemer ved å utføre oppgaven. Vi foreslår derfor at komiteen blir bedt om å avgi en uttalelse om hvorvidt spørsmålet om habilitet har vært diskutert i komiteen».
I styrets sak HS 084-05, datert 19.10.05 legges det til grunn at C rent faktisk har gitt A bistand med hele fire av fem publikasjoner i avhandlingen. I hvilken grad dette har hatt stor eller liten betydning kan ikke være avgjørende. Det at C takkes spesielt i avhandlingen tilsier at hans bidrag uansett er tillagt en viss betydning, noe som man ikke kan se bort ifra i denne sammenhengen. Styret har derfor ansett dette som en kontakt som går utover hva som er normalt mellom doktoranden og komitémedlemmer, og derfor ikke kan godtas etter Dr. scient forskriftens §8 og forvaltningslovens §6.
En disputas skal iht. Dr. scient forskriftens §10 og UiTs veiledning pkt. 5.2, være en faglig diskusjon og utspørring av doktoranden. Den forutgående kontakten med B og C, gjorde at A langt på vei kjente til og visste hvilke kritiske spørsmål opponentene ville komme med. Det ble derfor stilt spørsmål om hvor reell selve prøvelsen av avhandlingen var i forhold til hva som er påkrevd.
Det følger videre av UiTs veiledning pkt. 6 om Avsluttende saksbehandling at «komiteens innberetning om utfallet av prøveforelesningen og disputasen oversendes avdelingen og deretter institusjonens styre for behandling. Begge disse organer står i prinsippet fritt i sine avgjørelser, men det vil bare være aktuelt å fravike en enstemmig komitéinnstilling dersom det foreligger ekstraordinære og tungtveiende grunner for det. Slike grunner kan for eksempel være at komiteen åpenbart har feiltolket institusjonens kvalitetsstandard, eller det etter at innberetning er avgitt er kommet frem nye opplysninger som har avgjørende betydning for spørsmålet om godkjenning.» Regelens ordlyd gir styret fullmakt til å avgjøre at medlemmer av komiteen er inhabile. Formålet med regelen taler videre for at styret kan oppnevne ny komité etter at både prøveforelesning og disputas er godkjent.
Videre taler reelle hensyn for at styret må ha adgang til å foreta en selvstendig vurdering av saken inkludert habilitetsspørsmålet og oppnevne ny komité på dette stadiet. Selv om det forelå en positiv innstilling og prosessen var kommet langt, er det ikke rimelig at styret må være bundet av denne når det oppdages feil av betydning. Saken dreier seg tross alt om tildeling av den høgste grad av utdanning i Norge, samt NFHs omdømme og samfunnets tillit til forvaltningen.
På denne bakgrunn mente styret at det var mest forsvarlig å oppnevne en ny bedømmelseskomité, som kunne vurdere avhandlingen på et habilt grunnlag.»
Deretter innkom det bemerkninger i to brev fra klagerens advokat og i ett brev fra høyskolen. Advokaten etterlyste en nærmere begrunnelse fra høyskolens side for hvorfor habilitetsspørsmålet ikke ble drøftet da komiteens innstilling forelå, jf. forskriftens §9, og anførte at høyskolen på dette tidspunkt hadde tilstrekkelige opplysninger til å avklare eventuelle uklarheter vedrørende komiteens habilitet. Det ble bestridt at det hadde fremkommet nye opplysninger av betydning for habilitetsspørsmålet etter at komiteens innberetning forelå. Det ble vist til at klageren i flere fotnoter i avhandlingen hadde opplyst om den kontakt han hadde hatt med de to medlemmene av komiteen. Høyskolen anførte blant annet at opplysningene om de to komitémedlemmenes kontakt med klageren hadde vært nye for høyskolens rektor, som var disputasleder, og at høyskolestyret måtte ha rettslig adgang til å vurdere habilitetsspørsmålet etter at disputas og prøveforelesning var gjennomført.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
Min vurdering av saken er avgrenset til saksbehandlingen vedrørende habilitetsspørsmålet. Jeg har således ikke vurdert selve habilitetsspørsmålet, og finner derfor heller ikke grunn til å kommentere spørsmålet om partsstilling i henhold til forvaltningsloven §6 annet ledd, annet punktum.
