Innsyn i statsministerens kalender – saksdokumentbegrepet

Sakens bakgrunn

Journalist A i Dagbladet ba 2. august 2017 Statsministerens kontor om innsyn i «statsministerens kalenderoppføringer i perioden fra og med 1. januar til og med 1. august». A viste i den forbindelse til ombudsmannens uttalelse 14. juni 2017 (SOM-2016-2915) om innsyn i næringsministerens Outlook-kalender. Statsministerens kontor besvarte innsynskravet 7. august 2017 og oversendte en oversikt over statsministerens aktiviteter fra 1. mai til 1. august 2017, som var publisert på regjeringens nettsider. For øvrig ble det vist til at statsministerens aktiviteter publiseres fortløpende på www.regjeringen.no.

A presiserte 7. august 2017 at innsynskravet gjaldt statsministerens Outlook-kalender. Statsministerens kontor svarte 17. august 2017 følgende:

«Statsministerens kontor er kjent med Sivilombudsmannens uttalelse 14. juni 2017.

Til dine oppfølgingsspørsmål vil vi presisere at statsministerens kalender er gjenstand for en fortløpende vurdering av hvilke oppføringer i kalenderen det er ønskelig å gjøre offentlige.

Videre viser vi til at du har fått innsyn i statsministerens offentlige aktiviteter fra 1. mai til 1. august 2017 … Vi mener derfor at vi har imøtekommet din innsynsforespørsel.»

A anså svarene som avslag på kravet om innsyn, og ba om en nærmere begrunnelse for avslaget. Statsministerens kontor ga 13. september 2017 en slik begrunnelse, der det blant annet fremgikk at «[d]et er grunn til å stille spørsmål ved om en elektronisk kalender, som brukes som et planleggingsverktøy av den enkelte, kan anses som et saksdokument og være omfattet av innsynsretten». Videre ble det vist til at statsministerens offentlige aktiviteter ble publisert fortløpende, og at «[b]egrunnelsen for at enkelte aktiviteter ikke offentliggjøres kan være at det er nødvendig for å ivareta sikkerhetshensyn eller hensynet til forsvarlige, interne arbeidsprosesser».

Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra

Journalist A i Dagbladet brakte saken inn for ombudsmannen 13. september 2017. Ombudsmannen ba i første omgang Statsministerens kontor om å få oversendt sakens dokumenter, herunder de kalenderoppføringene det var bedt om innsyn i. I brev 26. september 2017 ga Statsministerens kontor en redegjørelse for saken og oversendte korrespondansen med A og et skjermbilde av oppføringer i statsministerens elektroniske kalender for uke 42 i 2017. Av redegjørelsen fremgikk det at Statsministerens kontor var kjent med ombudsmannens uttalelse 14. juni 2017 (SOM-2016-2915), men at uttalelsen ikke drøftet enkelte forhold som etter Statsministerens kontors oppfatning måtte være avgjørende for om en kalenderoppføring omfattes av innsynsretten. Om dette uttalte Statsministerens kontor:

«Vi vurderer det slik at oppføringer i en elektronisk kalender ikke oppfyller vilkårene i offentleglova §§ 3 og 4, og at de derfor faller utenfor innsynsretten. For at noe skal anses som et saksdokument for forvaltningen forutsettes blant annet at det har et innhold som gjør det til et saksdokument og at tidspunktet for innsyn er inntruffet.

Det innholdsmessige vilkåret om at dokumentet må ‘gjeld[e] ansvarsområdet eller verksemda til organet’ omfatter ulike typer saksdokumenter i virksomheten. Men også dette begrepet har sine yttergrenser. Som ansatt i forvaltningen har man alltid kunnet benytte seg av ulike planleggingsverktøy for å lette sin hverdag. Digitale hjelpemidler gir enda flere muligheter, for eksempel kan man flagge e-poster i Outlook eller opprette lister over oppgaver som skal utføres. Strengt tatt kan flaggede oppgaver i Outlook eller Post-it-lapper på pulten også sies å ‘gjeld[e] ansvarsområdet eller verksemda til organet’, men disse faller klart utenfor offentleglovas virkeområde. Det innholdsmessige vilkåret må forutsette at dokumentet har et innhold som det aktuelle organet har ansvar eller bruk for. Oppføringer i en elektronisk kalender, som er et dynamisk planleggingsverktøy for den enkelte ansatte, har i seg selv ingen verdi eller betydning for organets eget ansvarsområde eller virksomhet. Som nevnt over kan kalenderen benyttes av den enkelte for å lette organiseringen av egen hverdag, men det er ingen plikt til å bruke den. Det finnes heller ingen rutiner eller fast praksis for bruk.

—

Det tidsmessige vilkåret forutsetter at saksdokumentet finnes i organet, enten ved at det er kommet inn til eller lagt frem for organet, eller opprettet av organet selv. Statsministerens elektroniske kalender er kun tilgjengelig på gradert nett og oppføringer i denne verken sendes til eller mottas fra tredjeparter. Et dokument som ikke sendes ut av organet er opprettet når det er ferdigstilt, det vil si når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i det. I sin uttalelse 14. juni 2017 legger Ombudsmannen til grunn at ‘det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer som gjelder aktiviteter tilbake i tid’. Statsministeren har et tett program som justeres fortløpende. Oversikt over hennes aktiviteter i den elektroniske kalenderen kan derfor svært ofte måtte justeres for fremtidige aktiviteter. Dersom den elektroniske kalenderen skulle gi et riktig bilde av hvilke aktiviteter statsministeren har deltatt i, måtte mange av oppføringene vært endret etter at aktiviteten har passert. Det er ingen fast praksis at tilbakelagte aktiviteter endres, men det kan ikke utelukkes at justeringer skjer også for slike oppføringer.

