En ansatt ved et lokalt Nav-kontor var vitne til en telefonoppringning til hennes egen far der det ble spurt om hvor en fikk kjøpt narkotika. Nummeret oppringningen kom fra viste seg å tilhøre A. På denne bakgrunnen brukte den ansatte Navs datasystem for å sjekke om A var en av Navs brukere. Hun fant da opplysninger om at A hadde vært sykemeldt i en periode, er gift, har fire barn og jobber ved X barnehage. Denne informasjonen sammen med en beskrivelse av telefonoppringningen, ble videreformidlet til barnevernet i kommunen i en bekymringsmelding.
Etter en gjennomgang av klagen ble det funnet grunn til å undersøke saken nærmere, og Nav lokalt ble bedt om å redegjøre for saken. Det ble bl.a. vist til taushetspliktreglene etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1 for «noens personlige forhold» jf. Nav-loven 16. juni 2006 nr. 20 § 7 første ledd, og stilt spørsmål om hvilken hjemmel den Nav-ansatte hadde for å søke etter og hente ut taushetsbelagt informasjon fra Nav-systemet om As eventuelle befatning med etaten. Videre ble Nav lokalt bedt om å klargjøre og konkretisere om det på bakgrunn av telefonoppringingen og den innhentede informasjonen fra Nav-systemet var «grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt», og derved adgang til å videreformidle ellers taushetsbelagt informasjon, jf. barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 6-4 annet ledd første punktum. Endelig ble det spurt om informasjonen som ble hentet fra Nav-systemet var nødvendig for å inngi bekymringsmeldingen, eller om den ansatte kunne meldt fra om telefonoppringningen uten å innhente annen informasjon om vedkommende enn det som eventuelt var offentlig tilgjengelig.
Nav lokalt bekreftet at opplysningene som ble videreformidlet til barnevernet i utgangspunktet var omfattet av taushetsplikten, men at opplysningene kunne og skulle gis videre i medhold av barnevernloven § 6-4 annet ledd. Det ble videre opplyst at den Nav-ansatte som hadde innhentet og videreformidlet opplysningene arbeidet som veileder og oppfølger i Nav, og bl.a. arbeidet med oppfølging av sykemeldte, og at hjemmelen for å hente ut de taushetsbelagte opplysningene lå i hennes rolle som oppfølger. Nav lokalt understreket at «grunn til å tro» jf. barnevernloven § 6-4 annet ledd er et subjektivt begrep. Det ble videre opplyst at den ansatte hadde oppfattet at det var en ung voksen som ringte, og trodde at det var A selv, som er født i 1975. Nav fremholdt at den ansatte hadde opplyst å ha vært i tvil om hva hun skulle gjøre, men lagt til grunn at vedkommende som ringte og spurte om hvor en kjøper narkotika er en som også bruker narkotika, og at dette gav grunn til å tro at det forelå alvorlig omsorgssvikt overfor barna. Videre skal barnevernslederen i kommunen i tilknytning til en orientering om hva som skal til for å sende en bekymringsmelding, bekreftet at en bekymringsmelding var på sin plass i en situasjon som den foreliggende, bl.a. med henvisning til Barne- og likestillingsdepartementets brosjyre Q-1094B. Avslutningsvis redegjorde Nav lokalt for organets syn på hvorvidt opplysningen om sykemeldingen var nødvendig å hente ut og ta med i bekymringsmeldingen. Det ble vist til den erfaringen Nav-ansatte har med at det bak en sykemelding kan skjule seg et rusmisbruk, eller at en slik misbrukssituasjon kan utvikle seg gjennom en tid som sykemeldt.
I sine kommentarer fastholdt A at Nav lokalt urettmessig hadde utlevert taushetsbelagt informasjon om henne til barnevernet. Videre ble det satt spørsmålstegn ved at det til ombudsmannen ble opplyst at den Nav-ansatte trodde A selv hadde stått for telefonoppringningen, når denne i bekymringsmeldingen ble beskrevet som en «ung pikestemme». Nav hadde etter dette ikke ytterligere merknader til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Det er klart at den Nav-ansatte på bakgrunn av den telefonoppringningen hun ble vitne til hjemme hos sin far, hadde anledning til å inngi bekymringsmelding til barnevernet dersom hun mente det var på sin plass. Det sentrale spørsmålet i denne saken knytter seg imidlertid til om vedkommende hadde adgang til å skaffe seg tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Navs datasystemer. Videre har jeg enkelte kommentarer til terskelen for å kunne videreformidle informasjon uten hinder av taushetsplikten i den situasjonen som forelå.
1. Hvem skal ha tilgang til taushetsbelagt informasjon?
Etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 13 første ledd nr. 1 har offentlige tjenestemenn taushetsplikt for opplysninger de får adgang til gjennom tjenesten om «noens personlige forhold», med unntak av nøytrale personopplysninger, jf. forvaltningsloven § 13 annet ledd. Både opplysninger om helseforhold og opplysninger om sivilstatus og eventuelle barn kan etter omstendighetene anses som «noens personlige forhold», jf. bl.a. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 148. Det samme gjelder opplysninger som kan røpe noe om et eventuelt «klientforhold», jf. forvaltningsloven § 13 annet ledd. I Nav-loven 16. juni 2006 nr. 20 § 7 første ledd vises det til at forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder tilsvarende, men rammene som oppstilles for Nav-ansatte er likevel strengere idet også nøytrale personopplysninger er omfattet av taushetsplikten.
