Sakene gjelder oppføring av «tretelt» rundt campingvogner. Et «tretelt» er en innkledning av en campingvogn med varige materialer (tre/panel), slik at det oppnås et større beboelsesareal og mulighet for bedre isolering, særlig med tanke på helårscamping.
Klagerne som har henvendt seg til ombudsmannen, har alle plassert campingvogner med tretelt på området til X camping i Y kommune. Området treteltene står på, ble i 1980 regulert til spesialområde – campingplass. Undersøkelsen herfra har ikke rettet seg mot hvordan campingplassen ble drevet de første årene. Det er imidlertid på det rene at det i denne perioden ble oppført flere tretelt, og oppføringen av disse antok etter hvert et omfang kommunen ikke var tilfreds med. Det ble derfor holdt flere møter mellom kommunen og innehaveren av campingplassen for å få oppsettingen inn i ordnede forhold.
I april 1991 ble det arrangert et «sam-møte» mellom kommunen og eierne av ulike campingplasser der spørsmål om plassering og utforming av tretelt ble diskutert. Kommunen startet deretter arbeid med å utarbeide retningslinjer for oppsetting av tretelt på campingplassen. Arbeidet ble imidlertid ikke ferdigstilt.
I november 1991 tok kommunen spørsmålet om byggemeldinger opp i et brev til bl.a. eieren av X camping. Kommunen ga uttrykk for at den mente treteltene kom inn under plbl. §93 og ga også uttrykk for at de var ulovlig oppført ettersom det ikke var gitt noen byggetillatelse for dem. Kommunen ba derfor om at det ble inngitt «byggjemeldingar» for treteltene. I motsatt fall ville kommunen vurdere ulovlighetssanksjoner. Etter dette innga flere tretelteiere, herunder en rekke av de som denne saken gjelder, byggemeldinger for treteltene. To tretelteiere innga søknad om tillatelse etter plbl. §93.
Som respons på de inngitte byggemeldingene vedtok kommunen i desember samme år et midlertidig bygge- og deleforbud for campingplassen, og anmodet samtidig eieren om å utarbeide ny reguleringsplan for området. Bygge- og deleforbudet ble påklaget, men ble stadfestet av Fylkesmannen i Rogaland i juni 1992. I løpet av 1993 startet grunneieren opp reguleringsarbeidet. Planprosessen hadde imidlertid ikke resultert i noen vedtatt plan da grunneieren døde i 1998. Endelig reguleringsvedtak ble truffet av kommunestyret i mai 2003. Kommunen hadde imidlertid allerede før dette gitt særskilte «Retningslinjer for campingplassar i Y kommune» ved vedtak i Teknisk styre i april 2001. Disse retningslinjene ga bestemmelser om utforming av terrasser og terrenggulv, og dessuten et absolutt forbud mot oppføring av tretelt. Retningslinjene er senere inngått i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel, gitt av kommunestyret i september 2003.
Y kommune ga i januar 2005 forhåndsvarsel om pålegg om fjerning/retting og tvangsmulkt til campingplassgjestene. Saken ble behandlet av Teknisk utvalg i kommunen i juni 2005. For de treteltene som omfattes av klagen til ombudsmannen, ble det truffet vedtak om fjerning av innbygging av vogn og retting av tilbygg i samsvar med kommuneplanens arealdel. Det ble også truffet vedtak om tvangsmulkt på kr 100 pr. dag inntil pålegget ble oppfylt.
På vegne av ti tretelteiere klaget advokat A på kommunens vedtak. I tillegg klaget advokat B på vegne av én tretelteier. Fylkesmannen i Rogaland stadfestet i februar 2006 kommunens vedtak så langt det var påklaget.
Ved brev i mars 2006 brakte advokat A saken inn for ombudsmannen på vegne av 10 campingplassgjester. I tillegg klaget fire andre campingplassgjester hit på egen hånd. Under undersøkelsen av saken her, har advokat B tiltrådt klagen på vegne av ytterligere en campingplassgjest, C. En av eierne representert av advokat A trakk i ettertid klagen hit.
Med unntak av klagen fra advokat B, som innkom på et senere tidspunkt og etter at behandlingen av de øvrige sakene var påbegynt, er saksbehandlingen av samtlige klager blitt koordinert. De spørsmålene som gjør seg gjeldende og vurderingene av disse vil imidlertid ha betydning også for denne siste klagen.
Klagene ble i mai 2006 forelagt fylkesmannen. Sakene ble tatt opp på generelt grunnlag, men likevel slik at undersøkelsen særlig knyttet seg til de tiltakene som var utført i perioden 1988 til 1990, og som det ble søkt om tillatelse til i 1991. I brevet ble fylkesmannen bedt om å redegjøre for blant annet følgende:
1. Fylkesmannen legger i avgjørelsene til grunn at det er «reglane på avgjerdstidspunktet som skal vera grunnlaget for avgjerda så lenge det er klart at tiltaket er ført opp etter at plan- og bygningsloven begynte å gjelda (1986)». Det er ønskelig å få en noe nærmere utdypning av dette standpunktet, særlig på grunnlag av saksbehandlingsregelen i plan- og bygningsloven §95 nr. 1 og at plan- og bygningsloven er en «rettighetslov». Kan det være grunnlag for å fravike utgangspunktet om at det er reglene ved avgjørelsestidspunktet som gjelder, når det foreligger søknader som har ligget ubehandlet i kommunen i 14 år?
2. I vedtaket er ovennevnte spørsmål berørt i forbindelse med dispensasjonsvurderingen, og da i form av hva resultatet ville blitt om kommunen hadde avgjort sakene i forbindelse med at byggeforbudet løp ut. Fylkesmannen viser til at søknadene «sannsynlegvis ikkje ville blitt godkjent», og viser til skjønnhetsparagrafen i plbl. §74 nr. 2. Det er ønskelig å få en noe nærmere redegjørelse for fylkesmannens standpunkt her.
3. Et hovedpunkt i klagen fra advokat A er at kommunen har opptrådt på en måte som har gitt tiltakshaverne forventninger om at «treteltene» kunne bli stående, og at påleggene om fjerning er urimelige og uforholdsmessige. I denne forbindelse viser han til to høyesterettsdommer (Rt. 1979 s. 341 og Rt. 2002 s. 209). Det er ønskelig med en utdypning av fylkesmannens syn her. Kan det i løpet av de 15 årene som er gått fra kommunen ble klar over de ulovlige tiltakene, være skapt en situasjon hvor campingvogneierne har fått grunn til å tro at kommunens reguleringsplanarbeid ville resultere i tillatelser til tiltakene slik de er utført?
Fylkesmannen besvarte henvendelsen herfra i august 2006. I fylkesmannens svar het det blant annet:
«1. Fylkesmannen har lagt til grunn at det er et alminnelig utgangspunkt innenfor forvaltningen at rettstilstanden på vedtakstidspunktet skal være grunnlaget for avgjørelsen. Dette prinsipp mener vi er fastslått både gjennom uttalelser fra Sivilombudsmannen og klagesaker for departementet, jf. blant annet Somb 87/162 (sak nummer 71).