Med vilkårene i offentleglova §§ 3 og 4 har lovgiver satt rammer for hva som skal omfattes, og hva som faller utenfor innsynsretten. Rammene for innsynsretten må sees i sammenheng med den teknologiske utviklingen som har skjedd siden offentleglova ble vedtatt. Dersom innsynsretten trekkes for langt vil den fungere som en hemsko for at forvaltningen tar i bruk ny teknologi. Den teknologiske utviklingen innebærer at det produseres langt mer informasjon enn tidligere. Dersom innsynsretten automatisk skal omfatte all informasjon som produseres på nye digitale plattformer, som for eksempel logger over besøkte nettsider, bevegelsesmønster mv., vil innsynsretten ligne mer en rett til overvåkning enn en rett til innsyn i forvaltningens dokumenter. Avveiningen mellom hensyn bak offentlighetsprinsippet og hensynet til personvern vil i tilfellet være vesentlig forrykket. Vi mener derfor at det er viktig å trekke en klar grense mellom hva som omfattes av innsynsretten, og hva som faller utenfor. Vi nevner også kort at Stortinget en rekke ganger har avvist innføringen av lobbyregister på prinsipielt grunnlag, se f.eks. Innst. S. nr. 21 (2008-2009).»

Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 6. oktober 2017 ble det blant annet stilt spørsmål om behandlingen av innsynskravet og forståelsen av offentleglova §§ 3 og 4. Under henvisning til at Statsministerens kontor blant annet hadde gitt uttrykk for at As innsynsforespørsel var «imøtekommet», stilte ombudsmannen spørsmål om Statsministerens kontor mente at det var gitt innsyn i de dokumentene A hadde bedt om. Forutsatt at det ikke var gitt innsyn i disse dokumentene, ble Statsministerens kontor bedt om å kommentere hva som er årsaken til at det i svarene til A ikke er opplyst om hjemmel for avslag eller gitt opplysninger om klagerett og klagefrist. Det ble også spurt om Statsministerens kontor hadde noen ytterligere kommentarer til spørsmålet om hvordan saksdokumentbegrepet skal forstås i denne saken. Til slutt ba ombudsmannen om å få oversendt utskrift av skjermbilde av oppføringer i statsministerens kalender for uke 23 og 24 og utskrift av samtlige kalenderoppføringer i disse ukene.

Statsministerens kontor ga en nærmere redegjørelse for saken i brev 9. november 2017. Om saksdokumentbegrepet fremgikk det blant annet følgende:

«Generelt kan man si at begrepet dokument er svært vidt og teknologinøytralt, men at det er på det rene at det skal trekkes en nedre grense …

—

Den nedre grense for dokumentbegrepet er ikke drøftet i Ombudsmannens uttalelse fra 14. juni 2017. Det er imidlertid flere forhold som kan tilsi at en kalenderoppføring ikke er å anse som et dokument: Kalenderen er et hjelpemiddel for den enkelte til å holde orden på avtaler, planer og lignende gjennom året, både privat og i yrkessammenheng. Oppføringene kan endres, slettes og flyttes fortløpende, og oppføringene vil derfor ofte gi et galt bilde av hvilke aktiviteter den enkelte har deltatt i. Det er ikke pålagt å bruke elektronisk kalender og det er heller ingen krav til hvordan den eventuelt skal brukes. Det er heller ingen krav til lagring av elektroniske kalenderoppføringer. Vi mener derfor oppføringer i en elektronisk kalender kan sies å være ikke-bindende påminnelser for den enkelte og at de derfor, i tråd med forutsetningene i NOU 2003: 30 … må sies å falle utenfor dokumentbegrepet slik dette er definert i offentleglova § 4 første ledd.»

Statsministerens kontor gjentok deretter argumentasjonen i brevet 26. september 2017 knyttet til det tidsmessige vilkåret, og uttalte:

«Planlegging av aktiviteter for de ansatte i en virksomhet skjer internt i den aktuelle virksomheten. Dette gjelder uavhengig av hvilket planleggingsverktøy virksomheten bruker, og uavhengig av om forespørsler mottas fra tredjeparter eller ei. Vi mener derfor det ikke kan legges til grunn at oppføringer i et planleggingsverktøy mottas eller legges frem for et organ. En forespørsel i Outlook-kalender kan besvares ved å velge mellom alternativene ‘ja’, ‘nei’ eller ‘kanskje’. Forespørselen kan også forbli ubesvart. Velger man ‘ja’ blir forespørselen tatt inn i kalenderen. Man kan imidlertid når som helst åpne oppføringen på nytt og velge ‘nei’, og i så fall vil oppføringen forsvinne. Velger man ‘kanskje’ blir oppføringen markert på en egen måte. Vi mener disse funksjonene illustrerer at en elektronisk kalender er et dynamisk planleggingsverktøy som aldri blir ferdigstilt.»

Om det innholdsmessige vilkåret uttalte Statsministerens kontor:

«I uttalelse 14. juni 2017 sier Ombudsmannen at dersom den teknologiske utviklingen tilsier at unntakshjemlene bør justeres, må dette primært skje gjennom en lovendring. Vi er enig med Ombudsmannen i dette utgangspunktet. Den teknologiske utviklingen og digitaliseringen de siste årene har imidlertid ført til at tolkningsspørsmål står ubesvart for en rekke lover og forskrifter. Lovgivers vilje, herunder formålsbetraktninger, vil derfor stå sentralt når rettsanvender tolker regelverket. Teknologisk utvikling og digitalisering har blant annet ført til at det produseres langt mer og annen type informasjon enn tidligere. Vi mener både rammene for innsynsretten og unntakshjemlene i offentleglova må tolkes i lys av denne utviklingen. Vi er ikke kjent med at Ombudsmannen tidligere har ment at den enkelte medarbeiders personlige kalender, for eksempel 7. sans, skal anses som et saksdokument og være omfattet av innsynsretten. Bruk av elektronisk kalender fremfor papirkalender kan ikke endre saksdokumentbegrepet i offentleglova.

