Uttalelse
A er bosatt i Norge. Han er faren til B (født 1991), som er bosatt og studerer i Polen. Ved oppstart til studier ved polsk universitet i august 2010 fremsatte B krav i Norge om fastsetting av barnebidrag. Nav Internasjonalt traff 8. september 2010 vedtak om å avslå søknaden fra sønnen, som fylte 19 år i 2010. Begrunnelsen for avslaget var at han ikke gjennomførte videregående utdanning, men studerte ved et universitet.
B fremsatte deretter krav for den polske bidragsmyndigheten om fastsetting av barnebidrag. I dom 29. juni 2012 avgjorde appelldomstolen i Szczecin at A skulle betale et månedlig bidrag på 1000 zloty til B, beregnet fra oktober 2010. Ved domsavsigelsen tilsvarte det månedlige beløpet 1773 kroner.
Krav om fullbyrding av den polske dommen ble fremsatt av B 13. august 2012. I vedtak 24. oktober 2012 avslo Nav Internasjonalt kravet, da den polske dommen ble funnet å være i strid med det norske vedtaket 8. september 2010, jf. forskrift om gjennomføring av Haag-konvensjonen § 2 nr. 4.
B påklaget vedtaket, og Nav Internasjonalt traff 23. april 2013 vedtak om omgjøring. I begrunnelsen ble det vist til at forskriften § 2 nr. 4 har en strengere ordlyd enn Haag-konvensjonen 1973 art. 5 nr. 4, hvor sentralmyndighetens kompetanse til å nekte anerkjennelse av utenlandsk dom er diskresjonær. Det ble også vist til rundskriv til forskriften, hvor Arbeids- og sosialdepartementet har uttalt at adgangen til å nekte anerkjennelse ikke skal brukes av sentralmyndigheten, såfremt det ikke foreligger «vektige grunner» for det motsatte.
Etter As klage stadfestet Nav Klageinstans i vedtak 19. november 2013 avgjørelsen fra Nav Internasjonalt. Nav Klageinstans viste til forarbeidene til Haag-konvensjonen 2007, hvor det fremgår at sentralmyndigheten ikke skal legge vekt på i hvilken konvensjonsstat kravet om barnebidrag først ble fremsatt. Det ble vist til departementets rundskriv, hvor det er fremhevet at reelle hensyn taler for at «tilfeldigheter» vedrørende hvor kravet først fremsettes, ikke må bli utslagsgivende for retten til bidrag. Nav Klageinstans begrunnet stadfestelsen med formålet med Haag-konvensjonene, om at bidrag kommer frem til barnets beste.
I klage til ombudsmannen viste As advokat til at den polske dommen strider mot Nav Internasjonalts vedtak 8. september 2010, og at det etter 1978-forskriften § 2 nr. 4 er klart at den polske dommen ikke kan fullbyrdes i Norge. Videre ble det vist til Agder lagmannsretts dom 10. april 2012, som antas å gjelde samme problemstilling som i den innklagede saken. Lagmannsretten fant at det ikke var grunnlag for å fravike den mest nærliggende tolkningen av § 2 nr. 4 – at det ikke var adgang til å fullbyrde den utenlandske dommen. Advokaten mente det måtte være uriktig rettskildebruk når bidragsmyndigheten legger større vekt på en uttalelse i rundskriv enn det som fremgår tydelig i forskriften og av lagmannsrettens dom.
Undersøkelsene herfra
I brev 31. januar 2014 herfra til Arbeids- og velferdsdirektoratet ble spørsmålet om den norske eller polske avgjørelsen skal legges til grunn av norske myndigheter, tatt opp. Det ble bedt om direktoratets vurdering av 2007-konvensjonens rettslige status ved avgjørelsen av saker om anerkjennelse og fullbyrding av underholdsbidrag mellom Norge og andre stater, og hvilken vekt 2007-konvensjonen kan tillegges i tolkningen av norsk regelverk som er utledet av 1973-konvensjonen. Videre ble det vist til at Den europeiske union, hvor Polen er medlem, ikke har ratifisert 2007-konvensjonen. Det ble også bedt redegjort for om det av forskriften § 2 nr. 4 kan utledes et diskresjonært skjønn ved avgjørelsen av om fullbyrding likevel kan skje når den utenlandske avgjørelsen «strider mot en avgjørelse som er truffet i Norge i samme sak og mellom de samme parter». Direktoratet ble bedt om å redegjøre for om de begrensningene departementet har gitt i rundskrivet om praktiseringen av forskriften § 2 nr. 4, i stedet burde fremkommet ved forskriftsendring. Det ble også bedt om en vurdering av hvilken vekt Agder lagmannsretts dom 10. april 2012 skal tillegges.
