A er forvaringsdømt etter konvertering av tidligere sikringsdom. Han har tidligere vært innsatt ved Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt (Ila fengsel), men ble i juli 2002 overført til X fengsel.
Kriminalomsorgen region nordøst vedtok 31. oktober 2005 å overføre A tilbake til Ila fengsel. Vedtaket var hjemlet i straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 §14 første ledd bokstav e, der det heter at overføring kan finne sted dersom «bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold eller plassmangel gjør det nødvendig». Det ble også vist til straffegjennomføringsloven §11 tredje ledd, som bestemmer at bl.a. forvaringsdømte «bør settes inn i avdeling tilrettelagt for dette etter §10 annet ledd». Slike avdelinger for mannlige forvaringsdømte finnes i dag ved Ila fengsel.
Overføringsvedtaket ble opprettholdt av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF) 23. januar 2006. Etter en konkret helhetsvurdering fant KSF at As individuelle behov ikke lenger ble best ivaretatt ved fortsatt opphold i X fengsel. KSF viste blant annet til at hans «progresjon» syntes å ha stagnert og at det ville være viktig med et miljøskifte for å unngå en negativ utvikling. KSF pekte også på at A i den senere tid hadde fått avslag på flere permisjonssøknader, bl.a. som følge av at det ikke var funnet sikkerhetsmessig forsvarlig å innvilge permisjon. Videre viste KSF til at han hadde blitt overført til avdeling A ved fengselet som følge av at hans adferd til tider ble oppfattet som både ustabil og truende, samt at han ved flere anledninger hadde takket nei til å bli overført til en avdeling med større fellesskap fordi han ikke ønsket å omgås andre innsatte. KSF pekte også på at tingretten hadde forlenget forvaringstiden med to år under henvisning til faren for ny, alvorlig kriminalitet. Det het videre at det for KSF var vanskelig å se at det ved X fengsel ville skje en slik utvikling i As soningsforhold at det ville være sikkerhetsmessig forsvarlig å gi ham permisjon. KSF uttalte også at A ved Ila fengsel ville kunne få en oppfølging tilpasset hans individuelle behov.
As advokat brakte saken inn for ombudsmannen og gjorde gjeldende at vedtaket var sterkt urimelig og derfor ugyldig. Han viste til at overføringen ikke tok hensyn til As behov, og at den ville bremse hans soningsprogresjon. I denne forbindelse ble det blant annet pekt på at A under soningen ved X fengsel hadde vært elev ved den videregående skolen tilknyttet fengselet og at han hadde fått meget gode karakterer. Det ble anført at skolegangen hadde gitt ham en meningsfull hverdag og mestringsfølelse, og det ble pekt på at han hadde fått tett oppfølging fra skolens side. Tilsvarende skoletilbud og oppfølging ville han ifølge advokaten ikke kunne få ved Ila fengsel.
Videre ble det vist til As særskilte behov for oppfølging på grunn av sin ADHD-lidelse. Det ble anført at han ved overføring til Ila fengsel ikke ville kunne opprettholde relasjonen til sin psykolog, som han hadde gått til samtaler hos i flere år og opparbeidet et særlig tillitsforhold til. Ifølge advokaten ønsket A ved løslatelse å bosette seg i X og fortsette samtalene med sin psykolog. Advokaten pekte også på at et «nytt» fengsel trolig ville ha behov for tid til å gjøre seg kjent med A, før han eventuelt kunne gis permisjon, og at han med dette ville bli satt «ytterligere tilbake i soningen». Det ble også trukket frem at overføringen ville virke negativt fordi han under tidligere soning ved Ila fengsel skulle ha hatt store personlige konflikter med ansatte som fortsatt arbeider der. Avslutningsvis ble det opplyst at A både i 2003 og 2004 ble forsøkt overført til Ila fengsel, men at han begge ganger fikk medhold av KSF i sine klager på overføringsvedtakene. Det ble anført at forholdene som den gang talte mot overføring, fortsatt gjorde seg gjeldende.
A kom etter dette med flere tilleggsskriv. Han imøtegikk bl.a. KSFs påstand om at hans individuelle behov ville bli best ivaretatt ved en overføring, og ga uttrykk for at KSF burde ha spesifisert hvilke behov som ville bli bedre ivaretatt ved Ila fengsel enn det som allerede var tilfellet i X.
