Sakens bakgrunn
Sameiet Vidars gate 16 kontaktet Oslo kommune for å få rettet det som etter sameiets oppfatning var en feil i kartet på finn.no og andre offentlig tilgjengelige kart. Sameiet oppfattet det slik at det som alltid hadde vært oppgang A i bygården – Vidars gate 16 A – nå var registrert som oppgang B, og omvendt. Dette førte til at leveranser ble levert til feil sted. Sameiet ba derfor Plan- og bygningsetaten om å rette opp i dette slik at kartene viste de adressene som sameiet lenge hadde brukt.
I stedet for å bytte om på registreringen av oppgang A og B slik sameiet ønsket, ga kommunen de to inngangene nye adresser, i henhold til det som etter kommunens syn var gjeldende prinsipp for adressering etter matrikkelforskriften (forskrift 26. juni 2009 nr. 864 om eiendomsregistrering) § 50. Inngangen i Vidars gate 16 A, som etter sameiets syn skulle være B, fikk adressen Vidars gate 16, fordi denne inngangen lå i Vidars gate. Inngangen som het Vidars gate 16 B, som etter sameiets syn skulle være A, fikk navnet Brageveien 3 C, fordi inngangen lå i Brageveien.
Sameiet klagde på kommunens vedtak. Sameiet viste til at alle bygg i nabolaget var adressert på samme måte som sameiets bygård, med utgangspunkt i en gårdsbygning med et tillegg for oppgangene i gården etter bokstavene A, B, C osv. Ettersom det ikke var varslet tilsvarende adresseendring for de omkringliggende eiendommene, fryktet sameiet at kommunens adresseendring ville føre til at det ble vanskelig for nødetatene å finne frem i en akuttsituasjon, og at den kunne skape forvirring for besøkende og leverandører. Sameiet viste videre til at bygningen har hatt samme adresse siden den ble oppført i 1895.
Kommunen tok ikke klagen til følge. Kommunen viste til at det etter dagens lovverk er inngangens plassering som er avgjørende for hvilken adresse inngangen skal ha. Kommunen skrev at de var klar over at en del av de gjeldende adressene i Oslo er tildelt etter gammelt regelverk, og at de jobbet kontinuerlig med å endre slike adresser. Det var imidlertid ikke mulig å gjøre dette samlet for alle de aktuelle eiendommene i byen. Kommunen pekte til sist på at det er oppført en bom ved Vidars gate og opp mot Brageveien, som gjør at det ikke er mulig å kjøre til inngangen som ligger i Brageveien via Vidars gate. Det var derfor viktig å få endret adressen, slik at man ved en eventuell utrykning ikke kjører til feil gate.
Fylkesmannen (nå Statsforvalteren) i Oslo og Viken sluttet seg til kommunens vurdering og opprettholdt vedtaket i medhold av matrikkelforskriften § 50 sjette ledd. Sameiet klagde deretter saken inn for ombudsmannen.
Etter endringsforskrift 8. juni 2020 nr. 1163 er matrikkelforskriften § 50 sjette ledd nå syvende ledd i paragrafen, og vi viser nedenfor til bestemmelsen som syvende ledd.
Våre undersøkelser
Klagen er behandlet av setteombudsmannen ettersom saken gjelder Oslo kommune. Stortinget har bestemt at sivilombudsmann Hanne Harlem i sin nåværende oppnevningsperiode – til 31. desember 2021 – er inhabil til å behandle alle slike saker. For samme periode har Stortinget valgt undertegnete [Inge Lorange Backer] som fast setteombudsmann.
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter besluttet vi å undersøke saken nærmere.
Vi spurte Fylkesmannen om det etter deres syn hadde vært en slik feil i kartverket som klageren anførte, ved at kartverket ikke samsvarte med gjeldende adresse for de to inngangene. Forutsatt at det hadde vært en slik feil, spurte vi om det var rimelig av kommunen å tildele en ny adresse som beboerne anså som en ulempe, i stedet for å rette feilen.
