Reguleringsplan for atkomstvei til Kruttverket i Nittedal kommune var utarbeidet på bakgrunn av to kommunale utredninger, kalt «Utredning av trasèalternativer for adkomstvei til Kruttverket» og «Kruttverket i Nittedal Tilleggsutredning veialternativer». A, som hadde sendt inn en høringsuttalelse, påklaget kommunens planvedtak til Fylkesmannen i Oslo og Akershus, men klagen ble ikke tatt til følge.
I klagen til ombudsmannen fremholdt A at fylkesmannen ikke i tilstrekkelig grad hadde behandlet hans anførsler, særlig knyttet til ivaretakelse av barnas interesser. Han anførte at forvaltningen ikke kunne «avvise» hans anførsler ved å vise til Statens vegvesens håndbok.
Ombudsmannen viste i brev til fylkesmannen til As høringsuttalelse, hvor han beskrev den nye veiens etter hans syn negative konsekvenser for barns oppvekstmiljø på lekeplass m.v. og etterlyste «beslutningsunderlag hva angår barns sikkerhet i lek». Videre ble det vist til rådmannens kommentar i saksfremstillingen til høringsuttalelsen, der det het:
«Rådmannen mener at veitraséen i liten grad berører barns lekeområder. Skråninger og skjæringer vil bli sikret i henhold til Statens vegvesens håndbok 017, jfr. reguleringsbestemmelse 2.7.»
Det ble også vist til at kommunen i klagesaksfremstillingen under henvisning til at barnerepresentanten ikke hadde innvendinger mot planforslaget, uttalte at «barnas interesser er ivaretatt i planforslaget».
Ombudsmannen spurte i lys av det ovennevnte om fylkesmannen og kommunen i denne saken hadde oppfylt sine plikter i henhold plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl.) §2 tredje ledd og Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen, jf. notat fra Miljøverndepartementet 29. august 1989.
Fylkesmannen svarte i brev 20. desember 2006 blant annet:
«Det følger av reguleringsbestemmelsene 2.7 at ‘Adkomstveien, med skjæringer og fyllinger, skal sikres forskriftsmessig i henhold til Statens vegvesens håndbok 017, og spesielt i forhold til barns lekeområder.’
… Leser man bestemmelsen i sammenheng kan den ikke sies å gi noen mening, idet Statens vegvesens handbok 017, veg og gateutforming, er retningsgivende for utformingen av atkomstveien. Man kan ikke utlede rettskrav av den informasjon som finnes i håndbok 017. Fylkesmannen har likevel ikke oppfattet bestemmelsen slik at den er uten noe fastlagt rettslig innhold, jf. nedenfor.
—
I Statens vegvesens håndbok 017 omhandles … først og fremst vegrekkverk og ledegjerder, og ikke gjerder av hensyn til friområder og sikkerhet for barns bruk av området. Skal bestemmelsen ha noe rettslig innhold, må den derfor gi grunnlag for at myndighetene kan sette krav om at vegskjæringer mot friområder etc. må være sikret med gjerder før veganlegget kan tas i bruk. Fylkesmannen oppfatter kommunen slik at det er dette som har vært meningen med bestemmelsen. I så måte er reguleringsbestemmelsens ordlyd noe uheldig utformet og Fylkesmannen vil ta saken opp med kommunen med sikte på å rette opp denne mangel/uklarhet ved bestemmelsen. Fylkesmannen vil imidlertid presisere at bestemmelsen etter vårt syn i tilstrekkelig grad vil gi kommunen hjemmel for å sikre vegskjæringer mot det felles nærområde som klageren henviser til.
—
Kommunen er … ansvarlig for at ethvert planforslag som legges ut til offentlig ettersyn inneholder en beskrivelse som belyser forholdet som angår barn og unge. Dette ser ikke i tilfredsstillende grad ut til å være belyst. … Fylkesmannen mener beskrivelsen av planforslaget i så måte burde inneholdt et punkt om nødvendige sikrings- og ulykkesforebyggende tiltak i forhold til skjæringer og stup i nærheten av leke- og oppholdsareal i tilknytning til boligområdet.
Fylkesmannen anser dette som en mangel ved saksfremstillingen, noe som for så vidt kan gi grunnlag for at Fylkesmannen kan varsle/reise innsigelse til planforslaget. Dette har imidlertid ikke vært et tema i forbindelse med Fylkesmannens behandling av planforslaget under høringsprosessen. Heller ikke barnerepresentanten har påpekt forholdet.
Rådmannen påpekte i klageomgangen at:
‘Rådmannen mener imidlertid generelt at vi bør forbedre rutinene i forhold til involvering av barnetalsmannen i plansaker, og at det bør komme tydeligere frem av saksfremlegget hva barnetalsmannen har ment i saken. Rådmannen vil følge opp dette videre.’
Fylkesmannen legger til grunn at dette blir fulgt opp fra kommunens side. Selv om kommunen burde hatt en egen beskrivelse i saksfremstillingen, har ikke forhold som er av stor betydning for sikkerheten blitt oversett i den videre planprosessen. Det vises til at flere av de innspill som kom tok opp nettopp dette forholdet.
