Adgangen til å dispensere fra vilkår i et dispensasjonsvedtak

Uttalelse

Sakens bakgrunn

A søkte 19. mars 2013 om «formell godkjennelse for omgjøring av sommerveg til helårsveg» for atkomstveien til fritidseiendommene … i Ringebu kommune. Det fremgår av søknaden at han ønsker å brøyte veien i vintersesongen. Søknaden synes senere begrenset til ikke å omfatte veien inn til bnr … . Ved e-post 16. desember 2013 søkte han om «dispen­sa­sjon for vinter­brøyting» av veien.

Bakgrunnen for søknaden(e) synes å være vedtak 6. juli 2000 (saksnummer 096/00) av hoved­utvalget for plan- og tekniske saker. Her ble det gitt dispensasjon fra dagjeldende kommunedelplan for Venabygdsfjellet for å opparbeide veien til «kjørbar vei sommers­tid». Dispensasjonen ble gitt på følgende vilkår:

«Vinterstid skal råket/stien kun benyttes som skiløype. Det er ikke tillatt å brøyte veien på vinterstid.»

Utvalg for plan og teknisk behandlet søknaden 7. mai 2014, og fant ikke grunnlag for å «gi dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2» for brøyting av atkomstveien.

A påklaget avslaget, og utvalget tok 20. august 2014 klagen «til følge» på vilkår.

B og C, grunneiere av deler av veien, påklaget vedtaket.

I saks­fremstillingen til utvalgets forberedende klagebehandling skrev rådmannen:

«Rådmannen er enig med klager[ne] i at vedtaket i UPT er uklart når det gjelder inn­hold, ut over at klage imøtekommes. Det går fram av saksframleggene til UPT-041/14 og UPT-072/14 at saken gjelder dispensasjon fra kommunedelplan for Vena­bygds­fjellet og reguleringsplan for Buhaugen vest, men dette er ikke tatt inn i vedtaket. Rådmannen mener at vedtaket i saken må omformuleres, og at det må henvises til hvilke planer og tidligere vedtak det dispenseres fra.»

Utvalg for plan og teknisk tok 8. oktober 2014 klagen delvis til følge. Av vedtaket frem­går blant annet:

«2. Utvalg for plan og teknisk opphever vedtak i UPT-096/00.

3. Utvalg for plan og teknisk gir med hjemmel i plan- og bygningsloven § 19-2 dispensasjon fra kommunedelplan for Venabygdsfjellet og reguleringsplan for Bu­haugen vest for etablering av helårs atkomstvei til [fritidseiendommene].

4. En dispensasjon setter ikke hensynet bak planene vesentlig til side, og fordelene med en dispensasjon er større enn ulempene.»

Saken ble oversendt til Fylkesmannen i Oppland som traff slikt vedtak 16. februar 2015:

«Fylkesmannen omgjør Ringebu kommune sitt vedtak av 20. august 2014. De rettslige vilkår for å gi dispensasjon for brøting av atkomstveg til fritids­eien­dommene … er ikke til stede, og det kan ikke gis dispensasjon.»

Under overskriften «[o]m tiltaket og forholdet til plan» skrev Fylkesmannen:

«Vegen går fra Buhaugvegen, gjennom reguleringsplan for Buhaugen vest og mot nord. Fra avkjøringen fra Buhaugvegen og til den innerste hytta er det ca. 500 meter.

Vegtraseen ligger dels i LNF-4 i kommunedelplan for Venabygdsfjellet, og dels i reguleringsplan for Buhaugen vest. Vegen ble bygd etter at det ble gitt dispensasjon i UTP-sak 096/00. I dispensasjonsvedtaket er det satt som vilkår at vegen skal brukes som skiløype om vinteren, og ikke brøytes.

Området ligger i buffersone 2 i regional plan for Rondane og Sølnkletten. I regional plan står det følgende om buffersoner i kapittel 5.8:

Brøyting av private veger som tidligere ikke er brøytt inn mot områder der det er vinterbeite for villrein bør unngås. … Kommunene bør utforme retningslinjer om regulering av vinterbrøyting av veger, jf. pbl § 11-8 c).»

Ut over denne henvisningen til eiendommens planstatus og dispensasjonsvedtaket fra 2000, fremgår det ikke av Fylkesmannens vedtak hva det dispenseres fra.

A klaget saken inn for ombudsmannen.

Undersøkelsene herfra

Ombudsmannen fant grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere.