Vi spurte videre om det følger av matrikkelforskriften § 50 syvende jf. fjerde ledd at en bygning som har flere innganger fra forskjellige veier, skal ha separate veiadresser med særskilte adressenavn for hver inngang. Konkret spurte vi om det i dette tilfellet var nødvendig å endre adressen for Vidars gate 16, jf. matrikkelforskriften § 50 syvende ledd første punktum, selv om tilsvarende endring ikke ble gjort for andre bygninger i samme eller nærliggende kvartaler. Vi spurte også om Fylkesmannen mente at en slik adresseringspraksis ville bidra til klarere adresser, når den ikke ble gjennomført for bygningene i området rundt. Til sist spurte vi om Fylkesmannen mente at etablering eller oppheving av en bom eller annen fysisk sperring som trafikkregulerende tiltak gjør det nødvendig å endre adressen for en bygning dersom tiltaket påvirker tilkomsten til bygningen.
Fylkesmannen svarte at det etter deres syn ikke hadde betydning om det faktisk var en slik feil i kartverket som klageren hadde anført. Fylkesmannen viste til at kommunen har kompetanse til å endre adresser «når det er nødvendig for å få mer entydige adresser», jf. matrikkelforskriften § 50 syvende ledd. Etter Fylkesmannens syn kunne det ikke ha betydning hvordan kommunen var blitt oppmerksom på at en eksisterende adresse ikke var i samsvar med gjeldende prinsipper for adressering.
Når det gjaldt prinsippene for adressering etter matrikkelforskriften § 50, svarte Fylkesmannen at bestemmelsen i tredje ledd måtte forstås slik at en bygning med flere boliger med atkomst fra forskjellige ytre innganger, skal tildeles flere adressenavn, slik at hver inngang har en egen adresse. Isolert sett var de gjeldende adressene i tråd med denne bestemmelsen. Fylkesmannen pekte videre på bestemmelsene i fjerde ledd, hvor det er angitt at en bygning skal ha veiadresse til den veien som er godkjent som atkomst, og at adressen skal knyttes til kjørbar vei. På bakgrunn av dette mente Fylkesmannen at det var nødvendig å endre adressen fra Vidars gate 16 B til Brageveien 3 C, fordi inngangen til denne delen av bygningen er fra Brageveien, og fordi det – slik Fylkesmannen så det – ikke er kjørbar vei nedover fra Vidars gate til Brageveien.
Etter Fylkesmannens oppfatning kunne det ikke ha betydning for vurderingen av om adresseendringen var «nødvendig», jf. matrikkelforskriften § 50 syvende ledd, om det var gjort tilsvarende endringer for bygningene i området rundt. Fylkesmannen viste til at adresseendringen ville bidra til en klarere adresse for den konkrete eiendommen. Fylkesmannen forutsatte videre at kommunen fortløpende ville sørge for nødvendig omadressering i resten av området. Fylkesmannen svarte til sist at det kan ha betydning i denne vurderingen om det er etablert en permanent sperre som påvirker atkomsten til en eiendom, men at dette ikke var avgjørende i denne saken: Det avgjørende var at «… inngangen til flere av leilighetene i bygningen er fra Brageveien og at den tidligere adressering av denne inngangen til Vidars gate fremstår som misvisende».
Fylkesmannens svar ble oversendt til sameiet, som ga merknader til Fylkesmannens brev.
Ombudsmannens syn på saken
1. Kommunens adgang til å endre tidligere tildelt adresse
Reglene om tildeling og endring av adresser er gitt i matrikkelforskriften kapittel 12, som er fastsatt med hjemmel i matrikkelloven § 21 annet ledd. Det heter i matrikkelforskriften § 50 syvende ledd første punktum:
«Når det er nødvendig for å få klarere og mer entydige adresser, kan kommunen endre eller slette tidligere tildelte adresser i samsvar med første til femte ledd.»
Det er naturlig å forstå ordlyden i bestemmelsen slik at kommunen bare kan endre en tidligere tildelt adresse så langt dette er nødvendig for å få en «klarere og mer entydig adresse». Videre må omadresseringen gjennomføres i tråd med reglene for adressering i § 50 første til femte ledd.