—

… Dersom en ansatt velger å ta inn arbeidsrelaterte oppføringer i felles kalender for familien er det ikke gitt at oppføringene skal anses som saksdokumenter og omfattes av innsynsretten.

—

Vi mener innsyn i oppføringer i elektronisk kalender ikke er nødvendig for å ivareta [de grunnleggende hensynene bak offentlighetsprinsippet, henholdsvis demokratihensyn, kontrollhensyn og rettssikkerhetshensyn.] Opplysningene i seg selv gir ingen annen informasjon enn planlagte aktiviteter for brukeren av kalenderen. Opplysningene vil også kunne gi feil informasjon om hvilke aktiviteter som faktisk er gjennomført. Innsyn i oppføringene gir anledning til å kartlegge bevegelsesmønsteret til den enkelte medarbeider, og personvernhensyn tilsier derfor at innholdet i en elektronisk kalender ikke bør omfattes av innsynsretten. Innsyn kan også ha sikkerhetsmessige konsekvenser idet kartlegging av bevegelsesmønster til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger. Både personvernhensyn og sikkerhetshensyn tilsier at oppføringer i elektronisk kalender ikke omfattes av innsynsretten.»

Statsministerens kontor konkluderte avslutningsvis med at oppføringer i ansattes elektroniske kalender ikke omfattes av innsynsretten idet de ikke oppfyller vilkårene i offentleglova §§ 3 og 4, og at denne tolkningen støttes av formålet med innsynsretten.

Til spørsmålet om det var gitt avslag på innsyn, svarte Statsministerens kontor at A ikke hadde fått innsyn i oppføringene i statsministerens elektroniske kalender, men at han hadde fått «innsyn i den informasjonen han har bedt om innsyn i ved at det er gitt innsyn i statsministerens offentlige aktiviteter». Hvorfor det ikke var opplyst om hjemmel for avslag eller gitt opplysninger om klagerett og klagefrist, ble ikke besvart av Statsministerens kontor.

Statsministerens kontor oversendte også utskrift av skjermbilde av oppføringer i statsministerens kalender for uke 23 og 24 i 2017. Ettersom utskrift av samtlige kalenderoppføringer i disse ukene ikke var vedlagt, ble disse etterspurt i telefonsamtale 14. november 2017. Kalenderoppføringene ble deretter oversendt til ombudsmannen.

Klageren og Statsministerens kontor innga deretter merknader til saken. Statsministerens kontor skrev blant annet at innsynskrav skal gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art, jf. offentleglova § 28 andre ledd, og at det i dette tilfellet ikke er bedt om innsyn i en sak eller en sakskategori, men i en oversikt over de planlagte gjøremålene til en person. Statsministerens kontor mente derfor at innsynsretten ville bli strukket dersom kalenderoppføringer skulle anses som saksdokumenter.

Ombudsmannens syn på saken

1. Innledning

Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd. Bestemmelsen slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er videre at forvaltningens saksdokumenter, journaler og lignende registre er offentlige. Unntak kan bare gjøres dersom det følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Formålet med offentleglova er blant annet å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet, for å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmennheten, jf. lovens § 1.

Spørsmålet er om kalenderoppføringer i statsministerens Outlook-kalender er saksdokumenter i offentleglovas forstand, og dermed er omfattet av hovedregelen om innsynsrett etter offentleglova. Begrepet «saksdokument» er definert i offentleglova § 4 andre ledd, jf. første ledd. Hva som er et «dokument» fremgår av første ledd, mens hvilke dokumenter som er «saksdokument for organet» fremgår av andre ledd.

Etter det ombudsmannen er kjent med, har flere mediehus sendt tilsvarende innsynskrav til flere departementer. Ingen av departementene har gitt innsyn i statsrådenes kalenderoppføringer. Det er dels henvist til aktiviteter publisert på www.regjeringen.no og dels vist til saksdokumentbegrepet i offentleglova. Oslo kommune har derimot vurdert innsyn i kalenderoppføringer for byrådene. Det er gitt innsyn i enkelte kalenderoppføringer, mens for enkelte andre kalenderoppføringer er det avslått innsyn under henvisning til at kalenderoppføringer gjelder private eller partipolitiske oppføringer eller at en av unntakshjemlene i offentleglova kommer til anvendelse. Forvaltningen synes dermed å føre en ulik praksis når det gjelder spørsmålet om kalenderoppføringer i Outlook kan være saksdokumenter i offentleglovas forstand.

Statsministerens kontor har også i korrespondansen med ombudsmannen fremmet enkelte prinsipielle betraktninger om saksdokumentbegrepet, som ikke gjelder statsministerens kalender. Sett i lys av dette og at forvaltningen synes å praktisere regelverket forskjellig, finner ombudsmannen grunn til å gå nærmere inn på enkelte spørsmål som ikke nødvendigvis er foranlediget av den konkrete saken.

For ordens skyld nevnes det at spørsmålet om det kan kreves innsyn i en sammenstilling av flere kalenderoppføringer etter offentleglova § 9, ikke har vært en del av ombudsmannssaken, og dermed ikke vil bli omtalt nærmere. Heller ikke spørsmålet om noen av bestemmelsene i offentleglova kapittel 3 og 4 for å avslå eller avvise innsynskravet kommer til anvendelse, eller om det er grunnlag for å sikkerhetsgradere dokumenter som viser statsministerens avtaler og møter tilbake i tid, har vært gjenstand for ombudsmannens undersøkelser i denne omgangen.

2. Dokumentbegrepet

Begrepet «dokument» er i offentleglova § 4 første ledd definert som «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande». Av forarbeidene fremgår det at dokumentbegrepet er ment å være teknologinøytralt og at det vil omfatte alle typer informasjon uavhengig av hvordan informasjonen er lagret, se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120. Hva som utgjør ett dokument, må avgjøres ut fra hva som utgjør en logisk avgrenset informasjonsmengde. Det avgjørende vil være «kva informasjon som innhaldsmessig høyrer saman», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120.