2. Saksbehandlingen ved oppnevnelsen av komiteen
Det følger av forvaltningsloven §17 første ledd og forvaltningsrettslige grunnprinsipper at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette må også omfatte spørsmål om habilitet for tjenestemenn og medlemmer av kollegiale organer som deltar i saksbehandlingen. Videre følger det av forvaltningsloven §8 annet ledd at i kollegiale organer treffes habilitetsavgjørelsen av organet selv, uten at vedkommende medlem deltar, og av bestemmelsens tredje ledd at medlem i god tid skal si fra om forhold som kan gjøre ham inhabil. I denne saken reises følgelig både spørsmål om høyskolens administrasjon har lagt til rette for en forsvarlig utredning av habilitetsspørsmålet, og om komiteens medlemmer har oppfylt sin plikt til å opplyse om forhold som kunne gjøre dem inhabile.
Høyskolen har opplyst at Institutt for samfunns- og markedsfags forslag til medlemmer i komiteen forelå før avhandlingen var mottatt, og at forskerutdanningsutvalget 15. desember 2004 godkjente komiteen uten å ha hatt tilgang til avhandlingen, etter sirkulasjon av saken mellom utvalgsmedlemmene. Forskerutdanningsutvalget vurderte de foreslåtte komitémedlemmenes faglige kvalifikasjoner, men vurderte ikke deres habilitet. Det tilkom således komiteens medlemmer selv å vurdere sin habilitet, slik forvaltningsloven foreskriver, jf. nedenfor.
I høyskolens oppnevningsbrev 16. desember 2004 til komiteens medlemmer er det ikke redegjort nærmere for forvaltningslovens regler om habilitet. Det fremgår at foruten avhandlingen, fulgte vedlagt brevet «Guidelines for the evaluation of candidates for Norwegian doctoral degrees». Høyskolen har i brev til ombudsmannen opplyst at komitémedlemmene fikk tilsendt både forskriften og Veiledning om bedømmelse av doktorgrader ved Universitetet i Tromsø (veiledningen) sammen med oppnevningsbrevet. I forskriftens §8 er inntatt følgende bestemmelse:
«Habilitetsreglene i Forvaltningslovens §§6 flg. gjelder for komiteens medlemmer, jf lovens §10.»
I veiledningens punkt 2.1 «Oppnevning av sakkyndig komité» er det uttalt følgende (annet avsnitt):
«Doktoranden underrettes om komiteens sammensetning. Doktoranden kan gi merknader slik at avdelingen i sin behandling er best mulig informert om mulig inhabilitet eller andre avgjørende forhold også gjennom informasjon fra kandidaten.»
Verken i forskriften eller veiledningen er det gitt nærmere informasjon om innholdet av forvaltningslovens habilitetsregler. Høyskolen har imidlertid opplyst at komiteens administrative leder F ga komitémedlemmene en muntlig redegjørelse for habilitetsreglene. Det fremgår imidlertid ikke hvorvidt F foretok en nærmere undersøkelse av komitémedlemmenes habilitet, f. eks. ved å stille kontrollspørsmål. Det har formodningen mot seg at noen slik undersøkelse ble foretatt. I så fall ville Bs og Cs tidligere kontakt med klageren ha blitt klarlagt, og habilitetsspørsmålet ville ha blitt nærmere utredet i forbindelse med oppnevnelsen av komiteen. Det forhold at høyskolen i etterkant, på bakgrunn av denne saken, har innført et nytt punkt i oppnevningsbrevet til komitémedlemmene, hvor disse bes om å bekrefte skriftlig at de har vurdert sin habilitet og funnet seg habile etter forvaltningsloven §§6 ff., før oppdraget utføres, gir en indikasjon på at høyskolens rutiner for utredning av habilitetsspørsmål ikke har vært tilfredsstillende.
