82. Søknad om oppføring av ilandstigningsbrygge og trapper

Festerne av to bebygde fritidseiendommer søkte om bygging av felles ilandstigningsbrygge på 10 m² på kommunal grunn. Kommunen, som grunneier, hadde tidligere godkjent bryggesøknaden under forutsetning av at bryggeanlegget var felles for eiendommene. Senere søkte grunneierne også om bygging av et trappearrangement på ca. 80 cm bredde med rekkverk og en lengde på mindre en 10 meter. Dette for å lette tilkomsten til eiendommene fra bryggen. Begge hyttene hadde hvert sitt båtfeste som lå i nærheten av den omsøkte bryggen. Miljøvernavdelingen hos Fylkesmannen i Aust-Agder og fylkeskommunen frarådet de omsøkte tiltakene. Kommunen avslo først søknaden, men etter klage fra tiltakshaverne ga kommunen dispensasjon fra plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) §17-2 for begge tiltakene.

Fylkesmannen i Aust-Agder påklaget vedtaket. Kommunen ga klagen oppsettende virkning, men tok ikke klagen til følge. Fylkesmannen i Telemark, som settefylkesmann, omgjorde kommunens tillatelse til begge de omsøkte tiltakene. Fylkesmannen fremholdt at det fremgikk av forarbeidene til den tidligere strandplanloven at hovedregelen var at eier av bebygd eiendom som ligger til sjøen har krav på å kunne anlegge brygge for atkomst fra sjø. I og med at klagernes eiendommer ligger ca. 120 meter fra sjøen la fylkesmannen til grunn at unntaket i §17-2 tredje ledd nr. 3 ikke kom til anvendelse. Fylkesmannen kunne heller ikke se at det forelå særlige grunner etter plbl. §7 for å dispensere i denne saken. Det ble vist til at det er sterke allmenne interesser i området knyttet til naturopplevelser og friluftsliv, og at en brygge og trapper vil virke privatiserende. Klagernes henvisning til deres spesielle behov i forhold til at de begge hadde funksjonshemmede barn ble ikke tillagt vekt.

Klagerne brakte saken inn for ombudsmannen. Prinsipalt ble det anførte at det forelå feil rettsanvendelse, idet den omsøkte bryggen vil sikre eiernes atkomst og at den derfor falt inn under plbl. §17-2 tredje ledd nr. 3. Subsidiært ble det fremholdt at det forelå «særlige grunner», jf. plbl. §7 for å dispensere fra byggeforbudet både i forhold til brygge og trapper.

Saken ble forelagt Fylkesmannen i Telemark. Under henvisning til klagernes anførsel om at det var uklart hvilket plangrunnlag som var lagt til grunn, idet fylkesmannen «synes å ha akseptert» Fylkesmannen i Aust-Agders beskrivelse av området som «friluftsområde», ble fylkesmannen bedt om å kommentere plansituasjonen.

Fylkesmannen ble videre bedt om å utdype konklusjonen om at plbl. §17-2 tredje ledd nr. 3 ikke kom til anvendelse. Det ble stilt spørsmål om fylkesmannen mente at det var hyttas plassering og avstand fra strandlinjen som var avgjørende for om unntaksbestemmelsen kom til anvendelse og ikke om eiendommene hadde tilstrekkelig atkomst. Forholdet til plbl. §66 nr. 1 ble også bedt kommentert.

Klagernes spørsmål om en brygge i lys av de to eksisterende båtfestene rent faktisk vil føre til økt privatisering og om landskapsbildet vil bli endret slik fylkesmannen fremholdt, ble bedt kommentert. Det ble vist til klagernes opplysninger om at disse eiendommene var de to eneste av nærmere 100 hytteeiendommer hvor det ikke eksisterte brygger for atkomst. Fylkesmannen ble i den sammenheng bedt om å vurdere klagernes anførsel om at konsekvens- og presedenshensyn talte for dispensasjon. Klagernes opplysninger om at bryggen var plassert «på et område som i utgangspunktet ikke er egnet til ilandstigning, eller til å brukes på en annen måte fra naturens side», og at en slik plassering vil «gjøre det lettere for allmennheten å bruke området», ble bedt kommentert. Det ble i den forbindelse stilt spørsmål om hvordan fylkesmannen stilte seg til anførselen om at «omsøkte tiltak frigjør arealer som gjennom femti år ikke har vært tilgjengelig for allmennheten» ved at de får mulighet til ilandstigning. Det ble vist til tiltakshavernes opplysninger om at de kan sette opp skilt som synliggjør allmennhetens tilgang til området.

Fylkesmannen ble også bedt om å kommentere klagernes anførsler om at helsemessige forhold utgjør en særlig grunn og krav stilt i regelverket til atkomst og utforming/tilgjengelighet (universell utforming).

