54. Status som fosterhjem ved plassering av barn hos slektninger

As foreldre sitter i fengsel. I forbindelse med at hans to mindreårige søstre flyttet inn hos ham, søkte A om dekning av utgifter ved tilrettelegging av leiligheten og om utgiftsdekning. Barneverntjenesten avslo søknaden.

A klaget til fylkesmannen, som opphevet vedtaket og sendte saken til barneverntjenesten til ny behandling. Fylkesmannen viste blant annet til at barneverntjenesten vanskelig kan avslå en søknad om dekning av utgifter fordi hjemmet ikke anses for å tilfredsstille kravene til et fosterhjem, samtidig som barneverntjenesten mener at jentene skal bo i dette ikke-godkjente hjemmet.

A søkte etter dette uttrykkelig om å få fosterhjemstatus. Da barneverntjenesten på nytt behandlet saken, ble A innvilget økonomisk stønad tilsvarende utgiftsdekning til fosterhjem. Tiltak om støttekontakt ble videreført, mens tiltak om miljøarbeider/tilsynsfører ble opphevet. Videre het det:

«Barneverntjenesten har undersøkt om jenta har en tilfredsstillende omsorgsbase hos sin storebror i henhold til Lov om barneverntjenester §4-3 jf. §4-12. Det har ikke framkommet opplysninger som tilsier at det er alvorlige mangler ved den daglige omsorgen som barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som barnet trenger etter sin alder og utvikling. Barneverntjenesten vurderer at storebror kan klare å ha den daglige omsorgen for jenta med hjelpetiltak etter Lov om barneverntjenester §4-4.»

A klaget på at han ikke ble gitt status som fosterhjem, på tidspunktet for utgiftsdekningen og for avslaget på utgifter til tilrettelegging av leiligheten.

Ved delvis omgjøring fikk A innvilget utgiftene til tilrettelegging. Barneverntjenesten fastholdt at jentenes flytting til sin bror er en privat plassering og av den grunn ikke trenger nærmere godkjenning av barneverntjenesten, jf. §4-7, og understreket at «selv om barneverntjenesten hadde gått inn i en godkjenningsprosess i forhold til fosterhjemsstatus den gang jentene flyttet tilbake til sitt hjem, er det ikke selvsagt at en slik privat fosterhjemsplassering utløser et krav om godtgjøring og utgiftsdekning».

Under fylkesmannens behandling av saken ble det blant annet vist til at søknad om å bli fosterforeldre ikke kan påklages, og at det er barneverntjenesten som avgjør hvem som skal godkjennes som fosterforeldre.

A klaget til ombudsmannen over fylkesmannens manglende realitetsbehandling. Da saken samtidig var tatt opp igjen med fylkesmannen, ble saken foreløpig avvist her.

Fylkesmannen fastholdt at plasseringen av jentene er en privat plassering etter barnevernloven §4-7, og at en beslutning om å godkjenne eller ikke godkjenne et fosterhjem, ikke er å anse som et enkeltvedtak. Det ble vist til at status som fosterhjem ikke automatisk medfører økonomiske tilskudd ved private plasseringer, og at fosterhjemsgodtgjørelse uansett skal avtales mellom fosterhjemmet og barneverntjenesten.

A ba om at hans tidligere henvendelse til ombudsmannen ble behandlet. Det ble ikke bestridt at det ikke forelå klageadgang med hensyn til generelle avgjørelser om å bli godkjent som fosterforeldre. Men når barna allerede er plassert hos A, gjelder spørsmålet om status som fosterhjem kun spørsmålet om økonomisk tilskudd og rettigheter. Det ble vist til en annen sak hvor privat plassering ble ansett som en fosterhjemsplassering, og at det i mange tilfeller vil bero på tilfeldigheter om det blir fattet vedtak etter barnevernloven eller om en frivillig ordning blir lagt til grunn.