Som høyskolen, setter jeg spørsmålstegn ved de to komitémedlemmenes vurdering av sin egen habilitet. Det følger av forvaltningsloven §8, som komiteen skal ha fått en redegjørelse for, at komitémedlemmene har et selvstendig ansvar for å vurdere sin egen habilitet. Det følger av bestemmelsens tredje ledd at de i god tid skal si fra om forhold som gjør eller kan gjøre dem inhabile. Høyskolen har opplyst at ifølge D ble habiliteten diskutert «mer implisitt ved at C hadde påpekt at A ikke hadde tatt særlig hensyn til de kommentarer han hadde gitt.» F har opplyst at etter at komiteen hadde fått en redegjørelse for habilitetsreglene, hadde «ingen av medlemmene hatt noen problemer med dette». På bakgrunn av sin tidligere kontakt med klageren burde D og C ha undersøkt habilitetsspørsmålet nærmere, eventuelt ved å underrette F om sin tidligere kontakt med klageren. Da dette ikke ble gjort, har de to komitémedlemmene etter min oppfatning ikke oppfylt sin plikt etter forvaltningsloven §8 til å avklare sin egen habilitet.
Også høyskolen har fremhevet at disse to medlemmene ikke har oppfylt plikten etter forvaltningsloven §8. Jeg finner grunn til å påpeke at komiteen i denne sammenheng må anses som en del av forvaltningen, slik at feil her fra deres side må anses som en feil ved forvaltningens saksbehandling. Som påpekt, må det dessuten være høyskolens ansvar å ha rutiner som sikrer at medlemmene kommer frem med de relevante opplysningene om habilitetsspørsmål.
Det følger av veiledningens punkt 2.1 at doktoranden «kan gi merknader slik at avdelingen i sin behandling er best mulig informert om mulig inhabilitet». Som det fremgår av min redegjørelse foran, påhviler imidlertid plikten etter forvaltningsloven til å utrede og avklare habilitetsspørsmålet forvaltningen selv, i denne saken høyskolens administrasjon og medlemmene av komiteen.
Høyskolen har i svaret hit vist til at saken, spørsmål om tildeling av doktorgrad, gjelder tildeling av den høyeste grad av utdanning i Norge, samt NFHs omdømme og samfunnets tillit til forvaltningen. Jeg viser til at dette innebærer at saken også er av stor betydning for doktoranden. Det er derfor viktig at doktorandens rettssikkerhet ivaretas. Et så sentralt spørsmål som komiteens habilitet, må derfor avklares så tidlig som mulig i prosessen, noe regelverket også legger opp til. Det er derfor helt avgjørende at høyskolen har rutiner som sikrer en forsvarlig behandling av habilitetsspørsmålet i forbindelse med oppnevnelsen av komiteen. Jeg finner at rutinene som ble fulgt i denne saken, ikke var tilstrekkelige.
3. Saksbehandlingen da komiteens innstilling forelå
I forskriftens §9 er det bestemt blant annet følgende:
«Komiteen avgir innen en frist fastsatt av fakultetet/Norges fiskerihøgskole begrunnet innstilling, eventuelt vedlagt individuelle uttalelser, om hvorvidt arbeidet er verdig til å forsvares for doktorgraden.
—
Bedømmelseskomiteens innstilling med eventuelle merknader behandles av fakultetsstyret/Høgskolestyret. Fakultetsstyret/Høgskolestyret kan delegere videre til dekan/Høgskolerektor fullmakt til å godkjenne en komitéinnstilling når den enstemmig konkluderer med at avhandlingen er verdig til å forsvares for doktorgraden.
Doktoranden underrettes om resultatet av behandlingen.
Dersom en finner at det er gjort feil av betydning for innstillingen, kan saken sendes enten tilbake til bedømmelseskomiteen for ny vurdering eller det oppnevnes ny bedømmelseskomité.»