Klagernes uttalelse om at det omsøkte trappearrangementet i realiteten dreide seg om istandsetting av tidligere trappearrangement, at dette sikret forsvarlig atkomst og gjorde området mer brukbart for allmennheten, ble bedt kommentert samtidig.

Avslutningsvis ble det bedt om en redegjørelse for hvorfor fylkesmannen ikke hadde vært på befaring.

Fylkesmannen svarte at det i klageavgjørelsen var lagt til grunn at tiltaket lå i 100-metersbeltet langs sjøen og at «området fremstår som udisponert i kommuneplanen».

Fylkesmannen fremholdt videre at forutsetningen for at unntaket i plbl. §17-2 tredje ledd nr. 3 skulle komme til anvendelse var om eiendommen faktisk hadde strandlinje. Plbl. §66 nr. 1 kom etter fylkesmannens syn ikke til anvendelse. Dette fordi eiendommen hadde atkomst ved festeavtalen med kommunen som ga rett til båtfeste. Spørsmålet var således om atkomsten kunne forbedres ved bygging av brygge.

Henvisningen til at klagerne var de eneste to hytteeiendommene innenfor kommunegrensen hvor det ikke eksisterer brygge for atkomst, ga i følge fylkesmannen ingen automatisk rett til oppføring av brygge på stedet. Videre mente fylkesmannen at eksisterende båtfeste ga tilstrekkelig atkomst.

Fylkesmannen viste deretter til at området i strandsonen var «beskrevet som nærmest urørt og dette er i seg selv verdifullt». Det avgjørende var ikke om allmennheten benyttet seg av området i dag, men om området var egnet til slik bruk selv om det var vanskelig tilgjengelig fra sjøsiden. Etter fylkesmannens mening var det aktuelle området attraktivt og «svært godt egnet til bading, soling og andre friluftsaktiviteter». Fylkesmannen fastholdt at bryggen ville virke privatiserende på allmennhetens bruk av området, noe byggforbudet i standsonen skal avverge. Det forhold at byggetiltaket ikke ville virke estetisk og landskapsmessig skjemmende var ikke avgjørende for fylkesmannen. Søkernes opplysning om at allmennheten ville kunne bruke brygga ble ikke vurdert som en tilfredsstillende løsning på bakgrunn av forbudet i friluftsloven §7. Dersom kommunen ønsket å gjøre området mer tilgjengelig var det kommunens oppgave å sikre dette ved for eksempel å bygge en kommunal brygge for allmennheten. De helsemessige forholdene i saken og hensynet til fremkommelighet for funksjonshemmede ble fremhevet som et viktig hensyn som måtte vurderes opp mot områdets rekreasjons- og naturopplevelsesverdier. Det ble påpekt at en privat brygge og også et trappearrangement som omsøkt ville bli liggende der i mange år, og utgangspunktet ble derfor at tiltaket måtte vurderes i et tidsperspektiv utover den enkeltes eiertid. I denne sammenheng fant ikke fylkesmannen at de helsemessige forholdene var en særlig grunn.

Fylkesmannen mente videre at trappearrangementet ville bli fremtredende i landskapet, og at det måtte kunne legges til rette for en tilfredsstillende sikker atkomst opp til hyttene uten at det innebar slike inngrep som omsøkte.

Til slutt bemerket fylkesmannen at eiendommer/områder som hovedregel befares før vedtak fattes, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) §17. I denne saken fant fylkesmannen at de mottatte bildene sammen med beskrivelser, kart og tegninger gjorde at saken var tilstrekkelig opplyst.

Klagerne anførte deretter at fylkesmannen fortsatt la til grunn et uriktig faktum/overså relevante forhold, samt baserte vedtaket på uriktig rettsanvendelse.

I forhold til dispensasjonsvurderingen ble det bl.a. fremholdt at fylkesmannen hadde unnlatt å kommentere presedensforholdene, og hvorfor det ikke utgjorde en særlig grunn, og/eller usaklig forskjellsbehandling at klagerne er de eneste som ikke har tilgang til brygge. Fylkesmannens rettsoppfatning om betydningen av det helsemessige forholdet i saken var i følge klagerne ikke forankret i lov, forarbeider, juridisk teori eller reelle hensyn. Hensvisningen til at en brygge ville bli liggende der utover den enkeltes eiertid ville i følge klageren antakelig føre til at helsemessige forhold vanskelig kunne tillegges vekt i saker som gjaldt bygninger, anlegg og konstruksjoner da disse som regel hadde en lengre levetid enn den enkeltes eiertid. I så fall innebar dette at helsemessige forhold ikke utgjorde en særlig grunn, hvilket var i strid med forarbeidene og forvaltningspraksis. Det ble i den sammenheng vist til at det var anledning til å gi midlertidige dispensasjoner.