Dokumentbegrepet er også kommentert i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 4.4.2.2 side 34, hvor det blant annet heter:

«Dokumentomgrepet er teknologi- og informasjonsnøytralt. Dette inneber at det ikkje har noko å seie korleis informasjonen er lagra, eller korleis han kjem til uttrykk, til dømes som tekst, lyd, bilde eller ein modell. Det sentrale er at informasjonen er lagra på ein måte som gjer det mogleg å finne han att. Definisjonen dekkjer både tradisjonelle papirdokument, inkludert kart, skisser og fotografi, informasjon som er lagra elektronisk, og mikrofilm, lydband eller video. Òg multimediedokument, som inneheld ein kombinasjon av tekst, lyd og bilete, vil vere omfatta av definisjonen.»

Ombudsmannen legger til grunn at innholdet i en kalenderoppføring i Outlook må anses som «ei logisk avgrensa informasjonsmengd». Informasjon knyttet til hver enkelt kalenderoppføring, for eksempel tidspunkt, emne, deltakere, sted og beskrivelse/agenda, hører innholdsmessig sammen. Det er dermed naturlig å anse den enkelte kalenderoppføring for å utgjøre ett dokument. Det utelukkes likevel ikke at for eksempel bestemte kalenderperioder også kan utgjøre ett samlet dokument. Videre legger ombudsmannen til grunn at kalenderoppføringene i statsministerens Outlook-kalender er lagret på gradert nett hos Statsministerens kontor. Kalenderoppføringene er dermed lagret elektronisk, og det er mulig å hente disse frem for blant annet å lese dem. Ut fra ordlyden i offentleglova § 4 første ledd og uttalelsene i forarbeidene kan det derfor ikke være tvilsomt at en lagret kalenderoppføring utgjør et «dokument» i offentleglovas forstand.

At en kalenderoppføring i Outlook er å anse som et «dokument» i offentleglovas forstand, ble også lagt til grunn i ombudsmannens uttalelse 14. juni 2017 (SOM-2016-2915) om innsyn i næringsministerens kalender. Nærings- og fiskeridepartementet hadde under saksgangen gikk uttrykk for at «[d]en teknologiske utviklingen … ikke automatisk [kan] speiles i offentlighetsprinsippet», og at offentlighetsprinsippet «kan med andre ord ikke gå så langt, som den til enhver tid gjeldende teknologien». På denne bakgrunn uttalte ombudsmannen at dersom den teknologiske utviklingen tilsier at unntakshjemlene bør justeres, må dette primært skje gjennom lovendring.

Statsministerens kontor har også enkelte kommentarer til den teknologiske utviklingen, og uttaler blant annet at rammene for innsynsretten «må sees i sammenheng med den teknologiske utviklingen som har skjedd siden offentleglova ble vedtatt», og at lovgivers vilje, herunder formålsbetraktninger, derfor vil stå sentralt når rettsanvender tolker regelverket.

Ombudsmannen finner grunn til å påpeke at dokumentdefinisjonen i hovedsak ble videreført fra offentlighetsloven av 1970, slik den lød etter en lovendring i 2000, til offentleglova av 2006. Elektroniske arbeidsverktøy, som e-post og elektronisk kalender, var tatt i bruk på tidspunktet da offentleglova ble vedtatt, selv om bruken av slike verktøy antakelig er mer utbredt i dag enn i 2006. Dersom lovgiveren hadde ønsket å begrense innsynsretten som kan oppstå ved bruk av ulike elektroniske arbeidsverktøy, ville det vært naturlig at dette kom til uttrykk ved forberedelsene eller vedtakelsen av loven. Verken loven selv eller forarbeidene gir imidlertid holdepunkter for en slik innskrenkende tolkning. Heller ikke formålsbetraktninger kan tilsi en slik tolkning. Formålet med loven er nettopp å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Innsyn i kalenderoppføringer vil være en mulighet for allmennheten til blant annet å kontrollere hvilke møter som gjennomføres, hvem som deltar på møtene og hva som er agendaen for møtet.

Ombudsmannen er for øvrig ikke enig i at innsyn i kalenderoppføringer i Outlook nødvendigvis innebærer en utvidelse av innsynsretten, slik Statsministerens kontor synes å legge til grunn. At nye verktøy tas i bruk i tråd med den teknologiske utviklingen, kan også innebære at informasjon som tidligere fremgikk av tradisjonelle dokumenter, som for eksempel brev, nå fremgår andre steder. Et nærliggende eksempel er møteinnkallinger i Outlook, der den som kaller inn til møtet også inntar en beskrivelse av temaet for møtet eller en agenda. Den som kaller inn, kan også legge ved filer, Outlook-elementer og lignende. Dette er informasjon som tidligere typisk ville bli sendt i form av brev eller e-post, som utvilsomt vil kunne være saksdokumenter.

Det er riktig som Statsministerens kontor nevner at ombudsmannen ikke tidligere har uttalt at den enkelte medarbeiders personlige kalender, for eksempel 7. sans, skal anses som et saksdokument i lovens forstand. Ut fra søk i ombudsmannens saksbehandlingssystem, synes imidlertid spørsmålet ikke å ha blitt brakt inn for ombudsmannen. Ombudsmannen har følgelig ikke hatt noen foranledning til å ta stilling til om oppføringer i en 7. sans er omfattet av innsynsretten. Heller ikke spørsmålet om innsyn i en felles kalender for familien der arbeidsrelaterte oppføringer er inntatt, synes å ha vært behandlet her. For ordens skyld presiseres det at spørsmålet i denne saken er om elektroniske kalenderoppføringer, og ikke oppføringer i en 7. sans eller en felles kalender for familien, er omfattet av innsynsretten. Ombudsmannen går derfor ikke nærmere inn på disse spørsmålene.