Forskriften gir her høyskolens styre hjemmel for å gripe inn dersom den finner at det er gjort «feil av betydning for innstillingen». Slike feil må formodentlig også omfatte mangler ved komitémedlemmenes habilitet. Riktignok følger det av forskriftens §8 og forvaltningsloven §8, sammenholdt med bestemmelsen om forvaltningens utredningsplikt i lovens §17 første ledd, at habilitetsvurderingen i utgangspunktet skal gjøres av komiteens medlemmer, i forbindelse med oppnevnelsen. Dette kan imidlertid ikke frita høyskolens styre fra å foreta en vurdering av habiliteten ved sin behandling av saken. Forskriften gir styret hjemmel for å oppnevne ny bedømmelseskomité på dette stadiet av saksbehandlingen. Jeg har da vanskelig for å forstå høyskolens innvending om at det, på grunn av tidsnød, ikke var praktisk mulig for styret å foreta en selvstendig habilitetsvurdering.
4. Saksbehandlingen etter at prøveforelesning og disputas var godkjent
a) Hjemmel for å foreta habilitetsvurderingen
Forskriftens §11 (Kreering og diplom) første ledd lyder slik:
«På grunnlag av innberetning fra bedømmelseskomiteen og fakultetet/Norges fiskerihøgskole om at prøveforelesningen og disputasen er godkjent, kreerer Universitetsstyret doktoranden til doktor.»
Forskriften gir ikke uttrykkelig hjemmel for på dette stadiet av saksbehandlingen å underkjenne innberetningen og bestemme at det skal oppnevnes en ny bedømmelseskomité. Under veiledningens punkt 6 (Avsluttende saksbehandling) er det uttalt følgende:
«Komiteens innberetning om utfallet av prøveforelesningen(e) og disputasen oversendes avdelingen og deretter institusjonens styre for behandling. Begge disse organer står i prinsippet fritt i sine avgjørelser, men det vil bare være aktuelt å fravike en enstemmig komitéinnstilling dersom det foreligger ekstraordinære og tungtveiende grunner for det. Slike grunner kan for eksempel være at komiteen åpenbart har feiltolket institusjonens kvalitetsstandarder, eller at det etter at innberetningen er avgitt er kommet frem nye opplysninger som har avgjørende betydning for spørsmålet om godkjenning (for eksempel avsløring av «fusk»).»
I høyskolens saksfremlegg 19. oktober 2005 til styret er det uttalt følgende avslutningsvis om veiledningens punkt 6 (under punkt 4 på side 5):
«Det er særlig siste passus om «nye opplysninger» som her er aktuell.»
Jeg kan ikke se at veiledningen gir klare holdepunkter for å fravike komiteens innstilling i et tilfelle som det foreliggende. Opplysningene om klagerens tidligere kontakt med de to komitémedlemmene kan neppe anses som «nye opplysninger», ettersom dette fremgikk av avhandlingen. Det er dessuten i forskriftens §8 lagt opp til at habilitetsvurderingen skal skje i forbindelse med oppnevnelsen av komiteen. Det må derfor skje en utredning av habilitetsspørsmålet i forbindelse med oppnevnelsen, jf. mine bemerkninger under punkt 2. Videre må tas i betraktning at det i forskriftens §9 er gitt hjemmel for å oppnevne ny bedømmelseskomité dersom det er gjort feil av betydning, jf. punkt 3 foran. Noen slik hjemmel finner man ikke i §11 om kreering og diplom. En reversering av saksbehandlingen i form av å oppnevne ny bedømmelseskomité vil innebære et sterkt inngrep overfor doktoranden, og bør derfor kreve klar hjemmel i forskrift. Reelle hensyn taler generelt for at habilitetsspørsmålet bør være utredet og avklaret før man er kommet til dette avsluttende stadiet i saksbehandlingen.