En reguleringsplan er straks bindende for alle tiltak som nevnt i §81, 86a, 86b, og 93 innenfor planens område, jf pbl §31. Dette taler også for at en skal legge den reguleringsplanen som er gjeldende på vedtakstidspunket til grunn for vurderingen.
Fylkesmannen har ved dispensasjonsvurderingen tatt hensyn til at sakene skulle vært behandlet på tidspunkt når bygge- og deleforbudet utløp etter den rettstilstand som da var gjeldende. Fylkesmannen har derfor som del av dispensasjonsvurderingen vurdert tiltakene som ble byggemeldt ut fra rettstilstanden på tidspunktet hvor bygge- og deleforbudet utløp og funnet at det ikke ville vært sannsynlig at tiltakene ville bli godkjent på det tidspunkt. Fylkesmannen mener det ville være et tungveiende moment for å gi dispensasjon om tiltak som beskrevet i melding var sannsynlig at ville blitt godkjent i 1993. Vi finner her grunn til å presisere at dette ikke ville gjelde oppførte tiltak/nye tiltak som ikke er beskrevet i byggemeldingen.
Da Fylkesmannen har funnet at det ikke ville være sannsynlig at byggemeldingene ville bli godkjent, kan vi ikke se at det ville ført til et annerledes resultat om vi la rettstilstand ved tidspunkt for utløp av bygge- og deleforbud til grunn ved vedtaket, jf forvaltningsloven §41.
2. Som ledd i saksbehandlingen har Fylkesmannen foretatt en befaring av hvert enkelt tiltak. Med andre ord er hvert enkelt tiltak gitt en konkret individuell vurdering. Felles for alle tiltakene hvor det er sendt byggemelding er at de består av bygningskonstruksjoner som overskrider campingvognen i volum/størrelse, og hvor mer eller mindre hele campingvognen er skjult av bygningskonstruksjonen. Med bakgrunn i at arealet var regulert til campingplass for campingvogner eller campinghytter på tidspunktet hvor meldingene skulle vært behandlet, mener Fylkesmannen det ikke er sannsynlig at omsøkte tiltak ville bli godkjent da de ville blitt funnet å være i strid med pbl §74, 2. ledds krav til at bygningskonstruksjoner skal tilfredsstille rimelige skjønnhetshensyn.
Reguleringsplanen for X camping ble vedtatt i 1980 og det er på plankartet vist et område for campingplass. Det følger av reguleringsbestemmelsene at det er tillatt å plassere 12 campinghytter/vogner i dette området. Tilgrenset område er gjennom reguleringsplanen regulert til jordbruksområde. Fylkesmannen har lagt til grunn at vognplasseier [det vises her til fire av campingplassgjestene som har klaget til ombudsmannen] har oppført konstruksjoner som ligger innenfor området regulert til campingplass. I tillegg til pbl §74, 2. ledd, mener Fylkesmannen således det er klart at en ville ha hjemmelsgrunnlag i planbestemmelsene for å avslå melding som innsendt for de tiltakene som befinner seg her. Det følger av planbestemmelsenes §18 at det som utgangspunkt ikke vil være tillatt å la campingvognene stå i tidsrommet 01.10-01.03 uten særskilt tillatelse. Dersom en definerer de innmeldte konstruksjoner som campinghytter bemerker Fylkesmannen at alle tiltakene har et bebygd areal i dag som langt overskrider §18 sitt krav til at hyttene ikke skal bygges større enn 25-30 m2.
I 1986 ga bygningsrådet i Y kommune tillatelse til at et tilgrenset område til reguleringsplanens virkeområde ble omdisponert til areal for campingplass om landbruksmyndighetene samtykket til dette. Det fremgår av vedtaket fra teknisk styre at omdisponering ble tillatt under forutsetning av at området når som helst kunne tilbakeføres til jordbruksområde. Fylkeslandbruksstyre ga samtykke til dette den [medio mars 1986]. Sakspapirene inneholder et stiplet kart hvor hele neset er tegnet inn som campingplass. Vedtaket som ble fattet har ikke ført til en revisjon av reguleringsplanen hvor plankartet viser området som jordbruksområde. Kommuneplanen som var gjeldende ved tidspunktet da bygge- og deleforbudet utløp viser et noe større område for camping enn reguleringsplanens kart. Fylkesmannen la i vedtakene til grunn at [det vises her til fem av de andre campingplassgjestene som har klaget til ombudsmannen] hadde oppført tiltakene i område som i kommuneplankartet var vist som campingplass. Det er nå opplyst fra kommunen (jf mail mottatt her [… august 2006]) at den noe annerledes inntegningen på kommuneplankartet skyldes tekniske årsaker ift inntegning i slik målestokk. Fylkesmannen bemerker at dette synet ser ut til å bli bekreftet gjennom at kommuneplanen ikke er blitt revidert i samsvar med vedtaket fra 1986. Ut fra reguleringsplanen fra 1980, som ikke er opphevet, er dette tilgrensede område vist som jordbruksområde. For dette området har Fylkesmannen lagt til grunn at det ville vært sannsynlig at kommunen ikke ga tillatelse med den begrunnelse at tiltaket ville være i strid med pbl §74, 2. ledd. Om en i tillegg ser hen til at område er vist som jordbruksområde i reguleringsplanen legger Fylkesmannen til grunn at tiltakene også ville blitt avslått med bakgrunn i reguleringsplanbestemmelsenes §18 som forbyr bebyggelse/faste anlegg/innretninger som ikke har direkte tilknytning til drift av landbruksarealet.
3. Fylkesmannen har vanskelig for å se at kommunen gjennom de skriv som er sendt ut har gitt tiltakshaverne forventninger om at «treteltene» kunne bli stående og campingvogneierne derfor har vært i god tro. Når det gjelder den kommunikasjonen som kommunen har sendt ut kan Fylkesmannen ikke se at det har vært individuelle forskjeller mellom de ulike klagesakene hvor byggemelding ble sendt. Variasjonen knytter seg i stor grad til den kommunikasjon som har vært mellom campingplasseier og den enkelte klager.
Fylkesmannen mener den informasjon som har vært mellom den enkelte klager og campingplasseier er et forhold mellom private parter som ikke kan være med å begrunne at klager har vært i god tro. Den informasjon campingplasseier eventuelt har gitt den enkelte campingvogneier i strid med gjeldene regelverk må klagerne i tilfelle ta opp med campingplasseier.