3. Saksdokumentbegrepet

3.1. Innledning

Spørsmålet blir deretter om kalenderoppføringer i Outlook er å anse som et «saksdokument for organet», jf. offentleglova § 4 andre ledd, og dermed omfattet av hovedregelen om innsynsrett. Dette spørsmålet kan ikke besvares generelt, men må vurderes konkret for hver enkelt kalenderoppføring. Ombudsmannen vil likevel trekke frem noen utgangspunkter.

Hva som utgjør et «saksdokument for organet», er definert i offentleglova § 4 andre ledd første punktum. Dette er dokumenter «som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet». Saksdokumentbegrepet har følgelig to sider. Bestemmelsen gir både en tidsmessig og en innholdsmessig avgrensning.

3.2 Den tidsmessige avgrensningen

En kalenderoppføring kan komme inn til et forvaltningsorgan, som for eksempel en møteinnkalling fra et annet organ. Videre kan forvaltningsorganet selv opprette en kalenderoppføring. I så fall vil kalenderoppføringen være «oppretta» når det er sendt ut av organet, eller, dersom dette ikke skjer, når den er ferdigstilt.

Statsministerens kontor har gjort gjeldende at planlegging av aktiviteter for de ansatte i en virksomhet skjer internt i den aktuelle virksomheten, og at dette gjelder uavhengig av hvilket planleggingsverktøy virksomheten bruker og uavhengig av om forespørsler mottas fra tredjeparter eller ei. Statsministerens kontor mener derfor at det ikke kan legges til grunn at oppføringer i et planleggingsverktøy mottas eller legges frem for et organ.

Etter ombudsmannens syn er denne argumentasjonen ikke helt treffende. En kalenderoppføring som sendes fra noen utenfor forvaltningsorganet til organet kan sammenlignes med andre henvendelser som sendes elektronisk til organet, for eksempel e‑poster. Det er vanskelig å se hva som skiller en slik kalenderoppføring fra en e-post der informasjon om et møte, herunder tidspunkt, emne, deltakere og sted, fremkommer. At en kalenderoppføring har enkelte funksjoner som en e-post ikke har, kan ikke være avgjørende i denne sammenhengen. Det er for øvrig ikke riktig som Statsministerens kontor skriver at en møteinnkalling «forsvinner» dersom den besvares med alternativet «nei». På samme måte som når en e-post slettes fra «innboks», vil møteinnkallingen kunne gjenfinnes i «slettede elementer» i Outlook. For ombudsmannen fremstår det også noe uklart hvilken betydning Statsministerens kontor mener dette har for spørsmålet om kalenderoppføringer skal anses for å ha «komne inn til» organet. Til sammenligning kan det neppe være slik at et brev eller en e-post som sendes fra noen utenfor forvaltningsorganet til organet, og som mottakerorganet kaster eller sletter, ikke skal anses for å ha kommet inn til mottakerorganet. At det ikke er mulig å gi innsyn i et dokument som forvaltningsorganet ikke lenger har, er en annen sak.

Ombudsmannen finner også grunn til å påpeke at den forståelsen Statsministerens kontor synes å legge til grunn, kan åpne for omgåelse av offentleglova. Dersom det legges til grunn at kalenderoppføringer ikke kan være saksdokumenter i offentleglovas forstand, vil informasjon som sendes ved hjelp av en møteinnkalling i Outlook ikke være omfattet av innsynsretten. Som nevnt

ovenfor, kan en kalenderoppføring blant annet inneholde tekst og det er mulig å legge ved filer, Outlook-elementer og lignende. Statsministerens kontors tolkning kan dermed åpne for at informasjon som i dag sendes per brev eller e‑post, vil bli sendt ved hjelp av møteinnkallinger i Outlook for å unngå at allmennheten får innsyn i informasjonen.

For kalenderoppføringer som er opprettet av forvaltningsorganet selv, vil det avgjørende for innsynsretten være om kalenderoppføringen er sendt ut av organet, eller, dersom dette ikke skjer, når den er ferdigstilt. Kalenderoppføringer som er sendt ut av forvaltningsorganet, synes ikke å reise særlige spørsmål for så vidt gjelder den tidsmessige avgrensningen. På samme måte som for kalenderoppføringer som sendes fra noen utenfor forvaltningsorganet til organet, må dette sammenlignes med andre henvendelser som sendes elektronisk fra organet. For øvrige kalenderoppføringer kan det reises spørsmål om når dokumentet er «ferdigstilt», jf. offentleglova § 4 andre ledd tredje punktum.

Av forarbeidene fremgår det at et dokument må anses som ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i dokumentet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120.

Statsministerens kontor har anført at en elektronisk kalender er et dynamisk planleggingsverktøy som aldri blir ferdigstilt. Ombudsmannen er ikke enig i denne tilnærmingen. Innsynskravet i denne saken gjelder de enkelte kalenderoppføringene i en angitt periode. Det er da ikke spørsmål om kalenderen som sådan er ferdigstilt, men om de enkelte kalenderoppføringene er ferdigstilt. Vurderingen må dermed knytte seg til hver enkelt kalenderoppføring.

Ombudsmannen er imidlertid enig med Statsministerens kontor i at det antakelig ofte vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer som gjelder fremtidige avtaler eller møter. Det kan for eksempel være aktuelt å endre tidspunktet, invitere (flere) deltakere, endre agendaen eller avlyse avtalen eller møtet. Så lenge det er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser, vil disse kalenderoppføringene ikke kunne anses som saksdokumenter i offentleglovas forstand. Det presiseres imidlertid at det ved krav om innsyn i kalenderoppføringer som gjelder fremtidige avtaler eller møter, må gjøres en konkret vurdering av om dokumentet er «ferdigstilt».