Saken ble deretter tatt opp skriftlig med KSF, som ble bedt om å redegjøre for sin forståelse av straffegjennomføringsloven §14 første ledd bokstav e og hvilken adgang bestemmelsen anses å gi til å overføre forvaringsdømte innsatte til Ila fengsel fra andre anstalter. KSF ble også bedt om å redegjøre for de konkrete bygningsmessige, bemanningsmessige eller plassforhold ved X fengsel og/eller Ila fengsel som ga grunnlag for å benytte hjemmelen i det foreliggende tilfellet. Videre ble KSF bedt om å redegjøre for sin vurdering av de individuelle forholdene som lå til grunn for overføringsvedtaket.
I svaret viste KSF innledningsvis til at hjemmelen i straffegjennomføringsloven §14 første ledd bokstav e må ses i sammenheng med bestemmelsene i straffeloven 22. mai 1902 nr. 10 §39c og straffegjennomføringsloven §11 tredje ledd og §10 annet ledd, hvor det forutsettes at soningen av forvaringsstraff som hovedregel skal påbegynnes i, og gjennomføres ved forvaringsanstalt under kriminalomsorgen. Slike anstalter/avdelinger skal være tilrettelagt for innsatte med de særlige behovene som forvaringsdømte antas å ha. I brevet het det videre:
«Straffegjennomføringsloven §14, 1.ledd gir en uttømmende angivelse av hvilke grunnlag som kan brukes for å tvangsoverføre innsatte fra et fengsel til et annet. Bestemmelsen i bokstav e utdyper at slik tvangsoverføring kan finne sted når bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold eller plassmangel gjør det nødvendig.
KSF er av den oppfatning at hjemmelen i straffegjennomføringsloven §14, 1. ledd bokstav e må ses i sammenheng med bestemmelsene ovenfor ved behandlingen av forvaringsdømte.
Hensyn til sammenheng tilsier at man kan vise til straffegjennomføringsloven §14, 1. ledd bokstav e som støtte for å overføre forvaringsinnsatte til Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt fra andre fengsler. Det vises til at Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt ble bygningsmessig styrket/opprustet ved innføringen av forvaringsordningen. Videre ble bemanningen ved Ila fengsel, forvarings- og sikringsanstalt, betydelig styrket nettopp for å kunne ivareta forvaringsdømte og de særskilte behov denne kategorien domfelte har. Bemanningen ved forvaringsavdelingene er da også tverrfaglig sammensatt i motsetning til ved vanlige fengselsavdelinger.
—
Dette betyr imidlertid ikke at det skal være behov for slike overføringer på en regelmessig basis, da hovedregelen etter straffeloven, straffegjennomføringsloven og forskrift om forvaring, er at forvaringen skal påbegynnes og gjennomføres i forvaringsanstalt. Av forskriften §7 fremgår det imidlertid, som nevnt, at man unntaksvis kan akseptere at forvaringsdømte har opphold ved andre fengsler, så lenge det er grunn til å tro at den dømtes spesielle behov vil bli best ivaretatt slik. Det ligger imidlertid i forvaringsordningens oppbygging og sammenhengen i regelverket at når unntakskriteriene ikke lenger er oppfylt, så skal domfelte overføres til forvaringsavdeling.»
KSF ga deretter en redegjørelse for sin vurdering av klagerens individuelle forhold. Det ble bl.a. opplyst at det hadde blitt lagt vekt på at klageren etter KSFs oppfatning ville kunne ha godt av et miljøskifte for å unngå en utvikling i negativ retning. KSF hadde også vektlagt at Ila fengsel har høy kompetanse på forvaring og vil kunne tilrettelegge for en tilbakeføring til samfunnet som både tar hensyn til klagerens behov og samfunnets behov for beskyttelse. Videre redegjorde KSF for hvordan de hadde vurdert overflyttingens betydning for As medisinering, hans mulighet for videre skolegang og hans behandlingssamtaler med sin psykolog.
Etter at A hadde kommet med merknader ble saken på nytt forelagt KSF i brev herfra. Det ble bl.a. bedt om en utdyping av hvilke av klagerens konkrete individuelle behov som ville bli bedre ivaretatt ved Ila fengsel enn ved X fengsel. Det ble også bedt om å få opplyst hvilket faktisk grunnlag KSF bygget på da det ble lagt til grunn at klagerens soningsprogresjon hadde stoppet opp, og at utviklingen hadde gått «i negativ retning».
KSF ga en utfyllende redegjørelse i brev hit. Klageren kom deretter med ytterligere merknader og imøtegikk en rekke av KSFs vurderinger av hans individuelle behov og til dels det faktiske grunnlaget som lå til grunn for disse vurderingene.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Personer som er dømt til forvaring skal som utgangspunkt gjennomføre straffen i en avdeling som er tilrettelagt for dette etter straffegjennomføringsloven 18. mai 2001 nr. 21 §10 annet ledd. Dette følger forutsetningsvis av straffeloven 22. mai 1902 nr. 10 §39c og er uttrykkelig bestemt i straffegjennomføringsloven §11 tredje ledd og forvaringsforskriften 5. mars 2004 nr. 481 §6.