Det ble blant annet spurt om hvilke bestemmelser fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven Fylkesmannens vedtak gjaldt, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 19-2 første ledd første punktum. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre nærmere for hvorfor det er krav om dispensasjon fra den eller disse bestemmelsene for vinterbrøyting av atkomst­veien.

Under henvisning til at det ikke fremgikk klart av Fylkesmannens vedtak hvilke slike bestemmelser det er vurdert – og avslått – dispensasjon fra, spurte ombudsmannen om dette innebar en mangel ved vedtaket.

Fylkesmannen svarte:

«Det ble gitt dispensasjon for bygging av vegen i UTP-sak 096/00. I dispensa­sjons­vedtaket er det satt som vilkår at vegen skal brukes som skiløype om vinteren, og ikke brøytes. Det er derfor nødvendig med dispensasjon fra vilkårene satt i dette vedtaket.

…

Eiendommen ligger i LNF-4 område i kommunedelplan for Venabygdsfjellet ved­tatt av kommunestyret 25.10.2007. Det ble gitt dispensasjon i 2000. Det framgår av saksdokumentene den gang at eiendommen også da lå i LNF-område i kommune­plan for Venabygdsfjellet, og at det derfor var nødvendig med dispensasjon.

I LNF-områder er det kun tillatt med tiltak knyttet til landbruk og reindrift. Andre tiltak krever endring av planen eller dispensasjon.

Det ble gitt dispensasjon fra planen for bygging av veg på følgende vilkår:

– Vinterstid skal råket/stien kun benyttes som skiløype

– Det er ikke tillatt å brøyte veien på vinterstid

Dette vedtaket er fattet med hjemmel i plan- og bygningsloven, og det er derfor nød­vendig med dispensasjon fra vilkårene satt i vedtaket dersom vegen skal brøytes om vinteren.»

Fylkesmannen svarte ikke eksplisitt på om manglende angivelse av det materielle grunn­laget for dispensasjons­vurderingen innebar en mangel ved vedtaket. Det ble kun vist til at dispensasjonsvedtaket fra 2000 – vilkårene i dette – er nevnt i vedtaket under overskriften «[o]m tiltaket og forholdet til plan», men at Fylkesmannen ser at det kunne fremgått tydeligere at det er disse vilkårene det var nødvendig å søke om dispensasjon fra.

Ombudsmannens syn på saken

1.

Forvaltningsloven (fvl.) §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen even­tuelt ikke etterkommer partens søknad, krav, ønske eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.

I fvl. § 25 er det gitt nærmere regler om begrunnelsens innhold. Etter første ledd skal det vises til «de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene».

Etter pbl. § 19-2 kan kommunen på nærmere angitte vilkår gi dispensasjon fra «be­stemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov». I en dispensasjonsvurdering vil dermed også den eller de bestemmelsene det vurderes å dispensere fra, være en del av «de regler vedtaket bygger på» og som det skal vises til i be­grunnelsen.

Det fremgår ikke direkte av Fylkesmannens vedtak hvilke bestemmelser det er vurdert dispensasjon fra. Under overskriften «[t]il­taket og forholdet til plan» nevner Fylkes­mannen gjeldende plan­grunn­lag og dispensasjonen som ble gitt på vilkår i UTP-sak 096/00. Disse avsnittene er imidlertid kun refererende og inne­holder ingen vurderinger av hvordan arealplanene eller dispensa­sjons­vedtaket gjør seg gjeldende i denne saken. Heller ikke selve dispensasjons­vurderingen eller konklusjonen i vedtaket bidrar til klarhet i hva Fylkesmannen vurderer dispensasjon fra.

Ombudsmannen finner på dette grunnlag at Fylkesmannens vedtak ikke oppfyller lovens minimumskrav til begrunnelse.

2.

I svaret hit har Fylkesmannen opplyst at det er nødvendig med dispensasjon fra «vilkårene» satt i dispensasjonsvedtaket fra 2000. De aktuelle vilkårene er altså at veien vinterstid kun skal benyttes som skiløype og dermed ikke er tillatt å brøyte. Som begrunnelse for at det er nødvendig med dispensasjon fra disse vilkårene, viser Fylkes­mannen til at «[dispensasjons]vedtaket er fattet med hjemmel i plan- og bygningsloven».

Spørsmålet for ombudsmannen blir da om det ligger innenfor anvendelsesområdet til pbl. § 19-2 å dispensere fra vilkår gitt i et tidligere dispen­sasjonsvedtak.

Som nevnt følger det av pbl. § 19-2 første ledd at kommunen kan gi varig eller midlertidig dispen­sa­sjon fra «bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov». For problemstillingen er det uttrykket «bestemmelser» som er sentralt.