Når det gjelder kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, skriver Statsministerens kontor at dersom den elektroniske kalenderen skulle gi et riktig bilde av hvilke aktiviteter statsministerens har deltatt i, måtte mange av oppføringene være endret etter at aktiviteten har passert. Videre fremgår det at det ikke er noen fast praksis at tilbakelagte aktiviteter endres, men at det ikke kan utelukkes at justeringer skjer også for slike oppføringer.

Ombudsmannen kan ikke se at det er relevant for spørsmålet om en kalenderoppføring skal anses som et saksdokument eller ikke, at kalenderoppføringen vil gi et uriktig bilde av hvilke aktiviteter statsministeren har deltatt i. Det samme kan for eksempel gjelde interne notater som er utarbeidet på et tidlig tidspunkt i en saksbehandling. Dette fratar ikke notatet karakteren av å være et saksdokument i offentleglovas forstand. Heller ikke argumentet om at det ikke er noen fast praksis at tilbakelagte aktiviteter endres, men at dette ikke kan «utelukkes», synes å ha noen plass i vurderingen av om en konkret kalenderoppføring er et saksdokument eller ikke. Det avgjørende er om det faktisk er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i den enkelte kalenderoppføringen. Ombudsmannen fastholder derfor de vurderingene som ble lagt til grunn i uttalelsen 14. juni 2017 (SOM-2016-2915) om at det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, og at kalenderoppføringer dermed som regel må anses som «ferdigstilt» etter offentleglova § 4 andre ledd tredje punktum senest når tidspunktet for den aktuelle aktiviteten har passert. Som påpekt i uttalelsen må likevel denne vurderingen knyttes til hver enkelt kalenderoppføring.

3.3 Den innholdsmessige avgrensningen

For at et dokument skal anses som et saksdokument for organet, må det gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til organet. Spørsmålet om en kalenderoppføring omfattes av bestemmelsene i offentleglova, beror følgelig på om den konkrete kalenderoppføringen har et innhold som gjør den til et saksdokument for forvaltningsorganet.

Saksdokumentbegrepet er i denne sammenhengen ment å tolkes vidt. Det er ikke noe krav at dokumentet må gjelde en konkret sak i organet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120. Det er tilstrekkelig at dokumentet knytter seg til ansvarsområdet til organet eller til virksomheten mer generelt. Det har ikke noe å si at dokumentet ikke har vært gjenstand for noen virkelig saksbehandling i organet eller om dokumentet faktisk er journalført eller ikke.  De dokumentene som faller utenfor begrepet, vil først og fremst være ulike private dokumenter som knytter seg til annen virksomhet. For statsråder og andre politikere må det trekkes en grense mot dokumenter disse personene har i egenskap av å være politiker, se blant annet Frihagen, Offentlighetsloven bind I (3. utgave 1994) side 174 flg.

Etter dette kan det ikke være tvilsomt at en kalenderoppføring som gjelder arbeidsrelaterte aktiviteter, må anses å gjelde forvaltningsorganets ansvarsområde eller virksomhet. Kalenderoppføringer som gjelder private avtaler og møter, vil falle utenfor det som må regnes som «saksdokument for organet». Det er først etter en nærmere vurdering av innholdet at det er mulig å ta stilling til om en kalenderoppføring er av rent personlig art, eller om det har betydning for en sak eller et forhold som hører under den offentlige forvaltningens arbeidsområde.

3.4 Saksdokumentbegrepets nedre grense

Som Statsministerens kontor fremholder, må det likevel trekkes en nedre grense for hva som skal regnes som et saksdokument i offentleglovas forstand. Om dette heter det i NOU 2003: 30 kapittel 22.1 side 257:

«På lignende vis som etter dagens lov må det trekkes en nedre grense for hva som overhodet kan regnes som et ‘dokument’. Helt løse, uformelle kladder, skisser og lignende som er til hjelp for vedkommende saksbehandler og som i praksis gjerne makuleres underveis i saken, kan neppe anses som dokumenter.»

Problemstillingen er også omtalt i Frihagen, Offentlighetsloven bind I (3. utgave 1994). Ordlyden i bestemmelsen om lovens dokumentbegrep var riktignok litt ulik dagens bestemmelse, men det antas at omtalen likevel kan gi noe veiledning i denne sammenhengen. På side 249 og 256 heter det:

«Dokumentbegrepet må avgrenses mot rene kladder og personlige arbeidsutkast … Noteringer og utkast vedkommende saksbehandler utarbeider utelukkende som et ledd i sin egen arbeidsprosess med saken, og som er beregnet på å kastes når han er ferdig med sitt arbeid, vil normalt ikke være ‘dokumenter’ etter loven.

—

Som nevnt foran …, vil også interne notater og arbeidsmateriale ellers etter forholdene være dokumenter i lovens forstand. Om de blir saksdokumenter i forvaltningen, vil avhenge av hvorledes de behandles. Dersom notatene formelt arkiveres i organets saksmappe slik at de også blir tilgjengelige for andre i organet, vil de nok gjerne regnes som saksdokumenter i lovens forstand. Det bør her legges en viss vekt på om tjenestemannen fritt kan fjerne notatene. I så fall vil de ikke så lett ha et slikt offisielt preg at det er rimelig å se dem som formelle saksdokumenter.»

Saksdokumentbegrepets nedre grense er også omtalt i ombudsmannens årsmelding for 2009 side 177 (SOMB-2009-41), der det heter:

«Også for dokumenter som innholdsmessig må anses å gjelde en forvaltningssak, må det nok imidlertid trekkes en nedre grense for hva som med rimelighet kan regnes som et ‘saksdokument’. Dette vil etter omstendighetene kunne være aktuelt for bl.a. ebrev og SMS-er som utelukkende inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer uten direkte betydning for behandlingen av saken. Basert på en alminnelig språkforståelse synes det ikke uten videre naturlig å anse slike meldinger som ‘saksdokumenter’, og hensynene bak reglene om dokumentoffentlighet gjør seg heller ikke gjeldende i like sterk grad som for dokumenter som inneholder opplysninger og anførsler knyttet til selve saken som forvaltningsorganet behandler. Sett hen til at slik utveksling av praktisk informasjon mv. må antas å foregå i betydelig omfang i den offentlige forvaltning, tilsier også effektivitets- og hensikts­messighets­betraktninger at det må være akseptabelt å avgrense saksdokumentbegrepet mot denne form for korrespondanse.»