Kommunen sendte skriv til campingplasseier den … mai 1991 hvor det ble understreket at bygningskonstruksjoner som var oppført krevde godkjenning av kommunen. Videre framgår det av skriv fra kommunen til campingplasseier den … juni 1991 at de ved befaring … mai 1991 har oppdaget at det er full byggaktivitet på campingplassen og ber om at denne aktiviteten blir stanset. På bakgrunn av de 14 byggemeldingene som var levert uttalte kommunen i vedtak den … desember 1991 at de byggeanmeldte tiltakene var å anse som ulovlig oppført. Kommunen la ned bygge- og deleforbud i påvente av reguleringsplan. Etter dette er det mye korrespondanse mellom kommunen og campingplasseier hvor en purrer på innlevering av forslag til reguleringsplan. I skriv av … juli 1997 til campingplasseier blir det bedt om at ulovlig bygging på campingplassen stoppes. … april 2001 vedtar kommunen bestemmelser om hvilke type konstruksjoner som er tillatt å oppføre på campingplassene i kommunen.
Fylkesmannen har foretatt en individuell vurdering av om klager har vært i god tro i hver enkelt klagesak. Som ledd i saksbehandlingen foretok Fylkesmannen undersøkelse av om kommunen i kommunikasjon med den enkelte hadde foretatt noen «muntlige godkjennelser» av oppførte tiltak. Det fremgår av vedlagte redegjørelse at kommunen ikke har foretatt noen muntlig forhåndsgodkjennelse når det gjelder noen av klagerne. Sånn sett blir det påstand mot påstand når flere av klagerne hevder at ansatt i kommunen har gitt muntlig tillatelse til tiltak som oppført. Vi viser til vedlagte beskrivelse fra kommunens saksbehandler hvor det blant annet heter følgende:
«Etter å ha gått gjennom store mengder sakspapir for fleire campingplassar i kommunen er det ingenting som tyder på at det har vore kontakt mellom gjestene og kommunen som skulle gi noko form for signal om at desse konstruksjonane ville verta godkjende slik dei var bygde. Derimot tyder alt på at det her er snakk om å bygge tretelt før kommune fekk utarbeidd retningslinjer for korleis slike bygg skulle utførast for å verta godkjende. Mykje tyder på at desse då rekna med at reglar og føringar for kva som kunne godkjennast ikkje ville gjelde for dei. Det har i kommunen aldri vore praktisert noko munnleg godkjenning av bygg, så dersom nokon meiner at dei har fått bygga godkjende ved å ta kontakt med Y kommune må dette i beste fall bygge på ei misforståing.»»
Advokat A kom i september 2006 tilbake til saken. Han gjorde i det vesentlige gjeldende at treteltene var oppført uten kunnskap om at de kunne være ulovlige. Kommunens etterfølgende opptreden ga grunn til å tro at de kunne stå. Det var en alvorlig feil at kommunen bare hadde forholdt seg til campingplasseierne. Disse anså treteltene som lovlige, og hadde meddelt dette til klagerne. Det var all grunn til å tro at de tretelt som var oppført før høsten 1991, ville ha blitt godkjent hvis alt hadde forløpt som normalt. Til fylkesmannens redegjørelse for forholdet til plbl. §74 nr. 2, ble anført at dette verken var et tema da byggverkene ble oppført eller senere. Det sentrale for kommunen hadde først fremst vært størrelse og antall vegger.
I forbindelse med avslutningen av saken herfra ble det funnet grunn til å stille ytterligere spørsmål til fylkesmannen. Fylkesmannen ble spurt om det for noen av de innsendte byggemeldingene ble krevd overgang til søknadsbehandling. Fylkesmannen ble dernest bedt om å redegjøre for betydningen av plbl. §33 fjerde ledd for behandlingen av byggemeldingene. Det ble videre bedt om en redegjørelse for hvilket av kommunens vedtak som utgjorde avgjørelsen av byggesøknaden.
Fylkesmannen ble spurt om avgjørelsen av byggesøknaden tilfredsstilte kravet i plbl. §95 nr. 1 om at bygningsrådet «snarest mulig» skulle behandle og avgjøre saken. I forbindelse med at fylkesmannen i svarbrevet la til grunn at vedtaket skulle bygge på rettstilstanden på vedtakstidspunktet, ble det videre spurt om det hadde noen betydning dersom saken ikke var avgjort «snarest mulig».
Fylkesmannen svarte i april 2007. Det het i svarbrevet blant annet:
«I skriv datert … mai 1991 ble det gitt stoppordre etter pbl §113 for tiltak som ble oppført på X camping.
Videre ble det i skriv datert sendt forhåndsvarsel om pålegg om fjerning av oppførte tiltak om ikke ulovlig byggarbeid stoppet straks. Det blir i skrivet orientert om at kommunen anser oppførte tiltak å gå innunder pbl §93, og derfor krever godkjenning av bygningsrådet før tiltak kan oppføres.
Y kommune sendte den … november 1991 skriv til campingplasseierne hvor det blant annet heter følgende:
«Byg.r. har som nemnt tidlegare hevda at foran nemnte byggverk er bygg som kjem under §93, 1. del, bokstaven a i plan- og bygningslova (Pbl), som skal byggjemeldast for bygningsrådet, og som treng bygningsrådet si godkjenning før det kan oppførast. Dvs. at dei foran nemnte byggverk som er oppførte er ulovlege.»
Det er som Sivilombudsmannen påpeker sendt melding om tiltak … november.
Bygningsrådet behandlet meldingene i møte … desember 1991. I bygningsrådet sitt vedtak heter det blant annet følgende:
«Dei «fortelt» av tre eller av andre stabile materialer som er oppført og nå byggjemeldt, oppfatta bygningsrådet som byggverk som skal byggjemeldast og godkjennast av byg.r. før evt. arbeid vert påbyrja. Jfr. §93 i plan- og bygningslova. Då dei nå byggjemeldte byggverka er oppført utan byg.r. si godkjenning er dei å oppfatta som ulovleg oppført.
Bygningsrådet meiner at det må fastsetjast i ein detaljert reguleringsplan for kva som evt. kan tillatast bygt i dette området. Byg.r. finn difor ikkje å kunna godkjenna dei ulovlege oppførte byggverka eller oppføring av nye slike bygg på nåverande tidspunkt.»
Bygningsrådet la ned bygge- og deleforbud etter pbl §33. De som hadde sendt melding ble orientert om dette vedtaket, jf kopi oversikt rekommanderte sendinger fra kommunen. Vedtaket ble påklaget til Fylkesmannen som stadfestet kommunens vedtak … juni 1992.
Fylkesmannen påpeker at det ble stilt krav om søknad etter pbl §93 allerede i forkant av at meldingene ble sendt. Videre fremgår det av kommunens vedtak av … desember 1991 at den la til grunn at meldingene krevde behandling og godkjenning i bygningsrådet etter pbl §93.