Fylkesmannen ble herfra bedt om å redegjøre for hvorfor eksemplene i retningslinjene om fosterhjem kapittel 7 pkt 7.2 er direkte anvendelige i tilfeller hvor foreldre allerede har plassert barn hos andre fordi de selv ikke kan ivareta omsorgen for dem. Fylkesmannen ble også bedt om å redegjøre for om anmodningen om arbeidsgodtgjørelse kunne anses for å være en søknad om frivillig hjelpetiltak, jf. barnevernloven §4-7 tredje avsnitt, jf. §4-4 tredje avsnitt. Det ble også bedt redegjort for hva som skilte søknaden om utgiftsdekning, som fylkesmannen flere ganger hadde klagebehandlet, og søknaden om arbeidsgodtgjørelse.

Fylkesmannen svarte blant annet at hovedregelen er at foreldre fritt kan plassere sine barn til oppfostring hos andre, uten at det er en sak for barneverntjenesten. Utgangspunktet er dermed at private plasseringer ikke omfattes av barnevernlovens regler om fosterhjem. Når vilkårene i barnvernloven §4-7 er til stede, kan barneverntjenesten kreve å undersøke plasseringsstedet med tanke på en eventuell godkjenning som fosterhjem. Private plasseringer som er vurdert og godkjent som fosterhjem etter barnevernloven §4-7, jf. §4-22, omfattes av lovens fosterhjemsbegrep.

Til spørsmålet om arbeidsgodtgjørelse svarte fylkesmannen at barneverntjenesten fant at A ikke skulle godkjennes som fosterhjem, og at denne avgjørelsen falt utenfor fylkesmannens myndighetsområde ettersom det ikke er et enkeltvedtak. En eventuell fosterhjemsgodtgjørelse ble uansett fastsatt i en avtale mellom barneverntjenesten og fosterhjemmet i det enkelte tilfellet, og ikke ved et enkeltvedtak. Arbeidsgodtgjørelse skattlegges som lønn, mens utgiftsgodtgjøring er skattefri og skal dekke barnets oppholdsutgifter. Fylkesmannen forstod barnevernloven §4-7 slik at barneverntjenesten står fritt til om de vil godkjenne hjemmet som fosterhjem eller ikke. Avslutningsvis het det:

«Fylkesmannen har i denne saken gått så langt som vi mener vi har anledning til. Ved gjennomgang av denne saken var det vår oppfatning at når barneverntjenesten fant at søstrene skulle bo hos broren, så var det rimelig at de også dekket utgifter i så henseende. Når det gjaldt spørsmålet om arbeidsgodtgjøring falt det utenfor det vi rent rettslig kunne ta stilling til.»

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1. Spørsmålet om enkeltvedtak

I barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 §6-1 annet ledd er det bestemt at avgjørelser «som gjelder ytelser og tjenester etter denne loven skal regnes som enkeltvedtak», og at enkeltvedtak som barneverntjenesten har truffet, kan påklages til fylkesmannen, jf. §6-5. Et enkeltvedtak er en «avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter» til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 §2 første ledd bokstav a) og b).

Barnevernloven §4-15 har bestemmelser om valg av plasseringssted av barn når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse. Hvorvidt valg av fosterhjem i slike situasjoner er et enkeltvedtak som utløser bl.a. klagerett, er omhandlet i lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991-92) om lov om barneverntjenester, på s. 79. Det heter bl.a.:

«Etter barnevernloven vil imidlertid spørsmålet om institusjonsplassering, i likhet med spørsmålet om fosterhjemsplassering, vanskelig kunne vurderes isolert, fordi plasseringsspørsmålet henger så nøye sammen med det vedtak som gir grunnlag for tiltaket; for eksempel vedtak om ansvarsovertakelse eller hjelpetiltak. Etter departementets oppfatning synes det derfor likevel ikke grunnlag for å anse verken avgjørelser om tildeling av plass i institusjon eller fosterhjem som selvstendige vedtak.»

Det er også i juridisk litteratur lagt til grunn at valget av det konkrete fosterhjem ikke er å anse som et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, se bl.a. Kari Ofstad og Randi Skar, Barnevernloven, Kommentarutgave (2004), på sidene 207, 268-269.

