Sakens bakgrunn
A har bidragsplikt for to barn. Etter krav fra barnas mor (bidragsmottakeren) fastsatte Nav Familie- og pensjonsytelser, i vedtak 5. februar 2019, bidrag fra 1. november 2018 og særtilskudd til tannbehandling for As datter. Vedtakene ble påklaget av bidragspliktige med den begrunnelse at inntekten var uriktig fastsatt.
I klagen til Nav Klageinstans anførte bidragspliktige at årsinntekten i 2018 ikke var representativ for årsinntekten i 2019, og derfor ikke kunne danne grunnlaget for størrelsen på barnebidraget. Bidragspliktige viste til at han i 2018 hadde hatt et engasjement som hovedverneombud, i tillegg til sin ordinære stilling. Engasjementet som hovedverneombud innebar ekstra arbeid, og derved ekstra inntekt. Bidragspliktige fremla dokumentasjon fra arbeidsgiver hvor det fremgikk at bidragspliktige hadde to stillinger i 2018, og at vervet som hovedverneombud ville opphøre i mars 2019.
Nav Familie- og pensjonsytelsers vedtak 5. februar 2019 ble opprettholdt av Nav Klageinstans i vedtak 17. september 2019, slik at barnebidraget ble fastsatt på bakgrunn av bidragspliktiges inntekt i 2018.
Bidragspliktige brakte Nav Klageinstans’ vedtak inn for ombudsmannen 24. september 2019, og anførte at barnebidraget var fastsatt på bakgrunn av et uriktig bergningsgrunnlag. Det ble vist til at Nav Klageinstans la til grunn inntekten i 2018, selv om bidragspliktige på tidspunktet for klagebehandlingen hadde fratrådt vervet som hovedverneombud.
Våre undersøkelser
Det fremgikk av både Nav Klageinstans’ vedtak om barnebidrag og særtilskudd til tannbehandling, at Nav Klageinstans ville behandle klagen ut fra forholdene slik de var på vedtakstidspunktet til førsteinstansen, Nav Familie- og pensjonsytelser, 5. februar 2019. Vi ba derfor Arbeids- og velferdsdirektoratet om å redegjøre for hvilke forhold Nav Klageinstans kan ta hensyn til ved klagebehandlingen i barnebidragssaker. Videre etterspurte vi en begrunnet vurdering av hvorvidt det i den konkrete saken var riktig av Nav Klageinstans ikke å ta hensyn til at bidragspliktiges inntekt ville reduseres i 2019, som følge av utløpet av vervet som hovedverneombud. Vi ba direktoratet spesielt vurdere betydningen av at bidragspliktige for førsteinstansen anførte at den fremtidige inntekten ville bli lavere, ettersom bidraget, i henhold til rundskriv R55-02-FOR, «skal fastsettes på grunnlag aktuell og fremtidig inntekt».
I svar 31. januar 2020 opplyste Arbeids- og velferdsdirektoratet at det ved Nav Klageinstans’ behandling av saken «normalt ikke» tas hensyn til endringer som inntrer i etterkant av underinstansens vedtak. Om faktiske forhold som tidsmessig inntreffer etter vedtakstidspunktet til førsteinstansen uttalte direktoratet:
«Dette anses som etterfølgende forhold som partene henvises til å søke om endring for, selv om for eksempel den etterfølgende inntektsendringen faktisk er inntrådt når klageinstansen behandler klagesaken. Det skilles ikke mellom tilfeller hvor den etterfølgende endringen er anført før vedtak, og hvor dette ikke er anført.»
Som begrunnelse for at Nav Klageinstans ikke tar i betraktning faktiske forhold som har inntruffet etter førsteinstansens vedtak, viste direktoratet til at bidragssaker har visse særtrekk:
«Barnebidrag er i utgangspunktet et privatrettslig forhold mellom to parter. NAV har først en rolle i bidragssaken dersom en av partene ber om dette. Fastsettelse av barnebidrag beror på en vurdering av mange ulike momenter som partenes inntekt, samvær, boforhold, tilsynskostander med mer. Vi erfarer at det ofte er endringer i momentene som påvirker bidragssaker i løpet av saksgangen. Dersom vi omgjør vedtaket på grunn av etterfølgende endringer, vil dette alltid være til ulempe for en av partene. Begge parter må varsles og gis anledning til å komme med nye opplysninger. Videre bør partene fremdeles ha klageretten i behold når nye opplysninger legges til grunn, mens partene ikke har klagerett på vedtakene som fattes av NAV Klageinstans.»