Svar ble gitt fra Arbeids- og sosialdepartementet i brev 21. mai 2014. Innledningsvis ble det redegjort generelt for konvensjonene og regelverket på området. Det ble vist til at Norge har ratifisert fem internasjonale konvensjoner om anerkjennelse og innkreving av barnebidrag. Norge er således forpliktet til å anerkjenne avgjørelser om barnebidrag fra rettssystemer som kan skille seg betydelig fra norske bidragsregler. De to Haag-konvensjonene fra 1973 og 2007 gir statene mulighet til å reservere seg mot innkreving i tilfeller som ikke lar seg forene med intern rett, men det internasjonale samarbeidet er ikke tjent med at konvensjonsstatene så langt som mulig søker etter grunner til ikke å innfri konvensjonsforpliktelsene, og den enkelte stat strekker seg derfor langt.
Et generelt mål for det internasjonale samarbeidet er at barn som befinner seg i samme land, skal ha de samme mulighetene til å få underholdsbidrag, selv om de bidragspliktige oppholder seg i land med ulike regler på området.
2007-konvensjonen har ingen rettslig status ved anerkjennelse og fullbyrding av barnebidrag mellom Norge og stater som ikke har sluttet seg til den. 2007-konvensjonen og de to Haag-konvensjonene fra 1958 og 1973 er bygget over samme lest og har i hovedsak samme tema og formål. Også 2007-konvensjonen er et uttrykk for det internasjonale samfunns holdning til viktigheten av at bidrag kommer frem til barnet, og departementet mener at konvensjonen bør ha betydelig vekt ved tolkningen også av de eldre konvensjonene, så langt dette er forenlig med de eldre konvensjonstekstene.
Det ble også vist til at 1973-konvensjonen ikke setter grenser for barnets alder, men at det er gitt adgang til å reservere seg mot innkreving av bidrag for barn etter inngått ekteskap eller fylte 21 år. Norge har ikke reservert seg på dette punktet.
Innkreving av barnebidrag til voksen polsk sønn under universitetsutdanning faller etter departementets mening innenfor rammen av 1973-konvensjonen og den norske tiltredelseserklæringen til denne. Gjennomføringsforskriften § 2 nr. 4 – som etter det anførte hindrer gjennomføringen av den polske dommen – er en bestemmelse som ikke er å finne i 1973-konvensjonen. Etter art. 5 nr. 4 er konvensjonsstaten gitt adgang til å nekte fullbyrdelse når den utenlandske avgjørelsen er «uforenlig» med en avgjørelse fra konvensjonsstaten, noe som er opp til konvensjonsstatens skjønn. Departementet finner at forskriften § 2 nr. 4 representerer en regelfesting av art. 5 nr. 4. Innholdet av forskriften § 2 nr. 4 må fastlegges ved tolkning, og det må i det enkelte tilfellet tas konkret stilling til om det faktisk foreligger motstrid mellom to avgjørelser om barnebidrag. Av hensyn til ønsket om å fremme innkreving over landegrensene, må det etter departementets syn dreie seg om en kvalifisert form for motstrid.
Etter departementets oppfatning ble spørsmålet om Bs rett til barnebidrag ikke realitetsbehandlet i Nav Internasjonalts brev 8. september 2010. Selv om brevet formelt sett var et vedtak, ga det bare en orientering fra bidragsmyndigheten om at det ikke kan fastsettes norsk bidrag i saken. Innholdsmessig oppfylte det dermed ikke kravet om kvalifisert motstrid.
Det nevnte hensynet til likebehandling av barn i samme land må tillegges vekt. Departementet antar at den polske avgjørelsen ville blitt lagt til grunn av norske myndigheter dersom bidragsmottakeren ikke hadde henvendt seg til norsk bidragsmyndighet først. Bidragsmottakeren må kunne henvende seg til norsk bidragsmyndighet uten at dette skal medføre innskrenkninger i norske myndigheters plikter etter konvensjonen.
Etter departementets syn er forskriften § 2 nr. 4 ikke til hinder for at den polske dommen kan fullbyrdes i Norge. Departementet legger til grunn at saksforholdet i dommen fra Agder lagmannsrett i hovedsak er sammenfallende med saksforholdet i saken som er klaget inn for ombudsmannen. Etter departementets vurdering bør dommen ikke legges til grunn for praksis i senere saker. Slik departementet leser saksframstillingen, legges det uten videre til grunn at det faktisk er motstrid mellom resultatene av saksbehandlingen i Norge og Polen, i den forstand som gjennomføringsforskriften § 2 nr. 4 bruker uttrykket, uten at dette ble problematisert eller drøftet i dommen.