Statsministerens kontor har gjort gjeldende at kalenderen er et hjelpemiddel for den enkelte til å holde orden på avtaler, planer og lignende gjennom året, at det ikke er pålagt å bruke elektronisk kalender og at det heller ikke er noen krav til hvordan den eventuelt skal brukes. Det er videre fremholdt at det ikke er noen krav til lagring av elektroniske kalenderoppføringer og at oppføringer i en elektronisk kalender kan sies å være «ikke-bindende påminnelser for den enkelte og at de derfor, i tråd med forutsetningene i NOU 2003: 30 … må sies å falle utenfor dokumentbegrepet». Som eksempel viser Statsministerens kontor til at flaggede oppgaver i Outlook eller Post-it-lapper på pulten også kan sies å gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til organet, men at disse klart faller utenfor offentleglovas virkeområde.

Ombudsmannen legger til grunn at kalenderoppføringer kan ha ulik karakter. En kalenderoppføring kan eksempelvis være en avtale opprettet av en saksbehandler i et departement med påminnelse om at vedkommende skal ringe en ansatt i et annet departement for å avklare om det skal være bespisning ved et møte mellom departementene. I så fall bærer kalenderoppføringen preg av å være en «huskelapp» for vedkommende saksbehandler, og vil ikke nødvendigvis ha det preget et saksdokument for organet normalt har. I den andre enden av skalaen har vi en møteinnkalling om en sak forvaltningsorganet behandler, hvor den som har kalt inn til møtet har utformet en agenda og/eller lagt ved et bakgrunnsnotat for møtet. En slik møteinnkalling må etter ombudsmannens syn anses som et saksdokument for organet og dermed være omfattet av hovedregelen om innsynsrett. Det samme gjelder etter omstendighetene også kalenderoppføringer med informasjon om arbeidsrelaterte møter forvaltningsorganet gjennomfører eller deltar på. Slike kalenderoppføringer kan neppe anses som løse, uformelle kladder som kun er til hjelp for den enkelte saksbehandler, eller som skriftlig materiale som kun inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer. Snarere tvert imot vil kalenderoppføringer av denne karakteren kunne dokumentere hvordan saken er behandlet og hvilke saksbehandlingsskritt som er tatt.

Hensynet bak offentlighetsprinsippet er at allmennheten skal ha anledning til å kreve innsyn i dokumenter og opplysninger som kan gi informasjon om hvordan forvaltningen arbeider. Ombudsmannen er derfor ikke enig med Statsministerens kontor i at kalenderoppføringer i seg selv ikke nødvendigvis har noen verdi eller betydning for organets ansvarsområde eller virksomhet. At det ikke finnes noen rutiner eller fast praksis for bruk av elektroniske kalendre, kan i denne sammenhengen ikke være avgjørende. Ombudsmannen påpeker for øvrig at spørsmålet om et dokument faktisk er arkivert/journalført eller ei, har ikke noe å si for om dokumentet må regnes som et saksdokument for organet i offentleglovas forstand. Om det er krav om arkivering eller journalføring, må vurderes konkret for det enkelte dokument.

Hvor grensen går for hvilke typer kalenderoppføringer som skal anses som saksdokumenter eller ikke, er det vanskelig å si noe generelt om. Det presiseres likevel at saksdokumentbegrepet er vidt, og at det kun er et snevert rom for å anse skriftlig materiale for å falle utenfor innsynsretten. Utgangspunktet er at denne vurderingen må knytte seg til hver enkelt kalenderoppføring. Ut fra ordlyden i offentleglova og forarbeidene er det uansett ikke holdepunkter for å si at arbeidsrelaterte kalenderoppføringer på generelt grunnlag ikke kan anses som saksdokumenter.

4. Forholdet til personvernet, sikkerhetshensyn, lobbyregister mv.

Statsministerens kontor har knyttet enkelte kommentarer til personvernet for enkeltpersoner og sikkerheten for nøkkelpersoner. Det er blant annet fremholdt at «[d]ersom innsynsretten automatisk skal omfatte all informasjon som produseres på nye digitale plattformer, som for eksempel logger over besøkte nettsider, bevegelsesmønstre mv., vil innsynsretten ligne mer en rett til overvåkning enn en rett til innsyn i forvaltningens dokumenter». Det er videre vist til at kartlegging av bevegelsesmønster til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger. Statsministerens kontor har også påpekt at Stortinget en rekke ganger har avvist innføringen av lobbyregister på prinsipielt grunnlag.

Det er på det rene at offentleglova ikke gir rett til innsyn i elektroniske spor, se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 12.1.4 side 89. Med elektroniske spor menes i denne sammenhengen opplysninger som viser aktiviteten i et datanettverk, se NOU 2003: 30 kapittel 8.4.7.5.1 side 90. Dette kan for eksempel være opplysninger som viser hvilke søk som er gjort i et datanettverk, hvilke opplysninger som er fremskaffet ved hjelp av et slikt nettverk eller hvilke endringer som er gjort i et dokument i tiden fra det ble opprettet og til det er endelig, herunder hvem som har foretatt endringene og når de ble foretatt.

