A klaget i januar 2007 hit over manglende svar på sin søknad om visum til Norge. Søknaden var innlevert ved den norske ambassaden i klagerens hjemland i januar 2006. A viste til at han ikke hadde mottatt noen form for skriftlig tilbakemelding fra norske utlendingsmyndigheter i løpet av det året som hadde gått siden innleveringen av søknaden, til tross for at han hadde purret på svar i brev til ambassaden i november 2006.
På bakgrunn av klagen ble det i første omgang tatt kontakt med Utlendingsdirektoratet per telefon for å få opplyst status i saken. Det ble fra direktoratets side opplyst at saken ble oversendt fra visumenheten til utvisningsenheten i mai 2006 fordi klageren var underlagt et innreiseforbud som ville måtte oppheves dersom han eventuelt skulle kunne innvilges visum. Den lange saksbehandlingstiden ble forklart med stor arbeidsmengde i utvisningsenheten.
Det ble funnet grunn til å undersøke saksbehandlingen nærmere og direktoratet ble bedt om å redegjøre skriftlig for behandlingen av visumsøknaden fra det tidspunktet den ble innlevert ved ambassaden. Direktoratet ble bedt om å kommentere saksbehandlingstiden i de ulike leddene av saksbehandlingen og samlet sett. Det ble særskilt bedt om en redegjørelse for hvorfor saken først ble oversendt til utvisningsenheten for vurdering i mai 2006. Endelig ble direktoratet bedt om å opplyse når vedtak i saken kunne forventes og redegjøre for hvorfor klagerens henvendelser i saken ikke var besvart.
I svaret hit redegjorde direktoratet kort for de ulike sakene A har hatt til behandling hos utlendingsmyndighetene i perioden 1982 til 2007. Videre ble det redegjort for hvilke rutiner som gjelder for behandling av visumsøknader der søkeren tidligere er utvist fra riket og er underlagt et bestående innreiseforbud. Om dette uttalte direktoratet bl.a. følgende:
«Når den som fremsetter en søknad har et gjeldende innreiseforbud, blir visumsøknaden … tolket som en samtidig søknad om opphevelse av innreiseforbudet i henhold til utlendingsloven §29 fjerde ledd, jf utlendingsforskriften §124 annet ledd. I utgangspunktet ligger kompetansen til å innvilge visum hos utenriksstasjonene, men dersom utenriksstasjonen finner grunn til å avslå søknaden, sendes den over til Utlendingsdirektoratet ved Visumenheten for behandling. I saker der det foreligger et gyldig innreiseforbud, skal saken oversendes fra Visumenheten til Utvisningsenheten for vurdering av opphevelse av innreiseforbudet, før det tas stilling til selve visumsøknaden.»
Om behandlingen av As søknad uttalte direktoratet videre:
«I denne saken har ikke rutinen blitt fulgt fullt ut, da man ved en inkurie ikke umiddelbart har klart å fange opp at søkeren hadde et gjeldende innreiseforbud da søknaden om visum ble registrert innkommet til Utlendingsdirektoratet. Dette medførte at søknaden først ble lagt til ordinær behandling i Visumenheten. Først den 30.05.2006 ble saken oversendt Utvisningsenheten til vurdering og sak om opphevelse av innreiseforbudet ble opprettet den 31.05.2006.»
Direktoratet opplyste at den generelle saksbehandlingstiden i utvisningsenheten for saker om opphevelse av innreiseforbud er i overkant av ett år, og at søknadene blir behandlet etter når de er fremsatt med mindre det foreligger grunnlag for å prioritere den aktuelle søknaden. I forhold til As søknad het det at den generelle saksbehandlingstiden ikke var oversteget, selv tatt i betraktning at saken hadde vært hos flere enheter. Det ble også vist til at det ikke ble ansett å foreligge særlige behov som tilsa at søknaden burde prioriteres, ettersom den gjaldt «et ordinært besøk til hans datter».
Ifølge direktoratet mottok den norske ambassaden en purring fra A i november 2007. På bakgrunn av dette skulle han ifølge opplysninger gitt av ambassaden ha blitt orientert muntlig om saksbehandlingstiden uten at dette var registrert i utlendingsforvaltningens saksbehandlingssystem (DUF).
På spørsmålet om når vedtak i saken kunne forventes å foreligge, opplyste direktoratet at den kunne «påregnes behandlet innen utgangen av mars 2007».