Klagerne presiserte at en tillatelse «bidrar til å frigjøre arealer som pr i dag ikke (kan) nyttes av allmennheten, ved å samle de to båtfestene til en mindre ilandstigningsbrygge», og at disse hensynene var «helt fraværende i FMs behandling av saken».

Det ble opplyst at søknaden gjaldt en 10 m² brygge og ikke en brygge på 10 meter slik fylkesmannen hadde lagt til grunn, og at allmennheten var kjent med at området eies av kommunen.

I forhold til trappene ble det fremholdt at dette ikke var å anse som vesentlig i forhold til bl.a. plbl. §84 og dermed ikke søknadspliktig. Det ble anført at trappene skal ligge på kommunens grunn og bidra til at tiltakshaverne og allmennheten kan ferdes i området på en forsvarlig og sikker måte. Tiltaket vil heller ikke være synlig fra sjøen, og det fremsto derfor som en gåte hvordan det kan hevdes å være «fremtredende i landskapet».

I etterfølgende brev hit beklaget fylkesmannen at vurderingen var basert på en 10 meters brygge istedenfor 10 m², men feilen hadde ikke hatt betyning for utfallet i saken. Det ble fastholdt at befaring ikke ville har brakt noe nytt i saken.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1. Befaring

Det følger av forvaltningsloven §17 første ledd at forvaltningen skal påse at saker som gjelder enkeltvedtak er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Hvilke undersøkelser som i den enkelte sak må gjøres for å oppfylle utredningsplikten, vil bero på en konkret skjønnsmessig vurdering. Av og til vil det være tilstrekkelig at saken avgjøres på bakgrunn av de dokumenter som foreligger. Undertiden gjør sakens art og de problemer og tvistespørsmål den omfatter det nødvendig å foreta befaring. Behovet for befaring vil avhenge av en helhetsvurdering av sakens faktiske forhold ut fra den dokumentasjon som foreligger. Det kan vanskelig oppstilles faste retningslinjer for når befaring skal foretas.

Hovedspørsmålet i denne saken er om den omsøkte bryggen og trappearrangementet vil være til hinder for allmennhetens interesser, herunder om området i dag er privatisert og tilgjengelig for allmennheten og den visuelle virkningen av tiltakene. Det er uenighet om de faktiske forhold i saken. Omfanget av trapparrangementet, herunder om det hovedsakelig er tale om restaurering eller nybygging nødvendiggjør kunnskap om omfanget av de trappene som ligger der i dag. Jeg kan vanskelig se at de dokumenter, fotografier og tegninger som kommunen og fylkesmannen har sendt inn, gir et tilstrekkelig bilde av forholdene på stedet i dag (båtfeste /trapper) eller at det ut fra tilgjengelig dokumentasjon er mulig å danne seg et klart bilde av hvilken betydning de omsøkte tiltakene vil få rent visuelt og for allmennhetens bruk av området. Dette taler for at fylkesmannen burde ha foretatt befaring. Unnlatelsen av dette er etter min mening en saksbehandlingsfeil. Det kan vanskelig utelukkes at denne feilen kan ha virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. fvl. §17.

2. Plangrunnlag

Ut fra fylkesmannens svar hit finner jeg å kunne legge til grunn at fylkesmannen har betraktet området som udisponert og at den omsøkte bryggen og trappearrangementet er i strid med plbl. §17-2 og således avhengig av dispensasjon.

3. Plbl. § 17-2 tredje ledd nr. 3

I følge lovens ordlyd gjelder ikke byggeforbudet i strandsonen «brygge på bebygd eiendom til sikring av eierens eller brukerens atkomst».

I dette tilfellet har eierne av to fritidsboliger på festet grunn søkt om å bygge brygge på kommunens ubebygde eiendom, en eiendom som etter det opplyste ikke omfattes av festeavtalen og som har et eget bnr. Omsøkte tiltak faller således ikke inn under ordlyden i unntaket i §17-2 tredje ledd nr. 3. En slik forståelse fremgår forutsetningsvis av ombudsmannens uttalelse inntatt i årsmeldingen for 1987 side 170 det der det ble uttalt at denne unntaksbestemmelsen ikke kom til anvendelse i en sak der det var søkt om oppføring av brygge på en «ubebygd parsell, mens klagerens hytteeiendom lå ca. 100 m inn fra strandkanten».

3. Plbl. § 66 nr. 1

Jeg deler fylkesmannens standpunkt om at plbl. §66 ikke kommer til anvendelse idet saken gjelder bebygd eiendom som må sies å ha lovlig atkomst ved festeavtale som gir rett til båtfeste.