Ombudsmannen legger på denne bakgrunn til grunn at innsynsretten ikke omfatter all informasjon som produseres på nye digitale plattformer, som for eksempel logger over besøkte nettsider. Slik ombudsmannen ser det, kan for øvrig ikke innsyn i elektroniske kalenderoppføringer sammenlignes eller likestilles med innsyn i elektroniske spor. En kalenderoppføring viser i hovedsak ikke aktiviteten i et datanettverk, og har dermed heller ikke det samme preget av personovervåking som innsyn i elektroniske spor. Videre vil elektroniske spor ikke dokumentere saksbehandlingen på samme måte som en kalenderoppføring. Ombudsmannen er imidlertid enig i at innsyn i kalenderoppføringer kan vise enkeltpersoners bevegelsesmønstre. Også referater fra møter der det fremkommer hvem som har deltatt på møtet, vil kunne vise hvor enkeltpersoner var på et visst tidspunkt. Dette kan likevel ikke tilsi at referatet ikke er et saksdokument i offentleglovas forstand. Ombudsmannen legger til at dersom personvernhensyn er så vidt tungtveiende at det ikke bør gis innsyn i kalenderoppføringer, er dette et spørsmål det må være opp til lovgiver å ta standpunkt til.

Når det gjelder argumentet om at kartlegging av bevegelsesmønstre til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger, finner ombudsmannen grunn til å peke på offentleglova § 24 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen kan det gjøres unntak for opplysninger som kan lette gjennomføringen av lovbrudd. Ombudsmannen kan derfor ikke se at det er grunnlag for å tolke saksdokumentbegrepet innskrenkende begrunnet i sikkerhetshensyn. At Stortinget har avvist innføringen av lobbyregister på prinsipielt grunnlag, kan heller ikke være relevant ved vurderingen av saksdokumentbegrepet.

5. Saksbehandlingen

I offentleglova § 31 første ledd andre punktum er det slått fast at et avslag på et krav om innsyn alltid skal vise til den bestemmelsen som gir grunnlag for avslaget. Dette er et viktig begrunnelseskrav som det må kreves at forvaltningen gir tilfredsstillende opplysning om. Kravet vil også være av betydning for den som ber om innsyn ved at vedkommende får tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og ha mulighet til å vurdere om avslaget skal påklages. Det følger videre av offentleglova § 31 første ledd femte punktum at forvaltningen ved avslag på innsynskrav skal opplyse om klageadgangen og klagefristen. Bestemmelsen er viktig for at den som har bedt om innsyn og fått avslag på innsynskravet, skal kunne ivareta sin interesse i å få avslaget overprøvd av et høyere forvaltningsorgan.

Statsministerens kontor har erkjent at A ikke har fått innsyn i oppføringene i statsministerens elektroniske kalender, men har fremholdt at han har fått innsyn i den «informasjonen» han har bedt om innsyn i ved at det er gitt innsyn i statsministerens offentlige aktiviteter.

Ombudsmannen legger til grunn at innsynskravet gjaldt kalenderoppføringer i statsministerens Outlook-kalender. Ettersom A ikke har fått innsyn i disse dokumentene, foreligger det i realiteten et avslag på innsynskravet. Det er videre på det rene at opplysningene som fremkommer i statsministerens Outlook-kalender ikke tilsvarer de opplysningene som er lagt ut på www.regjeringen.no. Ombudsmannen kan derfor ikke se at A har fått innsyn i den informasjonen han har bedt om.

Statsministerens kontor har i korrespondansen med A ikke opplyst om hjemmel for avslaget eller gitt opplysninger om klagerett og klagefrist. Selv etter at A presiserte at innsynskravet ikke gjaldt opplysningene på www.regjeringen.no, men de enkelte kalenderoppføringene i Outlook, har Statsministerens kontor ikke gitt tilfredsstillende svar på innsynskravet. Statsministerens kontors saksbehandling, herunder håndteringen av A, er på dette punktet kritikkverdig.

6. Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at en lagret kalenderoppføring i Outlook utgjør et «dokument» i offentleglovas forstand. Spørsmålet om en slik kalenderoppføring er å anse som et «saksdokument for organet», og dermed omfattet av hovedregelen om innsynsrett, må vurderes konkret for hver enkelt kalenderoppføring. Den tidsmessige avgrensningen innebærer at kalenderoppføringer som er sendt til eller ut av forvaltningsorganet, i utgangspunktet må anses som saksdokumenter. For øvrige kalenderoppføringer som forvaltningsorganet selv har opprettet, er det avgjørende når de er «ferdigstilt». Ettersom det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, må kalenderoppføringer som regel anses som ferdigstilt senest når tidspunktet for den aktuelle aktiviteten har passert.

Videre innebærer den innholdsmessige avgrensningen at det kun er arbeidsrelaterte kalenderoppføringer som kan anses som saksdokumenter, idet disse må anses å gjelde forvaltningsorganets ansvarsområde eller virksomhet. Kalenderoppføringer som gjelder private avtaler og møter, vil dermed falle utenfor det som må regnes som saksdokumenter for organet. Saksdokumentbegrepets nedre grense innebærer likevel at kalenderoppføringer som må anses som løse, uformelle kladder som kun er til hjelp for den enkelte saksbehandler, eller som kun inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer, faller utenfor innsynsretten. Den nedre grensen gir likevel kun et snevert rom for å anse skriftlig materiale for å falle utenfor innsynsretten.

Statsministerens kontor har kun oversendt et utvalg at de enkelte kalenderoppføringene innsynskravet gjelder til ombudsmannen. Etter en gjennomgang av disse legger ombudsmannen til grunn at en del av kalenderoppføringene må anses som saksdokumenter i offentleglovas forstand, og dermed er omfattet av hovedregelen om innsynsrett etter offentleglova, mens andre faller utenfor innsynsretten. Ettersom ombudsmannen ikke har fått oversendt alle kalenderoppføringene innsynskravet gjelder, bes departementet om å behandle kravet på nytt. Spørsmålet om en kalenderoppføring er et saksdokument, må foretas for hver enkelt kalenderoppføring. Det samme gjelder eventuelle vurderinger av unntakshjemler og merinnsynsvurderinger. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om de fornyede vurderingene.