Direktoratet bekreftet at det i den foreliggende saken var riktig av Nav Klageinstans ikke å ta hensyn til at bidragspliktiges inntekt ville reduseres i 2019 som følge av utløpet av vervet som hovedverneombud. Det ble vist til at inntektsendringen ikke var inntrådt da Nav Familie- og pensjonsytelser traff førsteinstansvedtaket om barnebidrag, og direktoratet anså det derfor riktig av Nav Klageinstans å anse inntektsendringen som et etterfølgende forhold, som parten eventuelt måtte ta opp i en ny sak. Dette gjaldt selv om det både for Nav Familie- og pensjonsytelser og Nav Klageinstans var anført at inntekten ville reduseres i fremtiden.
I henhold til rundskrivet, R55-02-FOR, skal foreldrenes inntekt «fastsettes på grunnlag av aktuell og fremtidig inntekt». Rundskrivet presiserer at «[d]et er viktig å understreke at selvangivelse og ligningsutskrifter gir uttrykk for historiske inntekter. […] Eldre inntekter er utelukkende interessante dersom de må antas å gi et riktig bilde av den aktuelle og fremtidige inntekten. Dette vil svært ofte være tilfellet, men må vurderes konkret i hver enkelt sak.»
Etter direktoratets mening er det med formuleringen «aktuell og fremtidig inntekt» ikke ment å vise til at det skal benyttes fremtidige inntektsendringer som enda ikke har inntruffet på vedtakstidspunktet. Det ble i denne forbindelse uttalt:
«Henvisningen til aktuell og fremtidig inntekt, står i rundskrivet i tilknytning til at det er presisert at historisk inntekt utelukkende er interessant dersom det må antas å gi et riktig bilde av den aktuelle og fremtidige inntekten. Henvisningen til fremtidig inntekt må derfor forstås i denne sammenheng.»
Ombudsmannens syn på saken
Etter barnelova § 66 plikter foreldrene etter evne å sørge for sine barn. Når ikke begge foreldrene har daglig omsorg for barnet, kan foreldrene inngå avtale om barnebidrag, jf. barnelova § 70. Barnebidrag er i utgangspunktet et privatrettslig anliggende, men fordi foreldresamarbeid i en del tilfeller kan være krevende, og fordi samarbeidsvansker mellom foreldrene ikke bør gå på bekostning av barnets rett til å bli forsørget, er det likevel åpnet for at bidragsmyndigheten kan fastsette barnebidraget.
Etter barnelova § 71 skal bidragsmyndigheten fastsette tilskudd til barn slik at fastsatte utlegg til forsørgelse av barnet blir delt mellom foreldrene etter størrelsen på inntekten deres. Inntekten til hver av foreldrene skal settes til «personinntekt og positiv kapitalinntekt som overstig kr 10.000,- per år», jf. forskrift om fastsetjing og endring av fostringstilskot § 4 første ledd.
Vedtak om barnebidrag og særtilskudd er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b) jf. bokstav a). Det innebærer at lovens regler om saksbehandling ved enkeltvedtak, herunder reglene om klagebehandling, kommer til anvendelse.
Arbeids- og velferdsdirektoratet legger til grunn at «saken» i barnebidragssaker begrenser seg til det forhold som underinstansen har behandlet. I forbindelse med en tidligere ombudsmannssak, 2013/1830, fremholdt Arbeids- og velferdsdirektoratet blant annet følgende til ombudsmannen:
«Etter forvaltningsloven § 34 annet ledd kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Nye opplysninger som belyser forholdene på vedtakstidspunktet vil klageinstansen alltid ta hensyn til. Opplysninger om nye forhold inntruffet etter det påklagede vedtaket er fattet vil klageinstansen kunne ta hensyn til, men normalt bør disse behandles som en søknad om endring av NAV Forvaltning. Dette da et vedtak som endres til fordel for en part, vil være til ulempe for den andre. […]
Det at bidragspliktige har begynt i ny jobb samme dag som forvaltning fatter vedtak blir et etterfølgende forhold all den tid dette ikke var opplyst om fra den bidragspliktiges side på vedtakstidspunktet.»