Det er campingplasseier som er blitt orientert om at tiltakene krevde behandling og godkjenning fra bygningsrådet etter pbl §93. Fylkesmannen mener imidlertid det må legges til grunn at campingplassgjestene er blitt orientert om kravet om søknad siden de innenfor samme tidsperiode har sendt byggemelding etter forespørsel fra kommunen til campingplasseierne. Lite taler for at dette ville vært gjort om ikke kommunen hadde bedt om det. Videre må det legges til grunn at de som sendte byggemelding ble orientert om kommunens vedtak av … desember 1991.
2. …
Fylkesmannen kan ikke se at det foreligger grunnlag for å se ulikt på meldingene hvor det er krysset av for byggesøknad/melding, jf den generelle veiledningsplikten kommunen uansett har etter fvl §11.
3. Fylkesmannen har lagt til grunn at kommunen sitt pålegg om retting … juni 2005 må forstås som et avslag på de innleverte meldingene. Avgjørelsen av byggesøknaden tilfredsstiller ikke kravet i plan- og bygningsloven §95, nr 1 om at bygningsrådet «snarest mulig» skal behandle og avgjøre søknaden. Denne saksbehandlingsfeilen har vært et moment i dispensasjonsvurderingen, jf vår uttalelse … august 2006.
4. Vi viser til vår uttalelse … august 2006, punkt 1. Vi kan ikke se at det ut fra rettskildesituasjonen foreligger grunnlag for å gjøre unntak fra prinsippet om at rettstilstanden på vedtakstidspunktet skal legges til grunn. Vi har imidlertid lagt stor vekt på om søknaden ville bli innvilget i 1993 ved vurderingen av om det burde bli gitt dispensasjon etter pbl §7.
Ved klagebehandlingen gjennomførte Fylkesmannen befaring hvor hver enkelt campinggjest fikk mulighet til å møte. I tillegg møtte representant for kommunen. Ut fra de opplysningene kommunen har gitt, sammenholdt med de grunner som er anført av hver enkelt søker, mener Fylkesmannen det forelå tilstrekkelig grunnlag for å vurdere dispensasjon etter pbl §7.
I de tilfellene det er aktuelt har tiltakshaver oppgitt grunner han mener bør grunngi en dispensasjon. Gjennom befaringen ble den skriftlige klagen utdypet. Det er ikke i søknadene konkretisert hvilke regelverk det søkes dispensasjon fra, men vi mener det har fremstått som klart at det er reguleringsplanens bestemmelser om krav til utforming det søkes dispensasjon fra. Fylkesmannen legger til grunn at det i hvert fall ved klagebehandlingen forelå tilstrekkelig grunnlag for å avgjøre dispensasjonsspørsmålet.»
Advokat A kom i mai 2007 tilbake til saken. Han ga bl.a. uttrykk for at fylkesmannen ikke hadde besvart spørsmålet om kommunen hadde krevd at noen av byggemeldingene skulle legges frem for bygningsrådet som søknadssak. Han ga uttrykk for at campingvogneierne oppfattet de meldte treteltene som lovlige. Eieren av campingplassen hadde da også i brev i januar 1992 til bygningsrådet gitt uttrykk for at de aktuelle campingvogneierne hadde vært i god tro.
Da byggemeldingene ble sendt, forelå det en reguleringsplan hvor det var avsatt plass til 12 vogner eller utleiehytter. Kommunen skulle derfor innen 3 ukers fristen tatt standpunkt til om det var meldinger av §86 a-tiltak. Hvis kommunen ikke var enige i dette, skulle kommunen gitt melderne underretning om at det forelå vanlig søknadsplikt.
Det ble også under henvisning til den enkelte campingvogneiers forklaring bestridt at de som sendte byggemelding ble orientert om bygge- og deleforbudet i desember 1991. Ellers fastholdt advokaten at klagene ikke hadde fått en forsvarlig individuell behandling.
Det ble ikke under befaringen diskutert individuelle forhold utover befaring av selve treteltobjektet.
Fylkesmannen har etter dette ikke hatt ytterligere merknader til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Innledning
De sakene som har vært gjenstand for undersøkelse herfra, er oppstått som følge av kommunens ønske om «opprydning» i forholdene rundt oppsetting av tretelt i tilknytning til campingvogner på kommunens campingplasser. Slike «opprydningsaksjoner» kan naturlig nok være på sin plass, og etter forholdene helt påkrevd for at bygningsmyndighetene skal fylle sine oppgaver etter plan- og bygningsloven. Samtidig må aksjonene gjennomføres innenfor de rammene som loven setter.
Fylkesmannen har behandlet klagene fra de enkelte tretelteierne for seg, og det er truffet ett klagevedtak for hver sak. Kommunen på sin side foretok en samlet vurdering av de ulike treteltsakene, og det er truffet ett vedtak, felles for alle sakene. Det er i og for seg ikke noe i veien for at kommunen og fylkesmannen organiserer sakene på noe forskjellig måte. Det sentrale må være at de krav som plan- og bygningsloven stiller til så vel saksbehandling som avgjørelsens materielle innhold, er tilfredsstilt for det enkelte vedtak. Hvert tiltak må med andre ord vurderes konkret.
Det rettslige grunnlaget for fylkesmannens vedtak i de ulike sakene er i stor grad sammenfallende, og jeg finner det praktisk å sammenfatte mitt syn på treteltsakene i én uttalelse felles for de ulike klagene hit. Sakene skiller seg imidlertid på enkelte punkter fra hverandre, og det er derfor nødvendig å kommentere visse forhold her nærmere.
2. Saker der det er inngitt byggemeldinger og – søknader
Gjenstanden for behandling i dette punktet er sakene til [… de klagerne som har …] det til felles at det er inngitt meldinger om oppføring av tretelt, enten av nåværende eier eller av rettsforgjengeren.
Videre behandler jeg i dette punktet sakene til [… de to klagerne som …] innga søknad om tillatelse etter plbl. §93 for sine tretelt.
Fylkesmannen har for alle disse sakene tatt utgangspunkt i at de oppførte tiltakene var søknadspliktige etter plbl. §93. Hun konstaterer at det ikke i forkant av oppføringen var søkt om byggetillatelse, og at det er regelverket på avgjørelsestidspunktet som skal legges til grunn. Selv om den enkelte søker ikke har fått mulighet til å levere formell søknad om dispensasjon, har kommunen vurdert om det er grunnlag for å gi tillatelse ut fra det regelverket som var i kraft på vedtakstidspunktet. Fylkesmannen har videre lagt til grunn at det korrekte måtte være å vurdere dispensasjon i forhold til reguleringsplanen for X camping … mai 2003, i stedet for i forhold til kommuneplanens arealdel … september 2003, slik kommunen hadde gjort.
2.1. Betydningen av at det er inngitt byggemelding, jf. plbl. §86a
Fylkesmannen har som nevnt lagt til grunn at oppføring av treteltene krevde tillatelse etter plbl. §93, og har særlig vist til Kommunal- og regionaldepartementets rundskriv H-9/05 Båt på land og hus på vann. Det er pekt på at tiltaket har fått en mer permanent plassering på vognplassen. Fylkesmannen konstaterer at det ikke ble søkt om tillatelse i forkant av oppføringen, men gir også uttrykk for at søknad om tillatelse må vurderes som om bygningen ikke er oppført.