Rent språklig favner uttrykket vidt, men det virker likevel noe unaturlig og kunstig å karakterisere slike vedtak som bestemmelser.

Ordlyden i dispensasjonsbestemmelsen i den tidligere plan- og bygningsloven av 1985 (plbl.) § 7 var tydeligere på hva det kunne dispenseres fra – nemlig «bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift». Det fulgte forutsetningsvis av første ledd annet punktum at det også kunne dispenseres fra kommune-­, regulerings- og bebyggelsesplaner.

Frihagen, Plan- og bygningsloven bind I (Forlaget A. Frihagen A/S 1988) skiver på side 94 om anvendelsesområdet for plbl. § 7:

«Selv om det ikke egentlig er angitt i § 7, må bygningsrådet nok også ansees be­rettiget til å dispensere fra individuelle vilkår og krav.

Adgangen til å dispensere fra individuelle vilkår må antas å gjelde ikke bare der kravet er stilt opp av bygningsrådet selv, f.eks. som vilkår i en byggetillatelse, men også der det er fastsatt av et annet organ – f.eks. i klagesaksvedtak. Forutsetningen må i begge tilfeller likevel være at det ikke er krav eller vilkår knyttet til områder hvor det av regelverket følger at det er et annet organ som skal være dispensasjons­instans, og det derved er naturlig å tolke det slik at det samme skal gjelde ved dispensasjon fra vedkommende særregel.»

At bygningsrådet etter 1985-loven kunne dispensere fra enkelte typer individuelle vilkår og krav, må anses klart – for eksempel fra individuelle bestemmelser fastsatt i arealplan. Det rettslige grunnlaget for slik dispensasjonsadgang fulgte allerede av plbl. § 7 første ledd annet punktum, slik bestemmelsen lød etter endringen som trådte i kraft 1. januar 1994. Den adgangen Frihagen beskriver til å gi dispen­sa­sjon fra individuelle vilkår og krav satt «i en byggetillatelse», fremstår imidlertid som en utvidelse av 1985-lovens anvendelses­­område uten at denne er rettskildemessig forankret. Det er derfor ikke uten videre klart at Frihagens oppfatning gir uttrykk for en riktig forståelse av anvendelses­området for plbl. § 7.

Forarbeidene til plan- og bygningsloven av 2008 gir ikke utrykk for at anvendelses­området for dispensasjonsbestemmelsen er ment å utvides. Tvert i mot medfører fjerningen av adgangen til å gi dispensasjon fra vedtekter at anvendelsesområdet i praksis begrenses noe.

I NOU 2005: 12 Mer effektiv bygningslovgivning II vurderte Bygningslovutvalget på side 277 Planlovutvalgets forslag om differensierte dispensasjonsbestemmelser, men kom til at dispensasjonsreglene i plansaker bør være de samme som i andre typer saker. Både Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) og Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) omtaler deretter Bygnings­lovutvalgets forslag som at dispensasjonsreglene i ut­gangs­punkt bør opprettholdes og være de samme «i alle typer saker; både dispensasjon fra lov, forskrift og plan». Denne oppregningen taler klart for at dispensasjon er begrenset til disse sakstypene, og at vilkår gitt i et konkret dispensasjonsvedtak, ikke omfattes.

Hensynet til sammenheng og konsekvens i regelverket trekker i samme retning. I § 19-2 tredje ledd angis momenter som skal tillegges særlig vekt ved dispensasjon fra «loven og forskrifter». Dersom individuelle vilkår var ment å omfattes av § 19-2, er det påfallende at de ikke er nevnt her. Noe tilsvarende er tilfelle for fjerde ledd som gjelder ved dispensasjon fra «planer». Forarbeidene sammenholdt med oppbygningen av dispensasjons­bestemmelsen tilsier dermed at adgangen til å dispensere etter § 19-2 er begrenset til loven, forskrifter og planer.

Et av de bærende hensynene bak dispensasjonsbestemmelsen er hensynet til en fleksibel og effektiv byggesaksbehandling. Det vil være tilfeller hvor det er behov for å kunne fra­vike lovens regelverk i enkeltsaker for å få gode og hensiktsmessige løsninger. Dispensa­sjon vil da være et forholdsvis enkelt redskap for å fravike gjeldende bestemmelser. Kravene for endring av henholdsvis lov, forskrift eller arealplan er – om enn i ulik grad – omstendelige og tidkrevende. Hensynet til fleksibel og effektiv behandling av en sak gjennom dispensasjon slår derfor i stor grad til ved dispensasjon fra slike bestemmelser.