Det diskresjonære skjønnet som kan utledes av art. 5 i 1973-konvensjonen, er å anse som avskåret ved gjennomføringsforskriften § 2 nr. 4, for så vidt gjelder utenlandske avgjørelser som står i motstrid til en intern avgjørelse. Forskriften § 2 nr. 4 må imidlertid tolkes i lys av konvensjonsforpliktelsene generelt og i lys av målene for internasjonal innkreving. Ikke enhver form for motstrid skal anses å hindre innkreving. Norge er konvensjonsforpliktet til å innkreve bidrag der det faktisk og praktisk aldri fastsettes bidrag etter norsk rett.
Etter departementets vurdering tilsier de aktuelle sakene ikke noen endring av hovedprinsippet i gjennomføringsforskriften § 2 nr. 4. Forskriften gir uttrykk for et viktig, og etter departementets syn også riktig, prinsipp ved internasjonal innkreving. Det som er tatt inn i rundskrivet, dreier seg om et supplement til bestemmelsen, som faktisk og praktisk presiserer hvordan den ikke skal forstås. Det vil alltid være en vurderingssak hvordan en slik presisering skal foretas. Departementet vil ta opp til vurdering å presisere forskriften, også fordi det foreligger andre behov for oppdatering av bestemmelsene.
Ombudsmannens merknader
Ved overenskomst med fremmed stat kan det bestemmes at en rettskraftig dom om underholdsbidrag som kan fullbyrdes der, også kan fullbyrdes i Norge, jf. lov 29. april 2005 nr. 20 om innkreving av underholdsbidrag mv. (bidragsinnkrevingsloven) § 2 første ledd første punktum. Slik overenskomst er gjort mellom Norge og Polen ved Haag-konvensjonen 2. oktober 1973 om anerkjennelse og fullbyrding av avgjørelser om underholdsbidrag (heretter 1973-konvensjonen).
Det fremgår av 1973-konvensjonen art. 5 nr. 4 at den utenlandske avgjørelsen likevel kan nektes fullbyrdet her når den ikke er forenlig med en tidligere avgjørelse. I forskrift 2. juni 1978 nr. 7 til gjennomføring av Haag-konvensjonen (heretter 1978-forskriften) § 2 nr. 4 heter det:
«Fullbyrding kan bare skje når … avgjørelsen ikke strider mot en avgjørelse som er truffet i Norge i samme sak og mellom de samme parter; fullbyrding kan også nektes dersom avgjørelsen er uforenlig med en avgjørelse i samme sak mellom de samme parter, dersom sistnevnte avgjørelse er truffet i en annen stat og oppfyller vilkåra for fullbyrding i Norge».
1978-forskriften ble gitt med hjemmel i bidragsinnkrevingsloven 1955, som er opphevet. Forskrifter som ble gitt med hjemmel i § 6 (overenskomster med fremmed stat) i den loven, gjelder likevel som forskrift etter bidragsinnkrevingsloven 2005, jf. forskrift om videreføring av forskrifter til bidragsinnkrevingsloven (1955), jf. bidragsinnkrevingsloven 2005 § 36.
I Arbeids- og velferdsetatens rundskriv R52-00-C14 Innkreving av underholdsbidrag mv. pkt. 2.5.7 er bidragsmyndigheten gitt instruks om praktiseringen av 1973-konvensjonen art. 5 nr. 4, etter et brev 29. januar 2010 fra Arbeidsdepartementet. Bakgrunnen for brevet var departementets avgjørelse av en konkret sak, hvor et barn over 18 år hadde søkt om fortsatt bidrag til universitetsutdanning i Polen. Departementet fant at sentralmyndigheten ikke skal benytte seg av muligheten til å nekte anerkjennelse av en utenlandsk avgjørelse, men anerkjenne avgjørelsen og fatte innkrevingsvedtak. Begrunnelsen var konvensjonenes formål om at bidrag kommer frem for å fremme barnets beste, og at reelle hensyn taler for at ikke tilfeldigheter ved i hvilken stat bidragskravet først blir fremsatt, skal være avgjørende. Arbeids- og velferdsdirektoratet ba deretter om at «alle tilsvarende saker behandles i samsvar med denne».
B fremsatte i brev 10. august 2010 til Nav Internasjonalt krav om fastsetting av underholdsbidrag. Søknaden ble besvart i Nav Internasjonalts brev 8. september 2010, hvor det fremgikk at det ikke kan fastsettes barnebidrag ved universitetsutdannelse for barn over 18 år, jf. barneloven § 68. Det ble også orientert om adgangen til å klage på avgjørelsen.