Det er på det rene at treteltene ble oppført før det ble søkt om – og gitt – noen tillatelse. Som bygningsmyndighetene har vært inne på gjennom hele saksgangen, er dette ulovlig og kan gi grunnlag for sanksjoner etter plan- og bygningsloven. Til tross for at kommunen flere ganger konstaterte at oppføringen av treteltene var ulovlig, valgte den ikke å gripe inn med ulovlighetssanksjoner etter plbl. kap. XIX. I stedet valgte den å kreve at samtlige tretelt ble «byggjemeldt» for bygningsrådet, jf. bygningsrådets brev … november 1991. Jeg forstår saken slik at dette brevet ble sendt til eierne av campingplassene i kommunen, og således ikke til de ulike tretelteierne. Jeg har merket meg at kommunen i det samme brevet gjentar sitt syn om at treteltene var søknadspliktige etter plbl. §93.
Meldingsskjemaet som ble benyttet, var utformet slik at det kunne velges mellom to alternativer; søknad om byggetillatelse etter plbl. §93 og melding om arbeid. For så vidt gjaldt det siste alternativet, var det igjen tre alternativer som refererte seg til de ulike hjemmelsgrunnlagene i plbl. for å inngi byggemelding. De som hadde krysset av for byggemeldingsalternativet, hadde alle krysset av for alternativet «mindre byggearbeid på bustadeigedom, §86a». Enkelte hadde verken krysset av for byggemelding eller for søknad.
På det tidspunktet meldingene ble inngitt, lød plbl. §86a første og annet ledd slik:
«Mindre byggearbeid på boligeiendom – herunder eiendom for fritidsbebyggelse – som er bebygd med småhus, kan utføres uten byggetillatelse etter §93 dersom
- naboer og gjenboere er varslet og deretter ikke krever at planene skal legges frem for bygningsrådet som søknad om byggetillatelse etter §94. Krav om slik saksbehandling må være kommet til bygningsrådet innen 2 uker etter at varsel ble sendt, og
- melding om byggearbeidet er sendt bygningsrådet og dette ikke innen 3 uker etter at det har mottatt slik melding, krever at byggeplanene legges fram for bygningsrådet som søknad om byggetillatelse etter §94, og
- byggearbeidet ellers utføres i samsvar med gjeldende bestemmelser i eller i medhold av lov.
For byggearbeid som utføres i samsvar med reglene i første ledd gjelder ikke lovens kapittel XVI.»
Bestemmelsen var i det vesentlige videreført på det tidspunkt kommunen og fylkesmannen traff vedtak i de ulike sakene.
Som det fremgår av bestemmelsen, kunne et tiltak lovlig utføres dersom ikke bygningsrådet senest tre uker etter at det hadde mottatt en byggemelding, hadde krevd at byggemeldingen ble fremlagt som søknad om byggetillatelse. Advokat A har som nevnt ovenfor i brev … mai 2007 fremhevet at kommunen ikke overholdt treukersfristen.
Det er neppe tvil om at kommunen, når den mottar en byggemelding etter plan- og bygningsloven §86 a, har en handleplikt i den forstand at den innen fristen skal gjennomgå meldingen og eventuelt sette fram krav om søknadsbehandling. For at rettsvirkningene av paragrafen skal inntre – dvs. at melderen skal få rett til å bygge dersom han ikke mottar noe krav fra kommunen innen tre uker – må imidlertid alle de materielle og prosessuelle vilkår bestemmelsen setter opp, være oppfylt. Vilkårene er kumulative og innebærer blant annet at naboer og gjenboere må være varslet uten at de har fremsatt krav om søknadsbehandling, eiendommen må være «bebygd med småhus», og arbeidet må utføres i samsvar med «gjeldende bestemmelser i eller i medhold av lov». Er ikke disse vilkårene til stede, er man utenfor meldingssystemet, og saken må byggebehandles på vanlig måte.
Fylkesmannen har vist til at treteltene var i strid med så vel plan- og bygningsloven §74 nr. 2 som §18 i de da gjeldende reguleringsbestemmelsene for området. Jeg legger for egen del til at heller ikke kravet i loven §86 a om at eiendommen skal være bebygd med småhus synes å være tilfredsstilt. Bestemmelsen åpner neppe for at oppføringen av disse småhusene selv kan oppføres etter meldingssystemet. Systemet synes å være slik at det ikke er nødvendig med full byggesaksbehandling for byggetiltak på «småhus» som allerede er lovlig oppført. Om plbl. §86a kunne gi hjemmel for behandling av et byggetiltak etter meldingssystemet, vil således være avhengig av at det «småhuset» som tiltaket skal bygges på, selv er lovlig oppført.
Min konklusjon etter dette er at det ikke er noe å si på at tiltakene ble ansett som søknadspliktige. En annen sak er at kommunen uttrykkelig burde ha tilkjennegitt dette standpunktet overfor den enkelte som hadde levert inn byggemelding. Både hensynet til klarhet i byggesaksbehandlingen, sakens opplysning og forvaltningens alminnelige veiledningsplikt tilsier dette. Fylkesmannen har vist til at kommunen hadde tilkjennegitt sitt standpunkt i ulike skriv, og at tretelteierne var kjent med dette standpunktet, selv om brevene var stilet til eieren av campingplassen. Det er vanskelig å legge avgjørende vekt på dette. Poenget er at den som sender inn melding eller søknad om byggearbeider, er å anse som part i egen byggesak, og derfor har krav på å bli behandlet med de partsrettigheter som følger av forvaltningsloven og plbl.
Jeg føyer også til at det ikke er åpenbart at en byggemelding uten videre kan behandles som en søknad. Selv om det er det samme skjemaet som benyttes, kan det være forhold tiltakshaver ønsker å få fram i en søknad som han ikke vil tillegge vekt når han kun sender melding. I saken her ble det dessuten ansett nødvendig med dispensasjon. Som kjent heter det i plbl. §7 at dispensasjon kan gis «etter søknad». Riktig fremgangsmåte ville derfor vært å tilskrive de som hadde sendt inn melding med bekreftelse om at meldingen var mottatt og beskjed om at de måtte søke om dispensasjon.
Jeg har merket meg at kommunen i bygge- og deleforbudet … desember 1991 gjentok at oppføringen av treteltene krevde tillatelse etter plbl. §93. Det het:
«Dei «fortelt» av tre eller av andre stabile materialer som er oppført og nå byggjemeldt, oppfatta bygningsrådet som byggverk som skal byggjemeldast og godkjennast av byg.r. før evt. arbeid vert påbyrja. Jfr. §93 i plan- og bygningslova.