A kom med merknader til direktoratets svar, og anførte at han burde ha vært underrettet når søknaden ble oversendt fra visumenheten til utvisningsenheten i mai 2006. Han viste for øvrig til en vedlagt kopi av purringen til ambassaden i november 2006 og avviste at han i denne forbindelse hadde hatt noen muntlig samtale med ambassaden eller fått noen skriftlig tilbakemelding.
Visumsøknaden ble avslått av direktoratet i vedtak 17. april 2007. A kom senere med merknader i flere brev hit, som i hovedsak knyttet seg til det materielle utfallet av visumsaken. Hans klage over avslaget var på tidspunktet for ombudsmannens avslutning fortsatt under behandling i Utlendingsdirektoratet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«As søknad om visum ble innlevert 12. januar 2006 ved Den norske ambassaden i X. I Utlendingsdirektoratets svar hit 16. februar 2007 er søknadsdatoen oppgitt til 12. februar 2006, men dette må skyldes en inkurie. Det fremgår at søknaden er innstemplet ved ambassaden 12. januar 2006 og A har også fremlagt kopi for betalt visumgebyr med samme dato. Søknaden ble først avgjort av direktoratet 17. april 2007. Den samlede behandlingstiden i visumsaken har dermed vært på mer enn ett år og fire måneder.
Jeg har i flere tidligere saker understreket viktigheten av at det så snart som mulig blir avklart om det foreligger forhold som gjør at en søknad skal behandles av en annen enhet i direktoratet, slik at ansvaret for saksbehandlingen kan plasseres der det hører hjemme. I dette tilfellet ble søknaden mottatt av direktoratet 20. februar 2006, men den ble først oversendt til utvisningsenheten 30. mai 2006. Det tok således i overkant av tre måneder fra søknaden kom inn til direktoratet til den ble oversendt til utvisningsenheten, som rett enhet i direktoratet. Ifølge direktoratet skyldes det «en inkurie» at det ikke umiddelbart etter at søknaden kom inn til direktoratet ble fanget opp at søkeren hadde et gjeldende innreiseforbud. Hva denne «inkurie» skyldes er det ikke opplyst noe om. Direktoratet har heller ikke beklaget dette, noe som her hadde vært på sin plass.
Det følger av forvaltningsloven 10. februar 1967 §11 a tredje ledd at forvaltningen i saker som gjelder enkeltvedtak, skal sende parten et foreløpig svar dersom saken ikke kan avgjøres innen en måned etter at den er mottatt. I det foreløpige svaret skal det så vidt mulig opplyses når svar kan forventes, og redegjøres for hvorfor henvendelsen ikke kan behandles tidligere. I den grad det er usikkert hvor lang saksbehandlingstiden vil bli, kan forvaltningsorganet ta nødvendige forbehold.
I de tilfellene der visumsøknader inngis ved en norsk utenriksstasjon er det den aktuelle utenriksstasjonen som er ansvarlig for å gi søkerne informasjon som tilfredsstiller kravene i forvaltningsloven §11 a. Ifølge Utlendingsdirektoratets rundskriv RS 02-138 skal utenriksstasjonene ved mottak av søknader utlevere en oppdatert oversikt over saksbehandlingstidene i direktoratet, der den aktuelle sakstypen er avkrysset.
I 2004 gjennomførte jeg av eget tiltak en undersøkelse av enkelte saksbehandlingsrutiner i Utlendingsdirektoratet, se sak 2004/1281 som er omtalt i årsmeldingen for 2004 s. 166-172 (SOMB-2004-41). Ved avslutningen av saken uttalte jeg om rutinene for informasjon til søkere med utenlandsk adresse at «[f]orutsatt at utenriksstasjonen gir søkerne skriftlig informasjon slik som forutsatt i direktoratets rundskriv RS 02-138, og denne informasjonen tilfredsstiller kravene i forvaltningsloven §11 a annet ledd, har jeg ikke funnet grunn til å be direktoratet om å endre sine rutiner på dette punkt». Videre uttalte jeg på generelt grunnlag:
«God forvaltningsskikk tilsier at parten orienteres dersom de opplysninger om forventet saksbehandlingstid som er angitt i det foreløpige svaret, ikke kan overholdes. Direktoratet må derfor søke å avbøte de mangler som eksisterer i DUF ved at andre muligheter for å varsle om forsinkelser i saksbehandlingen tas i bruk. Særlig er dette nødvendig i de tilfellene der saksbehandlingstiden av ulike grunner viser seg å bli vesentlig lenger enn først antatt.»