Etter departementets oppfatning representerer brevet 8. september 2010 ingen «realitetsavgjørelse» av søknaden om barnebidrag, men fremstår mer som en orientering om manglende adgang til å fastsette bidrag.
Med enkeltvedtak menes en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet, og som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a), jf. bokstav b). Slik brevet 8. september 2010 fremstår – blant annet med veiledning om klageadgang – kan det etter ombudsmannens vurdering ikke være tvil om at brevet er et enkeltvedtak og en realitetsavgjørelse, og en slik «avgjørelse som er truffet i Norge i samme sak og mellom de samme parter», jf. 1978-forskriften § 2 nr. 4.
Etter forskriftsbestemmelsens ordlyd kan den polske dommen 29. juni 2012 ikke fullbyrdes, da den er i strid med det norske vedtaket 8. september 2010. Det nærmere innholdet av forskriften § 2 nr. 4 må etter departementets syn bero på en tolkning. Departementet har vist til at 1973-konvensjonen ikke har en tilsvarende bestemmelse som 1978-forskriften § 2 nr. 4, og mer generelt er det vist til at konvensjonenes formål om å fremme innkreving over landegrensene, må få betydning.
Konvensjonsstatene er gitt adgang til å nekte gjennomføring av en avgjørelse om underholdsbidrag dersom avgjørelsen ikke er forenlig med en avgjørelse mellom de samme parter i det land som har mottatt henvendelsen om slik gjennomføring, jf. 1973-konvensjonen art. 5 nr. 4. Denne adgangen til å nekte gjennomføring synes å ha blitt benyttet fra norsk side ved at det diskresjonære skjønnet er avskåret ved forskriften § 2 nr. 4, dvs. at det er bestemt at fullbyrdelse ikke skal skje ved motstrid med norsk avgjørelse. Etter ombudsmannens vurdering er forskriften klar på dette punktet. Det samme mønsteret ble benyttet i 1965-forskriften § 3 nr. 4, hvor det fremgikk en tilsvarende regel som korresponderte med Haag-konvensjonen 1958 art. 2 nr. 4, slik lagmannsretten omtalte i dommen 10. april 2012.
I Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv R52-00-C13 fremgår det at bidragsmyndigheten («sentralmyndigheten») likevel ikke skal benytte «muligheten» til å nekte anerkjenning ved motstrid, jf. pkt. 2.5.7. Bakgrunnen er som nevnt Arbeids- og velferdsdepartementets brev 29. januar 2010. I departementets svar hit er standpunktet generelt begrunnet, delvis i ønsket om å fremme innkreving over landegrensene, at Norge skal strekke seg langt i oppfyllelsen av konvensjonsforpliktelsene og hensynet til likebehandling av barn.
Etter ombudsmannens syn innebærer den nevnte instruksen en innskrenkende tolkning av forskriften § 2 nr. 4. Ombudsmannen kan ikke se at praktiseringen av regelverket her er i samsvar med prinsippet om at en rettsregel av høyere rang skal gå foran rettsregler av lavere rang (lex superior). Instruksen i rundskrivet kan ikke tilsidesette forskriftsbestemmelsen.
Arbeids- og sosialdepartementet er gitt forskriftskompetansen etter bidragsinnkrevingsloven, jf. § 36, og har hatt muligheten til å sørge for å bringe klarhet i praktiseringen av dette regelverket, særlig etter Agder lagmannsretts dom 10. april 2012.
Ombudsmannen legger etter dette til grunn at en korrekt anvendelse av 1978-forskriften § 2 nr. 4 vil innebære at den polske dommen 29. juni 2012 ikke kan fullbyrdes. Etter ombudsmannens syn er derfor Nav Klageinstans’ vedtak 19. november 2013 ugyldig, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd tredje punktum. Saken bes behandlet på nytt.
Oppsummering
Etter Haag-konvensjonen 1973 kan det ved motstrid mellom nasjonal og utenlandsk avgjørelse i samme bidragssak mellom samme parter, nektes gjennomføring av den utenlandske avgjørelsen. I forskrift til 1973-konvensjonen er det for Norges vedkommende bestemt at utenlandske avgjørelser skal nektes gjennomført ved motstrid. Arbeids- og sosialdepartementet har i rundskriv instruert bidragsmyndigheten om at utenlandske avgjørelser likevel skal godkjennes og fullbyrdes ved motstrid.
Etter ombudsmannens vurdering er forskriftens ordlyd klar på at avgjørelser skal nektes gjennomført ved motstrid, og rundskrivets instruks kan ikke tilsidesette forskriftsbestemmelsen. Bidragsmyndighetens avgjørelse om å fullbyrde den utenlandske dommen anses ugyldig, og det bes om at saken behandles på nytt.