Då dei nå byggjemeldte byggverka er oppført utan byg.r. si godkjenning er det å oppfatta som ulovleg oppført.
Bygningsrådet meiner at det må fastsetjast i ein detaljert reguleringsplan for kva som evt. kan tillatast bygt i dette området. Byg.r. finn difor ikkje å kunna godkjenna dei ulovlege oppførte byggverka eller oppføring av nye slike bygg på nåverande tidspunkt.»
Det er noe uklart om dette vedtaket også ble sendt dem som hadde inngitt byggemeldingene, selv om en fremlagt kopi av Postverkets journal for innlevering av rekommanderte sendinger kan tyde på dette. Jeg legger imidlertid ikke avgjørende vekt på det. Et slikt generelt forbud kan ikke erstatte plikten til å informere og veilede den enkelte tiltakshaver.
De innvendingene jeg har gjort rede for her, kunne med fordel ha vært påpekt ved fylkesmannens behandling av saken.
2.2. Utfallet av søknadsbehandlingen. Særlig om reguleringsplanen av 2003 kunne legges til grunn for avslaget
Etter gjennomgangen i forrige punkt er det nødvendig å ta stilling til på hvilket rettslig grunnlag byggesakene skulle avgjøres. Problemstillingen er den samme enten det opprinnelig ble inngitt byggemelding, krysset av for byggesøknad etter plbl. §93, eller overhodet ikke angitt hva slags søknad det dreide seg om.
En forvaltningssak som er startet opp etter søknad fra den private part, verserer inntil den realitetsavgjøres eller avvises fra videre behandling. Realitetsavgjørelsen av treteltsakene i kommunen forelå ikke før i 2005. Fylkesmannen har lagt til grunn at sakene måtte avgjøres på det rettslige grunnlaget som forelå når endelig vedtak ble truffet. Han mente imidlertid at saken skulle ha vært realitetsbehandlet ved utløpet av bygge- og deleforbudsperioden, og tok på dette grunnlaget opp spørsmålet om det kunne gis dispensasjon fra reguleringsplanen av 2003. Fylkesmannen kom imidlertid til at det ikke forelå tilstrekkelige «særlige grunner» for dette.
Jeg deler fylkesmannens syn om at det normalt er rettsgrunnlaget på avgjørelsestidspunktet som skal legges til grunn for avgjørelsen. Den private part kan således etter omstendighetene måtte finne seg i at regelgrunnlaget endres i hans disfavør etter at søknad er inngitt, og for så vidt også etter at vedtak er truffet i første instans. Hensynet til den private parts interesser må antas å være ivaretatt gjennom lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen. Disse reglene skal sikre at den private part ikke skal måtte risikere unødvendig langvarig usikkerhet med hensyn til sin rettslige stilling. Reglene begrenser dermed også perioden parten risikerer at regelsituasjonen endres i hans disfavør.
Dersom forvaltningen ikke har fulgt lovens krav til fremdrift i saksbehandlingen, er det ikke like opplagt at en endret rettssituasjon kan anvendes til skade for en privat part. I slike tilfeller svikter begrunnelsen for regelen, og svikten blir mer og mer åpenbar etter som tiden går. I saken her tok behandlingen svært lang tid, jf. fremstillingen nedenfor.
På det tidspunktet byggemeldingene ble inngitt, bestemte plbl. §95 nr. 1 at «bygningsrådet … snarest mulig [skal] behandle og avgjøre søknaden» (uthevelsen foretatt her). Bestemmelsen må sees i sammenheng med kravet i forvaltningsloven §11a, som på det tidspunkt byggemeldingene ble inngitt lød:
«Når en sak er ferdig forberedt, skal forvaltningsorganet treffe avgjørelse i saken uten ugrunnet opphold. Må det ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest råd gis underretning om dette med angivelse av grunnen, og så vidt mulig også meddeles når svar kan ventes.»
Som nevnt over, ble det som respons på byggemeldingene nedlagt bygge- og deleforbud. Plikten til å realitetsbehandle sakene ble dermed suspendert så lenge forbudet var i kraft. Da byggeforbudet løp ut i 1993, gjeninntrådte imidlertid plikten, jf. plbl. §33 fjerde ledd annet punktum.
Loven er med andre ord bygd opp slik at hvorvidt en inngitt byggemelding eller søknad om tillatelse etter plbl. §93 kan tas til følge eller ikke, vil være avhengig av om (eksisterende) bestemmelser i lov, forskrift, plan eller lignende er til hinder for dette. Dersom kommunen ønsker å forhindre realitetsbehandling av en byggemelding eller søknad om tillatelse etter plbl. §93, må den i tilfelle nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud etter plbl. §33. Dette forbudet har imidlertid bare virkning så lenge det er i kraft. Etter at byggeforbudet er løpt ut, skal verserende byggesaker straks tas opp til realitetsbehandling, og avgjøres på det rettslige grunnlag som da foreligger.
Gjennomgangen av sakens dokumenter etterlater et bestemt inntrykk av at behandlingen av byggesakene ble lagt på is i påvente av den nye reguleringen av campingplassområdet. Av møteboken fra møte … oktober 1993 i Teknisk styre – kort før byggeforbudet løp ut – fremgår det således at kommunen var misfornøyd med at campingplasseieren ikke hadde fremlagt noe forslag til ny reguleringsplan. Det het videre at dersom det ikke forelå forslag til reguleringsplan innen desember 1993, var bygningsrådet «innstilt på å reagera etter §113, 114 og 115 i Pbl for å få dei ulovlege byggverka i området fjerna». Likevel ble ikke sakene tatt opp til realitetsbehandling da det midlertidige forbudet løp ut uten at de forelå noe nytt planforslag. Deler av korrespondansen som fulgte i tiden etter, kan tyde på at kommunen ikke hadde klart for seg den rettslige situasjonen som forelå. Således ga kommunen i brev … juli 1997 til campingplasseieren uttrykk for at bygningsrådets midlertidige bygge- og deleforbud fra 1991, fremdeles gjaldt. Dette er i beste fall upresist og villedende.
Slik saken er opplyst her, kan det se ut som om kommunen overlot til grunneieren å fremme et planforslag kommunen var tilfreds med, og forutsatte at det midlertidige bygge- og deleforbudet gjaldt helt inntil en slik plan var vedtatt av kommunestyret. Tvert imot er forholdet at et midlertidig bygge- og deleforbud utløser en plikt for kommunen til straks å igangsette et reelt reguleringsarbeid, se nærmere O.J. Pedersen m.fl.: Plan- og bygningsrett, s. 244. På samme måte har kommunen – dvs. kommunestyret – ansvaret for at reguleringsplaner «tas opp til revisjon etter som forholdene gjør det påkrevet», jf. plbl. §27-1 nr. 1. Kommunen kunne således ikke pålegge eieren av campingplassen å fremme forslag til endring av reguleringsplan, noe kommunen etter fylkesmannens brev … september 1991 til kommunen burde ha vært kjent med. I alle tilfeller kan kommunen ikke unnlate å realitetsbehandle byggesaker bare fordi den reguleringsplanen som kommunen ønsker, ennå ikke foreligger. Kommunen må i tilfelle gå veien om midlertidig bygge- og deleforbud. Det er også grunn til å peke på at et midlertidig bygge- og deleforbud bare kan forlenges «i særlige tilfelle», og da med departementets (fylkesmannens) tillatelse, jf. plbl. §33 femte ledd.