Forholdet til forvaltningsloven er også omhandlet i retningslinjer 15. juli 2004 til lov om barneverntjenester, Q-1072B, hvor det under overskriften «Avslag på søknad om å bli fosterforeldre kan ikke påklages» står:

«Heller ikke barneverntjenestens beslutning om endelig å godkjenne eller ikke godkjenne et fosterhjem i forhold til et konkret barn kan anses som enkeltvedtak.»

I en sak inntatt i ombudsmannens årsmelding for 1990 s. 51 ble spørsmålet om klagerett for besteforeldre som ønsket å bli fosterforeldre, tatt opp med daværende Sosialdepartementet. Saken ble behandlet etter barnevernloven 17. juli 1953. Jeg sluttet meg til departementets syn om at det ikke forelå klageadgang i den konkrete saken, men jeg reserverte meg mot departementets generelle syn på om den avgjørelsen som treffes om et fosterhjem skal godkjennes eller ikke, må anses som et enkeltvedtak. I brev til departementet skrev jeg blant annet:

«Det vil forekomme situasjoner der nettopp denne side av omsorgsspørsmålet får en så vidt dominerende behandling at reglene for enkeltvedtak – bl.a. om klage – bør følges. Et praktisk tilfelle er at den plassering som er bestemt i forbindelse med omsorgsovertakelsen, ikke er blitt effektuert eller håndhevet, med den følge at barnet gjennom en viss tid har hatt et opphold hos andre personer enn sine foreldre – f.eks. besteforeldre – og at disse senere ønsker forholdet formalisert i form av en fosterhjemsgodkjenning. Gode grunner taler da for å følge reglene om enkeltvedtak.»

I den foreliggende saken er det ikke fattet vedtak om omsorgsovertakelse av As søstre. Barna bor dessuten allerede hos han. Det vil si at han har overtatt den daglige omsorgen for barna, i overensstemmelse med foreldrenes ønske og med barneverntjenesten. Hans ønske om å bli godkjent som fosterhjem skyldes blant annet et ønske om å få klarhet i hvilke rettigheter han har i forhold til barneverntjenesten. Situasjonen skiller seg dermed fra eksemplene omtalt i juridisk litteratur og retningslinjene.

Jeg kan ikke se at fylkesmannen har besvart spørsmålet om det kan være grunn til å behandle en anmodning om å bli fosterforeldre når man allerede har et barn boende hos seg, annerledes enn en generell anmodning om å bli fosterhjem. For min vurdering av denne saken, har jeg kommet til at det ikke er nødvendig å ta uttrykkelig stilling til enkeltvedtaksspørsmålet. Jeg vil vurdere å ta det opp på generelt grunnlag med Barne- og likestillingsdepartementet.

Etter barnevernloven §2-3 fjerde ledd skal fylkesmannen også føre tilsyn med barnevernvirksomheten i kommunen, herunder påse at kommunene utfører de oppgaver de er pålagt etter loven. Det innebærer at selv om det ikke foreligger et enkeltvedtak med tilhørende klagerett, kan en klage på barneverntjenesten bringes inn for fylkesmannen til gjennomgang. Fylkesmannen har da også flere ganger vært inne i denne saken, både som klageinstans og som tilsynsmyndighet.

2. Private plasseringer

2.1 Rettslig utgangspunkt

Foreldre har i utgangspunktet anledning til å plassere sine barn til oppfostring hos andre. Men etter barnevernloven §4-7 kan barneverntjenesten kreve å godkjenne plasseringsstedet hvis plasseringen varer lengre enn to måneder. Grunnlaget for et slikt krav, er det samme som for å gjøre undersøkelser etter §4-3, det vil si det må være rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven kapittel 4.