I sak 2013/1830 uttalte ombudsmannen at det ikke var grunnlag for å rette innvendinger mot direktoratets standpunkt. Heller ikke ved behandlingen av den foreliggende saken har det fremkommet rettslige eller faktiske forhold som tilsier at ombudsmannen i dag skulle ha en annen generell oppfatning enn den som ligger til grunn for sak 2013/1830. Opplysninger om nye faktiske forhold må normalt fremmes i ny sak, selv om de faktiske forholdene forelå på tidspunktet for førsteinstansvedtaket.
Sak 2013/1830 skiller seg imidlertid fra den foreliggende saken ettersom det på vedtakstidspunktet til førsteinstansen ikke var opplyst om at bidragspliktige begynte i ny jobb samme dag som forvaltningen traff vedtak. I inneværende sak har bidragspliktige både for førsteinstansen og klageinstansen anført at hans inntekt vil reduseres som følge av utløp av vervet som hovedverneombud.
Ombudsmannen kan langt på vei slutte seg til den redegjørelsen direktoratet har gitt i svarbrevet 31. januar 2020. Faktiske forhold som tidsmessig inntreffer etter tidspunktet for førsteinstansvedtaket, anses som etterfølgende forhold som partene normalt er henvist til å søke om endring av barnebidraget for.
Forvaltningsloven § 34 pålegger ikke klageinstansen noen plikt til å ta hensyn til nye opplysninger i saken. Vanligvis vil hensynet til en riktig og effektiv saksbehandling tilsi at alle nye relevante opplysninger tas i betraktning før vedtak treffes. I saker om barnebidrag må imidlertid behovet for en praktikabel avgjørelsesordning normalt tilsi en annen løsning. Den parten som mener at en ny opplysning er av betydning, er ivaretatt ved adgangen til å fremme ny sak.
Ombudsmannen kan på denne bakgrunn ikke rette innvendinger mot at Nav Klageinstans, ved beregningen av bidragspliktiges inntekt, så bort fra opplysningene om inntektsbortfall som følge av utløpet av vervet som hovedverneombud. Dette selv om det både for førsteinstansen og klageinstansen var anført og dokumentert at bidragspliktiges inntekt ville endres i nær fremtid, og at inntektsendringen faktisk var inntrådt da Nav Klageinstans fattet vedtak.
En ordning hvor Nav Klageinstans ikke tar i betraktning inntektsendringer inntrådt etter at Nav Familie- og pensjonsytelser har truffet vedtak, innebærer at dersom bidragspliktiges eller bidragsmottakers inntekt reduseres eller forhøyes etter at Nav Familie- og pensjonsytelser har truffet vedtak, vil parten normalt være tjent med å søke om ny fastsettelse av bidraget fremfor å påvente Nav Klageinstans behandling av saken. Ombudsmannen viser her til barneloven § 74 hvor det fremgår at bidraget som hovedregel skal endres fra måneden etter at søknaden kom inn til Nav. Dersom endringssøknad først blir fremmet etter at Nav Klageinstans har truffet vedtak, vil det ha gått betydelig lenger tid enn dersom endringssøknad blir fremmet umiddelbart etter førsteinstansens vedtak.
For partene er det ikke åpenbart at Nav Klageinstans normalt ikke tar i betraktning inntektsendringer som har inntruffet etter førsteinstansens vedtak, og at partene er henvist til å søke om bidragsendring dersom de ønsker at slike endrede omstendigheter skal tas i betraktning. Navs rundskriv bør derfor klart formidle hvilke inntektsforhold Nav Klageinstans har anledning til å ta i betraktning ved klagebehandlingen, slik at parten på et så tidlig tidspunkt som mulig kan vurdere muligheten til å fremsette ny søknad om bidragsendring, fremfor å benytte seg av klageretten. Ombudsmannen kan ikke se at dette er fremhevet i rundskrivet slik det i dag er utformet.
Slik ombudsmannen forstår direktoratets brev hit 31. januar 2020, tar heller ikke Nav Familie- og pensjonsytelser i betraktning fremtidige inntektsendringer ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget i barnebidragssaker.