I forskriftens kapittel 3 er det gitt bestemmelser om overføring av forvaringsdømte fra særskilt tilrettelagt avdeling til annet fengsel eller institusjon. Det åpnes bl.a. for slik overføring dersom den domfelte samtykker «og det er grunn til å tro at hans spesielle behov vil bli best ivaretatt slik», jf. forskriftens §7. Forvaringsforskriften var ikke gitt da klageren ble overført fra Ila fengsel til X fengsel, men tilsvarende betraktninger som i §7 synes å ha ligget til grunn for overføringen.
Forvaringsforskriften har ikke særskilte bestemmelser om overføring av forvaringsdømte fra ordinært fengsel tilbake til anstalt/avdeling særskilt tilrettelagt for forvaring. Dette må derfor vurderes etter den generelle bestemmelsen i straffegjennomføringsloven §14 om overføring mellom gjennomføringsformer. Overføring i strid med den innsattes eget ønske reguleres av bestemmelsens første ledd, som lyder slik:
«Kriminalomsorgen kan overføre innsatte til et annet fengsel dersom
- det er sannsynlig at innsatte har begått eller vil begå en straffbar handling,
- det er grunn til å anta at innsatte vil unndra seg gjennomføringen,
- innsatte til tross for skriftlig advarsel har særlig negativ innflytelse på miljøet i fengslet,
- overføring er nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslet, eller
- bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold eller plassmangel gjør det nødvendig.»
Det følger av forarbeidene til loven at de alternative vilkårene er ment å utgjøre en uttømmende oppregning av hvilke situasjoner som kan begrunne en overføring, jf. Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) s. 58 og 154. KSF har i brev hit gitt uttrykk for samme syn.
I sitt vedtak har KSF vist til straffegjennomføringsloven §14 første ledd bokstav e som hjemmel for overføringen av klageren fra X fengsel til Ila fengsel. Bestemmelsen gir adgang til overføring dersom «bygningsmessige eller bemanningsmessige forhold eller plassmangel» gjør det nødvendig. KSF har i svarene hit redegjort for den bygnings-, bemannings- og kompetansemessige styrkingen/opprustingen av Ila fengsel i forbindelse med innføringen av forvaringsordningen med sikte på å ivareta forvaringsdømtes særskilte behov. Videre er det pekt på en rekke forhold knyttet til klagerens soningsforløp og prognoser.
Etter en naturlig språklig forståelse kan begrepene «bygningsmessige» og «bemanningsmessige» forhold i og for seg sies å omfatte alle forhold som knytter seg til henholdsvis fengslenes bygningsstruktur eller bygningsmasse og til bemanningen, enten det er tale om antall ansatte eller deres kompetanse. Sammenhengen mellom disse to begrepene og det siste alternativet i bokstav e, «plassmangel», taler imidlertid for at en slik forståelse er for vid, og at bestemmelsen i første rekke er ment å skulle løse praktiske problemer i kriminalomsorgens daglige drift. Også forholdet til de øvrige alternativene i §14, som uttrykkelig tar utgangspunkt i den innsattes forhold, taler for en slik forståelse. Uttalelser i forarbeidene til straffegjennomføringsloven trekker også i retning av at det i hovedsak er kriminalomsorgens praktiske utfordringer som omfattes av bestemmelsen. Det vises til Ot.prp. nr. 5 (2000 – 2001) side 154 hvor det heter:
«Bygningsmessige forhold (reparasjonsarbeider, ombygging mv.) kan berettige overføring. Det samme gjelder ved «akutt» personalmangel, eller når det er mangel på fengselsplasser for eksempel til varetekt.»
Det heter videre på side 58 at det er tale om «kriterier som dekker kriminalomsorgens eget behov for å bruke overføringer som styringsmiddel…».
I Innst. O. nr. 60 (2001-2002) s. 14 synes også Justiskomiteen å omtale dette som overføring på grunn av «praktiske årsaker». Komiteen gir for øvrig uttrykk for at det «bør føres en forsiktig praksis med tvangsoverføringer med en slik begrunnelse».