Det kan med andre ord se ut som om kommunen på flere vesentlige punkter har vært i villrede om de krav plan- og bygningsloven stiller til saksbehandlingen, og at dette har vært til skade for søkerne og en medvirkende årsak til at søknadene ikke ble behandlet i tide.
Fylkesmannen har lagt til grunn at sakene skulle vært realitetsbehandlet kort etter at bygge- og deleforbudet løp ut, og jeg deler dette synet. Jeg kan vanskelig se annet enn at sakene burde vært behandlet i løpet av 1994. Dersom sakene hadde blitt realitetsavgjort på dette tidspunkt, ville nødvendigvis det plangrunnlaget som forelå da vært lagt til grunn. Det er vanskelig å akseptere at når sakene ikke ble avgjort på det tidspunkt loven krevde, skal et regelgrunnlag som kommer til nærmere ti år senere bli anvendt til skade for den private part. Særlig klart må dette være i denne saken, hvor forsinkelsen synes å henge sammen med at kommunen ikke var seg bevisst sine plikter etter plan- og bygningsloven. Skal bygningsmyndighetene benytte et nytt og strengere regelverk til skade for de som alt har søkt om byggetillatelse eller sendt byggemelding, må det skje innenfor de rammer som loven setter. Det har de ikke gjort i sakene her. Min konklusjon er derfor at det riktige må være å benytte regelverket som gjaldt da sakene rettelig skulle vært behandlet, dvs. i 1993/94 – forut for den nye reguleringsplanen og kommuneplanen i 2003, og forut for retningslinjene av 2001.
2.3 Konsekvenser av at fylkesmannen har lagt til grunn en annen rettsoppfatning
2.3.1 Som det fremgår, har jeg kommet til at sakene må vurderes ut fra et annet rettslig utgangspunkt enn det fylkesmannen har lagt til grunn for sine avgjørelser. Også fylkesmannen har imidlertid lagt til grunn at meldingene/søknadene skulle vært behandlet rett etter at det midlertidige bygge- og deleforbudet løp ut, men da som et ledd i en dispensasjonsvurdering etter dagens regler. Fylkesmannen vurderte om kommunen ville ha godkjent treteltene om meldingene/søknadene var blitt behandlet til riktig tid, men kom til at så ikke var tilfelle. Et naturlig spørsmål er derfor om forskjellen i det rettslige utgangspunktet kan antas å ha hatt noen betydning for resultatet.
2.3.2 Jeg har gått gjennom fylkesmannens ulike vedtak og kommet til at den begrunnelsen som er gitt, er forholdsvis kortfattet og summarisk. Dette gjelder både det fylkesmannen anfører om reguleringsplanen av 1980 og forholdet til skjønnhetsparagrafen i plbl. §74 nr. 2. Den knappe formen etterlater etter mitt skjønn tvil om fylkesmannen har vurdert alle relevante forhold på en tilstrekkelig betryggende måte, og tilfredsstiller etter mitt skjønn ikke de krav som forvaltningsloven §25, jf. §33 første ledd, stiller til begrunnelse av enkeltvedtak. Fylkesmannens vurdering munner ut i at søknadene «sannsynlegvis» ikke ville blitt godkjent av kommunen. En slik sannsynlighetsberegning med hensyn til hva kommunen ville ha foretatt seg, er etter mitt skjønn ikke et riktig tema for vurderingen. Det må kreves at den myndighet som avgjør søknadene, foretar sin selvstendige vurdering ut fra søknadene og de relevante rettskilder. En henvisning til hva et underordnet organ ville ha kommet til om det hadde behandlet saken riktig, er derfor ikke tilstrekkelig.
2.3.3 Uten at det er nødvendig for å begrunne det resultatet jeg har kommet til, vil jeg tilføye at det, slik saken er opplyst, ikke fremstår som åpenbart at kommunen faktisk ville ha handlet slik som fylkesmannen har funnet sannsynlig. Saksdokumentene inneholder enkelte momenter som taler i motsatt retning. Det er således på det rene at det ikke ble truffet noe avslagsvedtak i byggesakene mens den tidligere reguleringsplanen var i kraft. Dersom kommunen ønsket å avslå, og mente at plangrunnlaget på dette tidspunkt ga hjemmel for dette, ville det naturlige vært å avgjøre sakene med avslag straks etter at de innkom. Av møteboken for Teknisk råds møte … mai 1991, jf. brev til campingplasseierne samme dag, synes det tvert imot å fremgå at kommunen under visse omstendigheter ville være innstilt på å godkjenne de aktuelle treteltene. I saksdokumentene er det vanskelig å finne uttrykkelige holdepunkter for at kommunen mente plangrunnlaget ga tilstrekkelig avslagshjemmel før de nye retningslinjene av … april 2001 ble gitt.
Jeg har for øvrig merket meg at kommunen i sitt vedtak overhodet ikke berørte spørsmålet om reguleringsplanen av 1980 ga avslagshjemmel.
2.3.4 Jeg vil også bemerke et annet forhold ved fylkesmannens vedtak som jeg finner uheldig:
Det følger av plbl. §7 at det kan gis dispensasjon fra bestemmelser i loven, eller bestemmelser gitt i medhold av loven, som reguleringsplaner. Det følger imidlertid også av bestemmelsen at dispensasjon kan gis «etter søknad» og at det er «kommunen» som gir dispensasjon. I denne saken var spørsmålet om dispensasjon ikke berørt i kommunens vedtak, og det var i det hele tatt ikke søkt om dispensasjon. Spørsmålet om dispensasjon ble først tatt opp i klagen advokat A sendte inn, og det fremgår av vedtaket i teknisk utvalg … september 2005 at utvalget ikke fant grunn til å vurdere dispensasjon. Selv om saksbehandlingen på dette punkt ikke er undersøkt nærmere herfra, kan det se ut som om fylkesmannen heller ikke har fulgt varslingsreglene i plbl. §7 tredje ledd.