Søkerens krav på informasjon under sakens gang må i utgangspunktet også gjelde i de tilfellene der vedkommende er bosatt i utlandet og informasjonen om den forventede saksbehandlingstiden er formidlet gjennom norsk utenriksstasjon.
Hvilken informasjon A eventuelt fikk fra Den norske ambassaden i X i forbindelse med innleveringen av visumsøknaden er ikke nærmere opplyst. I den grad han har blitt orientert om forventet saksbehandlingstid i samsvar med prosedyren i rundskriv RS 02-138, antas det imidlertid at han er blitt informert om forventet saksbehandlingstid i visumsaker. I dag er denne på fem måneder, mens forventet saksbehandlingstid i utvisningsenheten etter det opplyste er i overkant av ett år. Den faktiske saksbehandlingstiden i den foreliggende saken har for øvrig vært på mer enn ett år og fire måneder.
Spørsmålet om en eventuell oppheving av innreiseforbudet måtte her vurderes av utvisningsenheten før det ble tatt stilling til visumsøknaden. Det må legges til grunn at A var klar over at saken ville måtte vurderes som et spørsmål om opphevelse av innreiseforbudet, ettersom han har søkt om visum til Norge en rekke ganger siden han ble utvist i 1995 og er vel kjent med innreiseforbudet. Hvorvidt han dermed hadde forutsetninger for å forstå at dette ville innebære en vesentlig lengre saksbehandlingstid enn for ordinære visumsaker, fremstår som mer uklart.
På det tidspunktet saken ble overført fra visumenheten til utvisningsenheten, var den samlede saksbehandlingstiden allerede i ferd med å overstige den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for visumsaker. Det måtte videre fremstå som klart at på grunn av den lange saksbehandlingstiden i utvisningsenheten ville den videre saksbehandlingen trekke ut i tid. I lys av dette, og det forhold at saken ved en «inkurie» hadde blitt liggende i flere måneder før oversendelsen til utvisningsenheten, burde det på dette tidspunkt ha vært gitt oppdatert informasjon til A om den videre saksbehandlingen og forventet behandlingstid. Det er ikke holdepunkter for at det ble gitt slik informasjon skriftlig. Derimot skal det ha blitt gitt muntlig informasjon om saksbehandlingstiden i en telefonsamtale med en representant for Fri rettshjelp.
Ifølge direktoratet fremgår det av DUF at Den norske ambassaden i X mottok en purring fra søkeren 13. november 2006, som etter det opplyste skal ha blitt besvart muntlig av ambassaden uten at dette er registrert i DUF. Dette er bestridt av klageren i brev hit 1. mars 2007. Ved avslutningen av sak 2004/1281 (SOMB-2004-41) understreket jeg overfor direktoratet at de behov søkerne ofte vil ha for ytterligere informasjon under sakens gang stiller krav til håndteringen av muntlige og skriftlige henvendelser. Jeg har tidligere i brev til Utlendingsdirektoratet understreket at forvaltningsloven 10. februar 1967 §11 a annet ledd forutsetter at skriftlige henvendelser til forvaltningen skal besvares skriftlig. Dette følger også av generelle prinsipper om god forvaltingsskikk.
I denne saken har direktoratet fremholdt at klageren har fått muntlig orientering om forsinkelsene i saksbehandlingen ved sin henvendelse til ambassaden. Undersøkelsene herfra gir imidlertid grunn til å stille spørsmål om denne informasjonen har vært tilstrekkelig. Jeg forutsetter at direktoratet i sin saksbehandling legger til grunn at henvendelser til forvaltningen skal besvares, og at skriftlige henvendelser normalt vil bli besvart skriftlig. Der direktoratet forutsetter at informasjon formidles gjennom norsk utenriksstasjon må dette også gjelde henvendelser om saken som rettes til den aktuelle utenriksstasjonen.
I lys av den lange saksbehandlingstiden i denne saken, forutsetter jeg at direktoratet nå gir klagesaksbehandlingen prioritet. Ut over disse merknadene finner jeg å kunne la saken bero med den redegjørelsen som direktoratet har gitt, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 §10 fjerde ledd.»