Etter barnevernloven av 1953 skulle alle private plasseringer av en viss varighet anses som fosterhjemsplasseringer, og fosterhjemmet skulle godkjennes av helse- og sosialstyret på samme måte som fosterhjem som ble benyttet etter vedtak om omsorgsovertakelse. I Ot.prp. nr. 44 (1991-92) foreslo departementet at dersom foreldre plasserer sine barn utenfor hjemmet i mer enn to måneder, skulle plasseringen godkjennes av barneverntjenesten, jf. forslaget §4-7. Barneverntjenestens undersøkelse av slike langvarige plasseringer skulle i første rekke gjelde spørsmålet om det er behov for hjelpetiltak som gjorde at foreldrene kunne ha barnet hos seg, men det kunne også gjelde tiltak som kunne være bistand til disse fosterforeldrene. Bestemmelsen skulle sikre at barna fikk tilfredsstillende oppvekstvilkår, og det ble vist til at langvarige plasseringer av barn er av så vidt stor betydning for barnet at det kunne være grunn til å gå inn i forholdet.

I forbindelse med behandlingen av lovforslaget i forbruker- og administrasjonskomiteen i Stortinget, uttalte komiteen at foreldre burde kunne plassere barn for en viss tid hos familie og venner uten at saken av den grunn skulle bli gjenstand for behandling av barneverntjenesten. Som eksempel ble det vist til tilfeller hvor mor bor hos sine foreldre og ukependler til arbeid eller skolegang. På s. 18 i Innst.O. nr. 80 (1991-92) «Innstilling fra forbruker- og administrasjonskomiteen om lov om barneverntjenester» fremgår:

«Komiteen foreslår derfor å endre §4-7, slik at man får en hjemmel til at barneverntjenesten kan kreve å godkjenne en slik plassering, hvis det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven. Grunnlaget for å godkjenne eller nekte denne skal være om plasseringen tilfredsstiller §4-22 annet ledd. Etter komiteens oppfatning skal dette også tolkes slik at man kan kreve godkjenning der hvor foreldre forsøker å unngå tiltak etter kap. 4, ved å flytte barnet. Paragrafen skal derimot ikke tolkes slik at barnevernet generelt kan kreve å godkjenne plasseringer hos andre.»

Når vilkårene i §4-7 ikke foreligger, er plasseringen barneverntjenesten uvedkommende, med den følge at plasseringsstedet ikke får status som fosterhjem i barnevernlovens forstand, jf. også Ofstad/Skar s. 86. Når vilkårene i §4-7 foreligger, har barneverntjenesten langt på vei en plikt til å foreta de nødvendige undersøkelser for å undersøke barnets omsorgsbase.

Etter barnevernloven §4-4 femte ledd har barneverntjenesten også anledning til å formidle plass i fosterhjem som hjelpetiltak, uten at det fattes vedtak om omsorgsovertakelse.

Selv om fosterhjemsplassering ikke automatisk utløser krav om godtgjøring og utgiftsdekning, noe både barneverntjenesten og fylkesmannen i denne saken har påpekt, vil status som fosterhjem likevel utløse visse rettigheter og plikter for den enkelte. Etter forskrift 18. desember 2003 nr. 1569 om fosterhjem §6 skal barneverntjenesten og fosterforeldrene inngå skriftlig avtale om henholdsvis fosterforeldrenes og barneverntjenestens plikter og rettigheter. Ved fosterhjemsplassering etter beslutning om hjelpetiltak, jf. barnevernloven §4-4 femte ledd, eller når privat plassering blir godkjent som fosterhjem, skal den standardiserte avtalen utarbeidet av daværende Barne- og familiedepartementet, benyttes så langt den passer, jf. forskriften §3 annet ledd.

2.2. Barneverntjenestens vurdering etter §4-7 i denne saken

Barneverntjenesten har kjent til familien fra foreldrene ble fengslet i 2000 og har fulgt opp saken i hvert fall siden jentene returnerte fra hjemlandet og det kom bekymringsmelding fra skolen i 2003. Det har siden 2004 vært flere samtaler mellom barneverntjenesten, barnas foreldre og A om hans omsorg for søstrene. Etter bekymringsmeldinger har også barneverntjenesten iverksatt formelle undersøkelser etter barnevernloven §4-3, senest 30. juni 2005.