Følgelig kan jeg ikke se at høyskolens styre hadde tilstrekkelig hjemmel til å treffe avgjørelsen 19. oktober 2005 om å underkjenne komiteens innberetning og oppnevne en ny bedømmelseskomité.
b) Forhåndsvarsel – kontradiksjon
Hensynet til en forsvarlig saksbehandling tilsier kontradiksjon, dvs. at parten får adgang til å uttale seg før forvaltningen treffer en avgjørelse. Dette er i samsvar med ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper og god forvaltningsskikk, og er lovfestet i forvaltningsloven §16 for tilfeller hvor det skal treffes vedtak. I denne saken er problemstillingen hvorvidt høyskolen, under enhver omstendighet, burde ha sendt forhåndsvarsel til klageren før styrets avgjørelse 19. oktober 2005.
Høyskolen har vist til at klageren fikk tilsendt kopi av oppnevningsbrevet 16. desember 2004, vedlagt forskriften og veiledningen, og at det derfor ikke var nødvendig å sende et «nytt varsel» for å klarlegge sakens faktum. Videre har høyskolen vist til at den sendte klageren et brev 20. oktober 2005, til den adresse klageren hadde oppgitt, med orientering om styrets avgjørelse og informasjon om at en ny komité ville bli oppnevnt. Høyskolen har også vist til at klagerens advokat på X i brev 11. april 2006 protesterte mot avgjørelsen om å kjenne de to komitémedlemmene inhabile, uten å gi noen nærmere begrunnelse for sin innsigelse.
Jeg kan ikke være enig i den begrunnelsen som høyskolen har gitt for ikke å sende forhåndsvarsel til klageren forut for avgjørelsen 19. oktober 2005. Kravet til kontradiksjon er en viktig side av kravet til forsvarlig saksbehandling. Det skal sikre at den som berøres av en offentlig avgjørelse, skal ha muligheter til å øve innflytelse på den, og til å fremlegge sin sak. Dette tilsier at den som kan bli gjenstand for en avgjørelse som berører vedkommendes rettigheter eller interesser, får varsel, gis rett til innsyn i grunnlaget for avgjørelsen og rett til å uttale seg, se Hans Petter Graver: Alminnelig forvaltningsrett (2. utgave, 2002) s. 102. At klageren mottok kopi av oppnevningsbrevet til komiteens medlemmer, med vedlegg, og en underretning i etterkant om styrets avgjørelse vedrørende de to komitémedlemmenes inhabilitet, kan etter min oppfatning ikke anses for å oppfylle kravet til kontradiksjon. I denne forbindelse må det også tas i betraktning at styrets avgjørelse om inhabilitet og oppnevning av en ny komité måtte antas å ha stor personlig betydning for klageren. Følgelig var det viktig å innhente hans syn på habilitetsspørsmålet før avgjørelsen ble truffet.
4. Oppsummering og konklusjon
Jeg har kommet til at
- høyskolens rutiner for utredning av bedømmelseskomiteens habilitet ikke har vært tilfredsstillende.
- høyskolen hadde formodentlig hatt hjemmel i forskrift for å oppnevne en ny bedømmelseskomité da komiteens innstilling forelå, dersom det på dette tidspunkt hadde blitt fastslått inhabilitet for komitémedlemmene, men dette ble ikke gjort.
- da prøveforelesning og disputas var godkjent, hadde høyskolen neppe tilstrekkelig hjemmel for å underkjenne komiteens innberetning og oppnevne en ny bedømmelseskomité.
- klageren under enhver omstendighet skulle ha vært gitt forhåndsvarsel forut for høyskolestyrets avgjørelse 19. oktober 2005.
Under henvisning til dette anbefaler jeg at høyskolen vurderer saken på nytt, og jeg ber om å bli orientert om høyskolens oppfølging av saken.»
Etter fornyet behandling av saken fattet styret ved Universitetet i Tromsø 18. oktober 2007 enstemmig vedtak om at klageren skulle kreeres til doktor.