Rådmannen har drøftet problemstillingen i sine kommentarer til uttalelsene og forholdet må således sies å ha vært belyst i planprosessen, i alle fall så sent som i høringsfasen. Videre har det vært meningen å ta hensyn til forhold som berører barn ved at det som nevnt er innarbeidet krav om sikring av vegskjæringer i reguleringsbestemmelsene. Fylkesmannen har vært, og er, derfor av den oppfatning at det ikke foreligger grunnlag for å konstatere at kommunestyrets vedtak er [u]gyldige.
Det kan i tillegg også stilles spørsmål om kommunen, som følge av barns bruk av nærområde til lek, har en generell plikt til å pålegge sikringsarbeider [i henhold til] … pbl. §104 …
—
Slik Fylkesmannen ser det har kommunen i klageomgangen innrømmet at det var upresist og uheldig formulert å legge til grunn at veitraseen i liten grad berører barns lekeområder.
—
Fylkesmannen legger til grunn at barns sikkerhet vil bli ivaretatt i byggesaken, med henvisning til reguleringsplanbestemmelse 2.7, eventuelt ved pålegg etter pbl. §104. Fylkesmannen vil understreke at den aktuelle reguleringsbestemmelsen nettopp tar sikte på å sikre vegskjæringer mot friområder. Denne forutsetningen må etter Fylkesmannens syn oppfylles før veganlegget kan tas i bruk.
Fylkesmannen vil ta saken opp med kommunen med tanke på en klargjøring av bestemmelsens rettslige innhold.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det er et viktig formål etter plan- og bygningsloven å sikre at barna kan vokse opp i et trygt og godt miljø. Dette kommer til syne allerede i angivelsen av lovens formål. Lovens §2 tredje ledd bestemmer:
«Ved planlegging etter loven her skal det spesielt legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår.»
Den nærmere realiseringen av dette formålet er uttrykt i ulike bestemmelser i og i tilknytning til loven. I statsråd 1. september 1989 ble det vedtatt Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen. Det vil føre for langt å gjengi disse i sin helhet, men jeg siterer enkelte av de viktigste for saken her:
«1. … Viktige nasjonale mål er å … [s]ikre et oppvekstmiljø som gir barn og unge trygghet mot fysiske … skadevirkninger…
—
3. … Ansvaret for å ivareta intensjonene og kravene i disse retningslinjene tillegges følgende instanser:
—
b. Fylkeskommunene skal, i samråd med fylkesmannen, så langt det er mulig veilede og gi kommunene nødvendig støtte til å sikre barn og unges interesser i kommunens planarbeid i henhold til pkt. 4 og 5 i disse retningslinjene.
Fylkeskommunen og fylkesmannen skal, der det er nødvendig for å ivareta formålet med pkt. 5, gi uttalelse og eventuelt framsette innsigelser til kommuneplan og reguleringsplan / -bebyggelsesplan. Fylkesmannen skal ved utøvelse av sin virksomhet etter plan- og bygningsloven påse at kravene til behandling i pkt. 4 er ivaretatt.
—
4. … Kommunen skal … [v]urdere konsekvenser for barn og unge i plan- og byggesaksbehandlingen ….
—
5. Krav til fysisk utforming
—
a. Arealer og anlegg som skal brukes av barn og unge skal være sikret mot forurensning, støy, trafikkfare og annen helsefare.
b. I nærmiljøet skal det finnes arealer hvor barn kan utfolde seg og skape sitt eget lekemiljø.» [Mine uthevinger.]
Jeg nevner også et notat fra Miljøverndepartementet til kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn 29. august 1989, der det blant annet heter:
«3. Begrunnelse og premisser for punkt 3.
—
Kommunestyret og den administrative leder har det primære og overordnede ansvar for barn og unges oppvekstmiljø og dermed for oppgaver i følge retningslinjene.
—
Dersom de krav til planprosess som framgår av punkt 4 ikke er fulgt, kan fylkesmannen påberope saksbehandlingsfeil i forbindelse med arealplansaker.
4. Begrunnelse og premisser for punkt 4
—
Et krav om at planenes konsekvenser for barn og unge skal være vurdert i den enkelte sak, vil kunne gi en bedre saksframstilling, bringe barne- og ungdomsspørsmål inn i den politiske diskusjonen og øke bevisstheten om barn og unges situasjon. … Et godt beslutningsgrunnlag er avhengig av at konsekvensene både for mindre barn og unge blir tilstrekkelig belyst.
Det … er svært viktig med trafikksikre arealer og ferdselsårer. …»
[Mine uthevinger.]
Som det fremgår, understrekes ikke bare plikten til å ivareta barnas interesser, men også at både kommunen og fylkesmannen har et selvstendig ansvar for å oppfylle den.