Det er vanskelig å se at barnevernets avslutning av en undersøkelse av barns oppholdssted ved plassering etter §4-7, jf. §4-3, særlig når undersøkelsen som i dette tilfellet konkluderer med at det er nødvendig med hjelpetiltak, ikke innebærer at barneverntjenesten indirekte har foretatt en godkjenning som fosterhjem etter §4-7. Dette må gjelde selv om det ikke er barneverntjenesten som har fattet et formelt vedtak om at barna skal bo der. Da barneverntjenesten avsluttet undersøkelsen av forholdene rundt søstrenes tilværelse hos broren, jf. §4-3, har den etter mitt syn indirekte godkjent A som barnas omsorgsperson. Jeg viser til det fylkesmannen uttalte om at barneverntjenesten ikke kan avslå en søknad om utgiftsdekning med henvisning til at hjemmet ikke er godkjent når de likevel mener at barna skal bo i dette hjemmet, og kan ikke være enig i fylkesmannens senere uttalelse at barneverntjenesten i alle tilfeller kan stå fritt til å avgjøre om de vil godkjenne et hjem som fosterhjem eller ikke.

Uttalelsene fra komiteen i Stortinget ved behandlingen av barnevernloven underbygger dette. Det fremgår at årsaken til at lovforslaget §4-7 ble endret, var å sikre at foreldre ikke nødvendigvis må involvere barneverntjenesten hver gang det er nødvendig å ha barna borte fra hjemmet. Når den private parten som foreldrene har plassert barna hos, tvert imot ønsker at barneverntjenesten bistår ved utøvelsen av omsorgen, bør det være desto større grunn for barneverntjenesten til å involvere seg i plasseringen. Slik barneverntjenesten også i denne saken har gjort, ved flere ganger å foreta undersøkelser etter §4-3, og å gå inn med frivillige hjelpetiltak.

Jeg er fra tidligere saker kjent med at foreldres plassering av barn hos slektninger kan forårsake usikkerhet med hensyn til slektningenes rettigheter og plikter i forhold til barnevernet. Forholdet mellom barnevernet, slektningene og barnets foreldre kan også skape usikkerhet. Når barn er plassert utenfor hjemmet uten at det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse, kan jo foreldrene i utgangspunktet når som helst bestemme at barnet skal flytte hjem igjen. Når barnevernet har vært medvirkende ved plasseringen som i dette tilfellet, kan det også stilles spørsmål om det ikke foreligger en plassering etter barnevernloven §4-4 femte ledd. Barnevernets gjentatte oppfølging og iverksetting av hjelpetiltak, og hensynet til søstrenes beste, taler for at barnevernet ikke kan skyve en avklaring av ansvarsforholdene mellom A og barneverntjenesten fra seg ved å ikke ønske å bruke adgangen til å godkjenne ham som fosterhjem.

Jeg finner etter dette at det knytter seg begrunnet tvil til den forståelse og vurdering av

§4-7 som forvaltningen har foretatt i denne saken.

Konklusjon

Uavhengig av om det er klageadgang på avgjørelse om fosterhjem eller ikke, har fylkesmannen tilsynsansvar med at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt etter loven. Jeg ber fylkesmannen om å undersøke nærmere barneverntjenestens forståelse av rettsgrunnlaget for i dette tilfellet å la være å bruke sin adgang etter §4-7 til å godkjenne foreldrenes plassering av barna hos broren.

Jeg ber om å bli holdt orientert om utfallet av den nye behandlingen av saken.»

På bakgrunn av min uttalelse presiserte fylkesmannen innholdet i barnevernloven § 4-7 overfor barneverntjenesten. Bestemmelsen og uttalelsen ble også gjennomgått på fylkesmannens årlige kontaktmøte med barneverntjenestene. Barneverntjenesten fant imidlertid ikke grunnlag for en annen vurdering av denne saken.

Fylkesmannen måtte sies å ha fulgt anmodningene i min uttalelse, og jeg kunne derfor si meg ferdig med denne saken.