4. Dispensasjonsvurderingen plbl. §7 – bryggen

Fylkesmannen har lagt til grunn at bryggen vil bli bygget på et område som er «nærmest urørt» og at området er «egnet til bruk» av allmennheten selv om området er vanskelig tilgjengelig. Det fremgår av sakens dokumenter at det i dag er to båtfester på det aktuelle stedet. Hver av klagerne har sine båter liggende der. Omsøkte brygge på 10 m2 med den utforming og fargebruk som fremgår av de tilsendte tegninger/dokumenter må således vurderes opp mot de to båtfestene som er der i dag. Spørsmålet er bl.a. om oppføring av bryggen og fjerning av de to båtfestene vil frigi arealer for allmennheten og muliggjøre ilandstigning slik at området kan benyttes.

Jeg kan ut fra beskrivelsen av de eksisterende båtfestene vanskelig se at den omsøkte bryggen vil bli langt mer privatiserende enn dagens innretninger (båtfestene). Ut fra den beskrivelse klagerne har gitt, er det mye som tyder på at området i dag er utilgjengelig for allmennheten og at det ikke benyttes. Det forhold at klagerne ønsker allmennheten velkommen bl.a. ved å sette opp skilt om dette, tyder på at tiltaket vil bedre allmennhetens tilgang til området. I så fall kan jeg vanskelig se at fylkesmannens henvisning til friluftsloven §7 er relevant. Et slikt skilt vil frata bryggen dens privatiserende karakter. Mye tyder derfor på at en fjerning av de eksisterende båtfestene og anleggelse av brygge med omtalte skilt vil frigi arealene og lette tilgangen for allmennheten. En befaring vil kunne belyse dette nærmere.

Formålet med bryggen er å sikre atkomsten for klagernes familier. De har begge handikappende barn med synshemming som etter det opplyste har dårlig balanse og rom- og retningssans. Slik jeg ser det, er dette et saklig hensyn å vektlegge i en sak som denne.

Opplysningene om at klagerne er de eneste av nærmere 100 hytteeiere på øyene i kommunen som ikke har tilgang til brygge synes også å være et relevant moment i dispensasjonsvurderingen. En tillatelse i denne saken vil, slik saken er opplyst, således vanskelig kunne skape presedens samtidig som det vil fremme likebehandling. Et slikt hensyn må imidlertid veies opp mot de øvrige relevante hensyn i saken, herunder formålet bak bryggeforbudet i strandsonen, som jeg, som nevnt, vanskelig kan se at gjør seg gjeldende med en slik tyngde som fylkesmannen har lagt til grunn.

5. Dispensasjonsvurderingen plbl. §7 – trappene

Det er søkt om å bygge/rehabilitere trapper for å sikre atkomsten til hytta. Trappene er etter det opplyste tenkt bygget på det bratteste partiet, ved at jord og mose fjernes slik at trappene kan bygges helt inntil fjellet og boltes fast. Bredden er ca 80 cm og samlet lengde under 10 meter. Fargen er grålig og det er tenkt et rekkeverk på en eller begge sider. Formålet er å «muliggjøre en forsvarlig adkomst frem til hyttene». Det er fra klagernes side anført at trappene neppe vil bli synlig fra sjøen.

Det fremgår at det tidligere var trestiger og trapper i området, og tiltaket er i følge klagerne i det vesentlige en istandsetting av disse. Det har ikke vært mulig for meg å få et klart bilde av i hvor stor grad dette dreier seg om istandsetting/rehabilitering eller nybygging. En befaring vil kunne avdekke dette, herunder hvor synlig tiltaket blir fra sjøen.

Slik tiltaket er beskrevet og ut fra de hensyn som fremkommer under pkt. 4, herunder det forhold at trappene også vil kunne gjøre området mer tilgjengelig for allmennheten, synes fylkesmannens vurdering å være for streng. På bakgrunn av opplysningene i saken, herunder tilsendte fotografier fra en av klagerne, er det tvilsomt om tiltaket vil virke så privatiserende og fremtredende som fylkesmannen har lagt til grunn. Ønsket om en sikker atkomst og hensynet til søkernes spesielle behov er relevante å vektlegge i en sak som denne. Forvaltningen vil kunne stille vilkår til utformingen av tiltaket, slik at det i tilfelle blir mindre fremtredende.

6. Konklusjon

Vedtaket er beheftet med saksbehandlingsfeil, idet fylkesmannen burde vært på befaring. Det knytter seg begrunnet tvil til forhold av betydning i saken, da det er uklart om fylkesmannen har tatt hensyn til alle relevante momenter i dispensasjonsvurderingen på en tilfredsstillende måte. Jeg ber derfor fylkesmannen behandle saken på nytt i lys av ovennevnte merknader. Ved den nye behandlingen bør det foretas befaring i saken. Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens fornyede vurdering.»