Det er neppe slik at klageinstansen er helt avskåret fra å ta opp spørsmål om dispensasjon når dette ikke er berørt av førsteinstansen. Så vel hensynet til en forsvarlig toinstansbehandling som hensynet til lovens regel om at det er kommunen som evt. kan gi dispensasjon, tilsier imidlertid gjennomgående at dispensasjonsspørsmål må vurderes av kommunen først. Mener klageinstansen at kommunen uriktig har unnlatt å gi søkeren anledning til å søke om dispensasjon, vil det således gjennomgående være riktigere om klageinstansen opphever kommunens vedtak og hjemviser det til ny behandling, herunder spørsmålet om søkeren bør gis anledning til å søke om dispensasjon. Man vil da oppnå en grundigere behandling av spørsmålet om dispensasjon i det hele tatt er påkrevet, samt en avklaring av hvilke «særlige grunner» søkeren ønsker å påberope seg. Dette er ikke minst aktuelt i denne saken, hvor kommunen uttrykkelig opplyste at den ikke fant grunn til å vurdere spørsmålet om dispensasjon.
Fylkesmannens grunnlag for å ta stilling til om «særlige grunner» foreligger, var med andre ord mangelfullt. De inngitte søknadene bygget på en forutsetning om at dispensasjoner ikke var nødvendig, og dette forholdet er ikke vurdert i fylkesmannens vedtak.
2.3.5 Når det gjelder fylkesmannens henvisning til plbl. §74 nr. 2, er dette forhold som, i motsetning til spørsmålet om forholdet til plangrunnlaget av 1980, er vurdert i kommunens vedtak. Vurderingen der er imidlertid generelt orientert, og selv for de tretelt der estetikk er trukket inn i begrunnelsen for vedtaket, er vurderingene lite konkret forankret i tiltaket. Det er klarligvis relevant å legge vekt på hensynet til estetikk ved avgjørelsen av om et tretelt kan oppføres, også på en campingplass. Vurderingen av om tiltaket kan anses å tilfredsstille «rimelige skjønnhetshensyn», må imidlertid ta utgangspunkt i at treteltene befinner seg på et område som både er regulert til og faktisk drives som campingplass. Et spørsmål er om det da kan stilles de samme krav til skjønnhetshensyn som for ordinær bolig- og fritidsbebyggelse. Fylkesmannens vedtak etterlater tvil om slike spørsmål er vurdert og eventuelt om det er tatt tilstrekkelig høyde for dem.
3. Saker der det verken er inngitt byggemeldinger eller søknader
Jeg går nå over til å se på [… stillingen til de av klagerne som har det til felles …] at det verken er inngitt byggemelding eller søkt om tillatelse etter plbl. §93 for å føre opp treteltet. Disse treteltene synes å være oppført på et senere tidspunkt enn de treteltene det er inngitt byggemeldinger for.
Dersom et søknadspliktig tiltak er oppført uten at det er søkt om og gitt tillatelse, gir dette i seg selv grunnlag for ulovlighetssanksjoner etter plbl. kap. XIX. Jeg har merket meg at kommunen og fylkesmannen likevel har valgt å behandle disse sakene på samme måte som de sakene der det ble inngitt byggemelding/-søknad. Bygningsmyndighetene har således akseptert å realitetsbehandle byggesaken uten å kreve at det ble inngitt noen søknad.
Ettersom det i disse sakene verken er inngitt byggemelding eller søknad om tillatelse etter pbl. §93, har jeg – i motsetning til de tilfellene som er behandlet i pkt. 2 ovenfor – ingen merknader til at sakene ble avgjort på bakgrunn av det plangrunnlaget som kom til i 2003.
På samme måte som nevnt under pkt. 2.3 ovenfor, ga kommunen uttrykk for at den ikke fant grunn til å vurdere dispensasjon i disse tilfellene. Det er derfor uheldig at fylkesmannen som første instans vurderer og avgjør spørsmålet om dispensasjon. I stedet burde fylkesmannen ha opphevet kommunens vedtak og hjemvist saken til ny behandling der.
4. Cs sak
C klaget hit lenge etter at mine undersøkelser av de øvrige sakene var påbegynt. Saksdokumentene har vært innhentet fra fylkesmannen og gjennomgått her.
Det fremgår ikke eksplisitt av fylkesmannens vedtak … februar 2006 i Cs klagesak hvorvidt han har inngitt byggemelding/-søknad. Ut fra saksdokumentene er det imidlertid ingenting som tyder på at byggemelding/-søknad har vært inngitt.
Selv om Cs klage ikke har vært forelagt fylkesmannen, synes det klart at de rettslige spørsmålene i denne saken er sammenfallende med de øvrige sakene der byggemelding/søknad ikke er inngitt. Jeg legger derfor til grunn at det prinsipielle syn jeg har gjort rede for over i pkt 3, også gir veiledning for Cs sak.
5. Avslutning
Min undersøkelse av saken har gitt grunnlag for flere innvendinger av til dels grunnleggende karakter mot så vel kommunens som fylkesmannens vedtak. Saken synes preget av at kommunen ikke har reagert mot de forhold den har oppfattet som ulovlig i rett tid, og heller ikke i de former loven foreskriver. Fylkesmannen har ved sin klagebehandling ikke maktet å rette opp manglene ved kommunens behandling av saken.
Saken gir grunn til å påpeke at dersom arealdisponeringen i en kommune skjer på en måte som finnes utilfredsstillende, gir loven kommunen tilstrekkelig verktøy for å gripe inn mot dette. Loven gir således kommunen forholdsvis stor frihet til å gi reguleringsplaner med det innhold den finner ønskelig. Motsatsen mot denne friheten er at byggesøknader bare kan avslås dersom det er tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag i lov eller plan, og etter en saksbehandling som er i tråd med lovens krav.
Jeg må derfor be fylkesmannen behandle saken på nytt. Det riktige synes å være å oppheve kommunens vedtak og hjemvise saken til en ny, fullstendig behandling av saken der. Ved den fornyede behandlingen må kommunen ta stilling om reguleringsplanen av 1980 ga grunnlag for å avslå noen av byggesøknadene. Dersom det foreligger grunnlag for avslag, bør kommunen vurdere om omstendighetene i saken tilsier at dispensasjon gis. Blir svaret benektende, må det prinsipielt riktige være å vurdere om utfallet blir annerledes etter dagens rett.
Dette er en sak som naturlig nok berører tiltakshaverne sterkt. Kommunen har i brev til fylkesmannen antydet at tretelteierne har utnyttet situasjonen ved å bygge før kommunen rakk å gi nærmere regler. Jeg finner ikke grunn til å ha noen mening om dette, men understreker at også kommunen må ha et betydelig ansvar. Uansett utfallet av saken for øvrig, må det være et mål å skape løsninger som alle parter kan leve med. I den grad det blir endelig vedtatt at treteltene ikke kan stå slik som i dag, bør eierne gis rimelig tid til å rette på forholdet.
Fra omtale i pressen er jeg kjent med at tilsvarende problemstillinger som de denne saken gjelder, også har vært gjenstand for fylkesmannens klagebehandling for campingplassen på Z. Fylkesmannen bes om å vurdere hvorvidt de synspunkter jeg har gjort rede for over, kan tilsi en fornyet vurdering av fylkesmannens vedtak i de sakene.
Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens fornyede behandling.»