Under klagebehandlingen ble det i kommunens saksfremstilling vist til at barnerepresentanten hadde fått tilsendt planmaterialet uten å komme med noen innvendinger, og at dette viste at barnas interesser var ivaretatt. Fylkesmannen har i redegjørelsen hit vist til rådmannens uttalelse, om at kommunen bør forbedre rutinene i forhold til involvering av barnetalsmannen i plansaker, og at det bør komme tydeligere frem av saksfremlegget hva barnetalsmannen har ment i saken.
Jeg minner her om bestemmelsen i plan- og bygningsloven §9-1 femte punktum, der det heter:
«Kommunestyret skal peke ut en etatsjef eller annen tjenestemann som skal ha særlig ansvar for å ivareta barns interesser når det faste utvalget etter denne paragraf utarbeider og behandler forslag til planer.»
Den personen som pekes ut, omtales ofte som «barnas representant». Av forarbeidene til bestemmelsen fremkommer blant annet følgende, jf. Ot.prp. nr. 51 (1987-1988) s. 47:
«Departementet understreker at ordningen ikke skal ta sikte på å frata de øvrige møtende i rådet det ansvar de ellers har for å ivareta barns interesser i rådet, men ser for øvrig ikke behov for å presisere dette i lovteksten.»
Verken kommunen eller fylkesmannen kan med andre ord fri seg fra sin plikt til å sikre barn gode oppvekstvilkår ved å vise til hva barnas representant har – eller ikke har – foretatt seg. Ordningen er ment som et sikkerhetsnett i tillegg til myndighetenes egenansvar. Henvisningen til at barnas representant hadde fått tilsendt planmaterialet uten å avgi høringsuttalelse og ikke hadde hatt innvendinger, er dermed ikke treffende og kan være egnet til å så tvil om kommunen og fylkesmannen i denne saken var fullt ut klar over sitt ansvar og i tilstrekkelig grad utredet og vurderte forholdet til barn.
I samme retning trekker fylkesmannens påpekning i svaret hit om at kommunen er ansvarlig for at ethvert planforslag som legges ut til offentlig ettersyn, inneholder en beskrivelse som belyser forhold som angår barn og unge, og at dette ikke ser ut til å være tilfredsstillende belyst i denne saken. Han har tilkjennegitt at beskrivelsen av planforslaget burde inneholdt et punkt om nødvendige sikrings- og ulykkesforebyggende tiltak i forhold til skjæringer og stup i nærheten av leke- og oppholdsareal i tilknytning til boligområdet. Fylkesmannen har videre gitt uttrykk for at dette er en mangel ved saksfremstillingen som kunne gitt grunnlag for innsigelse fra fylkesmannen til planforslaget. Til slutt har fylkesmannen også erkjent at den aktuelle reguleringsbestemmelsens ordlyd er «noe uheldig utformet».
For å bøte på de ovennevnte mangler har fylkesmannen bebudet at han vil ta saken opp med kommunen med sikte på «en klargjøring av bestemmelsens rettslige innhold». Fylkesmannen har videre forutsatt at hensynet til barnas sikkerhet vil bli ivaretatt i den påfølgende byggesaken «med henvisning til reguleringsplanbestemmelse 2.7, eventuelt ved pålegg etter pbl. §104». Han har slått fast at denne forutsetningen må oppfylles før veianlegget kan tas i bruk.
Mitt kontor har senere mottatt kopi av fylkesmannens brev til Nittedal kommune, der blant annet følgende fremgår:
«Dersom kommunen mener Statens vegvesens håndbok 017 berører spørsmål vedrørende sikring i forhold til barns lekeområder, ber vi kommunen beskrive hvilke tiltak som kan være aktuelle, med henvisning til sidetall i håndboken.
I motsatt fall ber vi kommunen klargjøre reguleringsbestemmelsene 2.7 enten i form av en presisering eller eventuelt en endring av ordlyden i bestemmelsen. …»
Det må etter dette kunne legges til grunn at hensynet til å sikre barn gode og betryggende oppvekstvilkår burde ha vært bedre ivaretatt i planarbeidet, og at fylkesmannen deler denne oppfatningen. Jeg forutsetter da at fylkesmannen følger opp denne saken både generelt og konkret i forhold til den aktuelle reguleringsplanen, slik han for så vidt alt har begynt på gjennom brevet til kommunen. Hvilke konkrete tiltak som er nødvendige å utføre i marken, og hvordan det best kan sikres at de blir gjennomført, er et forvaltningsspørsmål som fylkesmannen må vurdere. På denne bakgrunn finner jeg å kunne la saken bero med fylkesmannens redegjørelse, men ber om å bli holdt orientert om den videre oppfølgning av saken.»
I brev til Nittedal kommune sluttet fylkesmannen seg i det vesentlige til mine synspunkter. Fylkesmannen la til grunn at kommunen forbedret rutinene for involvering av barnetalsmann i plansaker, og videre at vurdering av planers konsekvenser for barn og unges oppvekstvilkår fremkommer i en egen beskrivelse i saksfremstillingen. Med hensyn til atkomstveien til Kruttverket forutsatte fylkesmannen at kommunen fulgte opp sikringen av barns lekeområder i byggesaken.
Saken ga etter dette ikke grunn til ytterligere behandling fra ombudsmannens side.