Etter ordlyden – «kan» – synes bestemmelsen i utgangspunktet å gi kommunen en viss skjønnsfrihet til å avgjøre om adresseendring skal foretas eller ikke, i tilfeller hvor vilkåret for omadressering er oppfylt. Skjønnsfriheten må likevel vurderes i lys av nødvendighetsvilkåret.
Dette vilkåret kan i utgangspunktet forstås på flere måter. Legger man til grunn en streng forståelse av nødvendighetsvilkåret – at endring må være «tvingende nødvendig» for å kunne skje – vil det trekke i retning av en meget begrenset skjønnsfrihet, nærmest en plikt til å vedta endring, jf. Sandene, Sivilombudsmannen og forvaltningsskjønnet, i Lov og frihet. Festskrift til Johs. Andenæs (Oslo 1982) s. 625 (627-29). En forståelse i motsatt retning er å anse nødvendighetsvilkåret nokså likt med «hvis det er egnet til å gi klarere og mer entydige adresser». I så fall må forvaltningen anses å ha en reell skjønnsfrihet til å avgjøre om adresseendring skal skje, dersom vilkårene for endring er oppfylt.
Ombudsmannen forstår det slik at kommunen og Fylkesmannen legger til grunn en forholdsvis lempelig vurdering av nødvendighetsvilkåret, i tråd med sistnevnte alternativ. Ombudsmannen er enig i dette. Etter ombudsmannens syn ville en streng tolking av nødvendighetsvilkåret gi en for stram begrensning av endringsadgangen, som vil kunne gjøre det vanskeligere å realisere forskriftens formål, jf. også matrikkelforskriften § 49.
Ombudsmannen legger derfor også til grunn at bestemmelsen gir anvisning på et reelt forvaltningsskjønn, slik at forvaltningen ikke har en rettsplikt til å endre en adresse når nødvendighetsvilkåret er oppfylt. Om kompetansen skal benyttes, må bero på en nærmere vurdering. Dersom en adresseendring vil være egnet til å gi klarere og mer entydige adresser, vil dette imidlertid tale for at adressen også bør endres.
2. Prinsippene for adressering av bygninger med flere hovedinnganger
Det heter i matrikkelforskriften § 50 tredje ledd:
«Har bygning flere hovedinnganger, kan hver inngang gis egen vegadresse. I bygning med flere boliger der disse har atkomst fra forskjellig ytre inngang, skal hver enkelt inngang tildeles egen vegadresse.»
I tilfeller som i vår sak, hvor ulike boliger i bygården («leiligheter eller hybler», jf. femte ledd) har atkomst fra ulike innganger, skal altså den enkelte inngangen ha en «egen vegadresse». Ombudsmannen er derfor enig med Fylkesmannen i at det er nødvendig å gi de to inngangene i sameiet hver sin adresse. Som Fylkesmannen har pekt på i svaret til ombudsmannen, vil dette vilkåret isolert sett være oppfylt dersom man beholder adressene Vidars gate 16 A og -B, slik sameiet ønsker.
I fjerde ledd er det gitt regler om hvilken vei som skal gi grunnlag for veiadressen. Det heter der:
«Bygning skal ha vegadresse til den vegen som er godkjent som atkomst, dersom ikke særlige grunner gjør at dette etter kommunens skjønn bør fravikes. En bygning eller eiendom kan ha vegadresser til ulike veger. Vegadresser skal knyttes til kjørbar gate, veg eller plass. Dersom dette ikke er mulig, kan vegadresser knyttes til sti, gangveg eller et entydig avgrenset område.»
Det følger av bestemmelsens første og tredje punktum at en «bygning» skal gis veiadresse ut fra veien som er godkjent som atkomst, og at veien adressen knyttes til, må være «kjørbar». For hjørnebygårder som kun har én hovedinngang, innebærer dette at adressen skal knyttes til veien hvor hovedinngangen ligger, forutsatt at denne veien er kjørbar.
Bestemmelsen sier imidlertid ikke uttrykkelig at de enkelte boligene i en bygning skal ha adresse ut fra veien hvor boligen har sin hovedinngang. Derimot sies det uttrykkelig i annet punktum at en bygning «kan» ha veiadresser til ulike veier. I det ligger også en forutsetning om at dette ikke behøver å være tilfellet.