En slik praktisering av reglene innebærer at både bidragspliktige og bidragsmottaker vil være avskåret fra å innrette barnebidraget etter fremtidige inntektsendringer. Først når den enkelte av partene har fått redusert, evt. forhøyet, sin inntekt vil det være mulig å søke om endringer av barnebidraget. Dette kan få stor betydning for familieøkonomien, særlig i tilfellene hvor bidragspliktiges inntekt reduseres vesentlig. At Nav Familie- og pensjonsytelser normalt ikke tar i betraktning sannsynlige og dokumenterte fremtidige inntektsendringer, er ikke åpenbart. Rundskrivet bør derfor klart formidle hvilke inntektsforhold også førsteinstansen har anledning til å ta i betraktning.
Av rundskrivet, R55-02-FOR, kommentar til § 4, underpunkt «Krav til aktuelle og framtidige opplysninger om inntekt», fremgår det at «[e]ldre inntekter utelukkende er interessante dersom de må antas å gi et riktig bilde av den aktuelle og fremtidige inntekten.» Formuleringen kan etterlate inntrykk av at barnebidraget ikke bare skal gjenspeile inntekten slik den fremstår på vedtakstidspunktet, men også inntekten slik den antas å utvikle seg i tiden etter vedtak er fattet. Uttrykksmåten kan derfor tilsi at det er adgang til å fremlegge dokumentasjon på fremtidige inntektsendringer, og at bidragsmyndigheten vil ta slike forhold i betraktning ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget. Etter ombudsmannens syn er rundskrivet derfor noe misvisende på dette punktet.
Konklusjon
Ombudsmannen har ikke funnet grunn til å rette innvendinger mot at Nav Familie- og pensjonsytelser og Nav Klageinstans normalt ikke tar i betraktninger inntektsendringer som inntrer etter tidspunktet for førsteinstansens vedtak, ved fastsettelse av inntektsgrunnlaget i barnebidragssaker.
Ombudsmannen har funnet grunn til å knytte merknader til Navs rundskriv, R55-02-FOR. Rundskrivet, kommentar til § 4, underpunkt «Krav til aktuelle og framtidige opplysninger om inntekt», presiserer ikke tydelig hvilke inntektsforhold bidragsmyndigheten har anledning til å ta i betraktning ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget i barnebidragssaker. Henvisningen til fremtidig inntekt kan etterlate inntrykk av at bidragsmyndigheten har anledning til å ta i betraktning inntektsendringer som tidsmessig inntreffer etter vedtakstidspunktet til førsteinstansen.
Rundskrivet bør presisere at bidragsmyndigheten normalt ikke tar i betraktning faktiske forhold som inntreffer etter vedtakstidspunktet til Nav Familie- pensjonsytelser. Videre bør det presiseres at parten derfor bør avvente søknad om endring av barnebidrag til en påregnelig inntektsendring faktisk har inntruffet. Rundskrivet bør også inneholde informasjon om at parten må fremsette ny endringssøknad dersom inntektsendringer inntruffet etter førsteinstansens vedtak skal tas i betraktning. Ombudsmannen ber Arbeids- og velferdsdirektoratet på denne bakgrunn foreta en vurdering av om rundskrivet, slik det i dag er utformet, i tilstrekkelig grad gir uttrykk for hvilke faktiske forhold bidragsmyndigheten tar i betraktning ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget i barnebidragssaker.
Informasjonen om at bidragsmyndigheten normalt ikke tar i betraktning inntektsendringer som ikke har inntrådt, bør i tillegg til å fremgå av rundskrivet, også være mulig for partene å gjøre seg kjent med før søknad om barnebidrag fremsettes. Videre bør det fremgå av førsteinstansens vedtak at partene må fremsette ny endringssøknad dersom inntektsendringer inntruffet etter førsteinstansens vedtak skal tas i betraktning. Arbeids- og velferdsdirektoratet bes om å vurdere om den ovennevnte informasjonen burde formidles partene henholdsvis før vedtak treffes og i førsteinstansens vedtak.
Ombudsmannen ber om å bli orientert om resultatet av Arbeids- og velferdsdirektoratets vurderinger. Fristen settes i første omgang til 26. juni 2020. Ombudsmannen er klar over at Arbeids- og velferdsdirektoratet og Nav har svært mange presserende oppgaver som følge av den pågående situasjonen med korona-epidemien. Dere bes derfor om å ta kontakt for å få utsatt frist dersom kapasitetssituasjonen gjør det vanskelig å foreta de forespurte vurderingene innen den oppgitte fristen.