Når det gjelder vilkår i en byggetillatelse eller i et dispensasjonsvedtak, gjør ikke dette hensynet seg gjeldende i like stor grad. I slike tilfeller har forvaltningsloven allerede et hensiktsmessig redskap som er lite omstendelig eller tidkrevende – nemlig omgjøring etter fvl. § 35.

Backer, Naturvern og naturinngrep (Universitetsforlaget 1986) s. 788 flg. reiser spørs­målet om når omgjøring eller dispen­sasjon skal benyttes, og han skriver blant annet:

«Ved enkeltvedtak med mange parter, eller som pålegger varige forpliktelse, taler man ofte om dispensasjon når enkelte blir fritatt for pliktene, eller det gis fritakelse for et begrenset tidsrom. Prinsipielt må dette ses som et særtilfelle av omgjøring. Omgjøringsreglene får anvendelse, både som skranke og som hjemmel».

Frihagen, Plan- og bygningsloven bind I s. 94-95 viser til Backer:

«At det kan lempes på særlige vilkår i forbindelse med en byggetillatelse – f.eks. i forbindelse med en dispensasjon, er nok i praksis tatt som gitt. Denne form for ‘dispensasjon’ kan vi for så vidt godt betegne som ‘omgjøring’ og knytte den til forvaltningsloven § 35. Sml. Backer, Naturvern (1986) s. 788 som tar som gitt at her vil omgjøringsreglene få anvendelse ‘både som skranke og som hjemmel’.»

I foreliggende sak har Fylkesmannen vurdert dispensasjon fra et vilkår i et enkeltvedtak (dispensa­sjonen). Vilkåret medfører en begrensing for klager, ved at han ikke kan vinterbrøyte veien. Dette kan anses som en forpliktelse. Etter Backers syn vil dermed fjerningen av denne begrensingen medføre at omgjøringsreglene får anvendelse.

Etter dette kan det konstateres at oppbygningen av dispensasjonsbestemmelsen sammenholdt med forarbeidene taler mot at det er adgang til å anvende pbl. § 19-2 på dispensasjonsvedtaket fra 2000 slik Fylkesmannen har gjort. Dette støttes av at bærende hensyn bak dispensasjonshjemmelen ikke i særlig grad gjør seg gjeldende ved slik dispensasjon, samt at det allerede foreligger et virke­middel for å eventuelt endre et slikt vedtak, nemlig omgjøring etter fvl. § 35. Ombuds­mannen finner etter dette at Fylkes­mannen har gått utenfor bestemmelsens anvendelses­område ved å vurdere dispensasjon fra vilkårene i det opprinnelige dispensasjonsvedtaket fra 2000.

Uavhengig av om det hadde vært adgang til å dispensere fra vilkår gitt i et tidligere dis­pen­­sasjonsvedtak slik Fylkesmannen her har gjort, hefter det andre svakheter ved Fylkes­­­mannens vedtak. Kommunen har eksplisitt vurdert – og gitt – dispensasjon fra «kommune­del­plan for Venabygdsfjellet og regulerings­plan for Bu­haugen vest». Selv om en vurdering av dispensasjon fra vilkår gitt i en dispensasjon fra tidligere plan kan tenkes å være delvis sammenfallende med en vurdering av dispen­sa­sjon fra gjeldende plangrunnlag, er ikke dette gitt. Det kan således uansett stilles spørsmål ved om søker har fått en reell toinstans­behandling, når under- og klageinstansen har vurdert dispensasjon fra ulike rettsgrunnlag.

Det knytter seg etter dette begrunnet tvil om forhold av betydning i saken, jf. sivil­ombuds­manns­loven § 10 annet ledd siste punktum. Ombudsmannen ber om at Fylkesmannen behandler saken på nytt.

Klagers søknad om vinterbrøyting er fremmet på bakgrunn av vedtaket 6. juli 2000, der det altså ble gitt dispensasjon fra gjeldende plangrunnlag for oppføring av veien, på vilkår av at veien vinterstid kun skal benyttes som skiløype og dermed ikke er tillatt å brøyte. Som det fremgår av denne uttalelsen, er omgjøring av 2000-vedtaket det rettslige virke­midlet som bør brukes for å vurdere klagers ønske.

Det fremheves at ombudsmannen med dette ikke har tatt stilling til om vilkårene for om­gjøring etter fvl. § 35 er oppfylt.