Etter ombudsmannens syn må bestemmelsene i fjerde ledd derfor forstås slik at kommunen etter et forvaltningsskjønn kan velge om adressenavnet for hovedinngangene i en bygning skal knyttes til én vei, eller til de ulike veiene som de ulike hovedinngangene vender mot. I tilfeller som dette, hvor en hjørnebygård har to hovedinnganger mot hver sin vei, vil en adressetildeling etter ombudsmannens syn være i tråd med bestemmelsene i matrikkelforskriften § 50 tredje og fjerde ledd, dersom:
- De to hovedinngangene tildeles hver sin unike veiadresse, jf. tredje ledd, og
- De to veiadressene enten knyttes til
-
- Hver sin vei, altså veiene hvor de ulike hovedinngangene ligger, eller
- De to veiadressene knyttes til samme vei, altså én av de to veiene hvor hovedinngangene ligger.
En forutsetning for å velge alternativ 2B vil imidlertid være at de to hovedinngangene gis hvert sitt adressenummer, jf. matrikkelforskriften § 2 bokstav f. Ved en slik løsning vil begge hovedinngangene ha en «egen vegadresse», jf. tredje ledd, og bygningen vil ha veiadresse til «den vegen som er godkjent som atkomst», jf. fjerde ledd.
Det følger av dette at det ikke kan sies å være i strid med matrikkelforskriften om inngangene til sameiet Vidars gate 16 har veiadressene Vidars gate 16 A og Vidars gate 16 B. Det kan imidlertid se ut til at Fylkesmannen bygger på en annen rettsoppfatning. Fylkesmannen uttalte i svarbrevet hit at «adresseringen … ikke kan anses å være i samsvar med matrikkelforskriften». Det synes derfor som at Fylkesmannen legger til grunn at adresseendringen som ble gjennomført av kommunen, var eneste reelle alternativ, dersom man ville sikre at bygårdens adresser ble i tråd med forskriften. Som vist er det etter ombudsmannens syn ikke grunnlag for en så restriktiv tolkning.
3. Var adresseendringen i dette tilfellet nødvendig for å få klarere og mer entydige adresser?
I denne saken ser det altså ut til at hovedbegrunnelsen for Fylkesmannens vedtak er en tilpasning til det adresseringssystem som Fylkesmannen mener følger direkte av matrikkelforskriften. Denne rettsoppfatningen ser ut til å ha begrenset de vurderingene som er foretatt. Dette gjelder både for vurderingen av om adresseendringen var «nødvendig», jf. matrikkelforskriften § 50 syvende ledd, og den skjønnsmessige vurderingen av om kompetansen til å omadressere eventuelt skulle benyttes, dersom vilkåret var oppfylt.
I kommunens skjønnsmessige vurdering av om den skal bruke sin kompetanse til å endre en tildelt adresse, hører det med å trekke inn både bakgrunnen for at saken kom opp, og nytten ved en adresseendring. Nytten ved en adresseendring kan ses både som et spørsmål om bedre informasjon om atkomst isolert sett for eiendommen, og om det bidrar til et klarere adresseringssystem i det aktuelle strøket. Videre må det etter forarbeidene til matrikkelloven tas i betraktning hva det har å si praktisk for den enkelte at adressen blir endret, jf. Ot.prp. nr. 70 (2004-2005) s. 185 sp. 2 (merknadene til § 21), der det heter: «Kommunen må ta omsyn til at adresser både praktisk og kulturelt har mykje å seie både for den enkelte og omverda.»
Etter ombudsmannens syn er det i denne saken flere relevante momenter som burde ha vært vurdert nærmere i avgjørelsen av om adressen skulle endres i strid med sameiets ønske.
Fylkesmannen har svart at det ikke kan ha betydning for vurderingen av om omadresseringen var «nødvendig», om det også ble gjort tilsvarende endringer for bygningene i området rundt sameiets bygård. Fylkesmannen synes å mene at det avgjørende er om adressen for den enkelte bygningen blir mer forståelig.