Formålsbetraktninger og sammenhengen i regelverket kan tale for at tilbakeføring av forvaringsdømte til Ila fengsel også bør kunne skje på grunnlag av en bredere vurdering av bemanningen og kompetansen ved institusjonene i lys av den forvaringsdømtes situasjon og behov. Både i lov og forskrift er det gitt klare føringer om at forvaringsstraff som hovedregel skal gjennomføres i avdeling som er særskilt tilrettelagt for det. Jeg er også innforstått med at kriminalomsorgen synes å ha et klart behov for å kunne tilbakeføre forvaringsdømte til fengsel/avdeling som er særlig tilrettelagt for slike innsatte, dersom kriminalomsorgen skal kunne utføre sine oppgaver i tråd med lovens formål. I tilknytning til dette har jeg bl.a. merket meg KSFs opplysninger om at det først og fremst er de ansatte ved Ila fengsel som har den kompetansen som trengs for å foreta nødvendige farlighetsvurderinger m.v. med tanke på å legge til rette for at klageren i fremtiden skal kunne leve et lovlydig liv utenfor fengselet. Slike vurderinger vil spille en sentral rolle bl.a. i forhold til spørsmål om prøveløslatelse og overføring til mindre restriktive gjennomføringsformer m.v.
Det fremstår likevel som svært anstrengt i forhold til ordlyden i straffegjennomføringsloven §14 første ledd bokstav e å benytte denne bestemmelsen som hjemmelsgrunnlag for overføring i et tilfelle som det foreliggende. Ut fra de foreliggende rettskildene må bestemmelsen tolkes slik at den tar sikte på å gi hjemmel for overføring der bestemte forhold av praktisk art i kriminalomsorgen gjør seg gjeldende. En overføring som først og fremst er begrunnet i en vurdering av den forvaringsdømtes individuelle forhold og hvor kriminalomsorgen mener at han vil kunne få et best mulig tilbud, kan slik jeg ser det ikke forankres i denne bestemmelsen. Jeg må etter dette konkludere med at bestemmelsen ikke ga hjemmel for vedtaket om å overføre klageren tilbake til Ila fengsel. For så vidt gjelder de bestemmelsene om innsetting av forvaringsdømte som KSF har vist til, kan jeg vanskelig se at disse gir selvstendig grunnlag for vedtak om overføring i et slikt tilfelle.
Jeg legger til grunn at heller ikke KSF har ansett rettstilstanden som tilfredsstillende for så vidt gjelder hjemmelsgrunnlaget for overføring av forvaringsdømte. I denne forbindelse har jeg merket meg at Justis- og politidepartementet i Ot.prp. nr. 15 (2006-2007) foreslo en ny generell hjemmel for å kunne overføre bl.a. forvaringsdømte fra ordinært fengsel til avdeling tilrettelagt for innsatte med særlige behov selv om de ordinære vilkårene for overføring ikke er oppfylt. Ved lovendring 29. juni 2007 nr. 83 ble det på bakgrunn av forslaget vedtatt følgende nytt fjerde ledd i straffegjennomføringsloven §14:
«Domfelte som gjennomfører forvaring eller strafferettslig særreaksjon i fengsel, kan overføres til avdeling tilrettelagt for innsatte med særlige behov, jf. §10 annet ledd, selv om vilkårene i første ledd bokstavene a) til e) ikke er oppfylt. Overføringen må være nødvendig for å forebygge brudd på ro, orden og sikkerhet eller for å ivareta domfeltes særlige behov.»
Jeg legger til grunn at lovendringen bl.a. tar sikte på tilfeller som det foreliggende.
Jeg må be om at KSF vurderer klagerens sak på nytt i lys av mine merknader og vurderer hva som eventuelt bør gjøres i forhold til ham. På bakgrunn av den konklusjonen jeg har kommet til går jeg ikke nå nærmere inn på kriminalomsorgens konkrete vurdering av overføringsspørsmålet.»
Etter min uttalelse erkjente KSF i brev 24. oktober 2007 at straffegjennomføringsloven §14 første ledd bokstav e ikke ga hjemmel for vedtaket om overføring. KSF viste også til at endringen av straffegjennomføringsloven §14 ved lov 29. juni 2007 nr. 83 tar sikte på tilfeller som det foreliggende, og er en erkjennelse av at regelverket på dette området ikke har vært godt nok. Deretter het det:
«Klageren ble etter klage til KSF overført tilbake til X fengsel den 31.08.07, med sikte på å få til en progresjon i retning av åpen avdeling med frigang, jf vedlagte vedtak av 10.08.07. KSF håper at den siste utviklingen i klagerens soningssituasjon gir et tilfredsstillende svar på ombudsmannens anmodning.
Den nevnte lovendringen trer i kraft 01.11.07 og vil etter KSFs oppfatning gi den nødvendige klarhet og forutberegnelighet i tilfeller som den foreliggende saken.»
Jeg tok KSFs svar til etterretning, og fant ikke grunn til ytterligere oppfølging av saken, ut over å bemerke at det syntes passende med en beklagelse fra KSFs side overfor A.