Etter ombudsmannens syn blir et slikt utgangspunkt for enkelt. I vurderingen av om adressen blir «klarere og mer entydig», må det også tas i betraktning hvilket adresseringssystem som er benyttet for de omkringliggende bygningene. Dette kan tilsi at man vurderer å utsette omadresseringen til den kan gjøres samlet for et enhetlig område, snarere enn å omadressere den enkelte bygning isolert.
Til en viss grad må det også tas i betraktning hvilke konsekvenser omadresseringen har for de berørte beboerne. Praktiske overgangsproblemer med å endre registrert adresse hos ulike kontakter må i en slik vurdering anses underordnet. Forvaltningen bør imidlertid vurdere om det er hensiktsmessig at en bygning som utgjør et enkelt rettssubjekt, får to ulike adressenavn.
Kommunen og Fylkesmannen har vist til at det er etablert en «bom» – som i realiteten er en lekeplass/uteareal – i Vidars gate og ned mot Brageveien. Fylkesmannen legger til grunn at disse hindringene gjør det umulig å kjøre til inngangen som ligger i Brageveien fra Ullevålsveien via Vidars gate. Det var derfor nødvendig å endre adressen fra Vidars gate 16 B til Brageveien 3 C, slik at man ved en eventuell utrykning ikke kjører via feil gate.
Ombudsmannen vil ikke utelukke at det i et tilfelle som dette kan legges avgjørende vekt på om det er kjørbar atkomst til inngangen det er snakk om å omadressere, via veien som gir opphav til det gjeldende adressenavnet. Dersom dette anses å skape en reell usikkerhet for utrykningskjøretøy, også i lys av tilgjengelig (digitalt) kartmateriale, kan det tale for å endre adressen, slik at adressen blir i tråd med veien hvor inngangen ligger.
Ombudsmannen registrerer at det i denne saken er uenighet mellom sameiet og forvaltningen om det rent faktisk er mulig for utrykningskjøretøy å ta seg inn i Brageveien via Vidars gate. Dette er et faktisk spørsmål som ombudsmannen er dårlig egnet til å vurdere, og ombudsmannen finner derfor ikke grunn til å uttale seg nærmere om dette spørsmålet.
Ombudsmannen vil likevel bemerke at det ut fra kartmaterialet i saken kan synes som om det samme spørsmålet melder seg for naboeiendommen Brageveien 3 B tvers overfor Vidars gate 16, uten at det – i alle fall inntil videre – er opplyst at man har funnet det nødvendig å endre på denne adressen. Hverken kommunen eller Fylkesmannen har gitt noen forklaring på hvorfor det var nødvendig å endre adressene for Vidars gate 16 særskilt. Når adresseendringen ble gjort på bakgrunn av en henvendelse fra sameiet Vidars gate 16 for å få rettet opp en angivelig feil, fremstår det i lys av dette som lite hensynsfullt at kommunen endret adressen, uten at kommunen gikk inn på om det faktisk forelå en slik feil som den hadde mulighet for å rette i tråd med sameiets anmodning.
Konklusjon
Fylkesmannen har tatt utgangspunkt i en feilaktig forståelse av prinsippene for omadressering etter matrikkelforskriften § 50 syvende, jf. tredje og fjerde ledd. Etter bestemmelsen i fjerde ledd har kommunen en skjønnsmessig adgang til å velge om adressenavnet for hovedinngangene i en bygning skal knyttes til én vei, eller til de ulike veiene som de ulike hovedinngangene vender mot. Det var derfor i utgangspunktet ikke nødvendig å endre adressene i strid med sameiets ønske, for å oppnå en adressering i tråd med forskriften.
Fylkesmannens rettsoppfatning synes å ha begrenset de skjønnsmessige vurderingene som ligger til grunn for adresseendringen. Fylkesmannens svar etterlater tvil om alle relevante hensyn er tatt i betraktning ved vurderingen av om adresseendringen var nødvendig for å få klarere og mer entydige adresser. Det er videre ikke utøvd et tilstrekkelig skjønn i den bredere vurderingen av om den skjønnsmessige adgangen til å endre adressen i dette tilfellet skulle benyttes.
Ombudsmannen ber Fylkesmannen vurdere saken på nytt i lys av ovennevnte.