Både Nav og A har pekt på at opplysningene fra Nav om bl.a. sykemeldingen var underlagt taushetsplikt. Jeg er enig i dette, og har ikke funnet grunn til å foreta en nærmere drøftelse av hvilke øvrige enkeltopplysninger som er omfattet av taushetsplikt i denne saken.
Utgangspunktet er at forvaltningens tjenestemenn plikter å hindre at «andre» får kjennskap til taushetsbelagt informasjon, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Taushetsplikten gjelder overfor alle andre, også overfor andre ansatte i organet som selv har taushetsplikt.
Det er imidlertid gjort enkelte unntak fra taushetsplikten, både ut fra private og offentlige interesser. Her spiller bl.a. hensynet til en praktisk og effektiv saksbehandling inn. Den organinterne kommunikasjonsretten er regulert av forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 3, som fastslår at taushetsplikt ikke er til hinder for:
«at opplysningene er tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker».
Bestemmelsen åpner etter sin ordlyd for en relativt vid adgang for spredning av taushetsbelagte opplysninger innenfor samme organ, jf også Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. ugt., (2006) s. 270 flg. Opplysningene kan likevel ikke sirkulere fritt i organet. Utveksling av opplysninger internt er underlagt et nødvendighetskrav, jf formuleringen «i den utstrekning det trengs». Det følger av forarbeidene til Nav-loven, Ot.prp. nr. 47 (2005-2006) s. 62, at dette kan innebære et krav til «adgangssperrer i organets datasystem slik at saksbehandlere ikke kan gå inn i taushetsbelagte opplysninger i andre tilfeller enn der det foreligger et tjenstlig behov for det». Poenget er at opplysninger som er underlagt taushetsplikt ikke skal være tilgjengelig for offentlige ansatte i større utstrekning enn det som er nødvendig for å utføre de arbeidsoppgavene de er satt til å løse. En slik tolkning samsvarer også godt med det såkalte «ikke-spredningsprinsippet», se Arild Oma, Teieplikt og samarbeid innanfor velferdstenestene (1998) s.18 og 157.
I denne saken hadde den Nav-ansatte sjekket datasystemet for å finne opplysninger om As tilknytning til Nav. Vedkommende har en stilling som veileder og oppfølger i Nav. Det er ikke helt klart hva dette innebærer, og om hun i alminnelighet har tjenstlig behov for faktisk tilgang til denne typen opplysninger. Saken gir meg ikke foranledning til å gå nærmere inn på dette. Det synes imidlertid å være klart at vedkommende Nav-ansatt ikke i sitt arbeid hadde bruk for de opplysningene om A som hun hentet ut, eller at hun i jobbsammenheng i det hele tatt hadde noen direkte rolle overfor henne. Innhentingen av opplysningene synes utelukkende å ha vært motivert av telefonoppringingen hun var vitne til som privatperson. Selv om formålet med søket og innhentingen av opplysninger var prisverdig nok – nemlig å beskytte As barn – var det neppe et tjenstlig behov for dette i den rollen den Nav-ansatte hadde.
Forvaltningsloven § 13 gjelder etter sin ordlyd den som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan. Plikten må imidlertid antas også å påhvile det enkelte forvaltningsorgan som sådan. Nav lokalt har derfor plikt til å hindre at ansatte i organet får tilgang til taushetsbelagte opplysninger, med mindre tilgang er tillatt etter de unntaksreglene som er gitt i forvaltningsloven §§ 13 til 13f. Etter omstendighetene kan de ha plikt til å begrense den fysiske tilgangen til opplysningene. Men også når det gjelder opplysninger som de ansatte rent faktisk må ha tilgang til, skal arbeidsgiver sørge for at den enkelte ansatte ikke henter ut opplysninger i andre sammenhenger enn der det er tjenstlig behov. Dette kan gjøres på flere måter, for eksempel ved instruks eller avtale. Under enhver omstendighet har ethvert forvaltningsorgan plikt til «å sørge for at taushetsplikten blir kjent for dem den gjelder», jf. forvaltningsloven § 13c første ledd.
I denne saken har Nav lokalt misligholdt denne plikten, da det ikke synes å ha vært noen retningslinjer som regulerte de ansattes tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Selv etter at denne saken ble tatt opp herfra, har Nav lokalt gitt uttrykk for at den ansatte fritt kunne hente ut opplysninger fra datasystemene så lenge hun var ansatt. Dette tyder på manglende forståelse av reglene for taushetsplikt og de hensynene reglene skal ivareta.
At taushetsplikten respekteres også innad i forvaltningen blir stadig viktigere. Mange offentlig ansatte vil i dag, med de elektroniske hjelpemidlene som er tilgjengelig på arbeidsplassen, kunne skaffe seg tilgang til mer informasjon enn hva de har bruk for å gjøre jobben sin. Jeg mener derfor det er viktig å være oppmerksom på at det er det konkrete tjenstlige behovet for opplysningene, og ikke den faktiske tilgangen, som setter grensen for hva de ansatte kan gjøre seg kjent med.
Jeg ber om at Nav lokalt presiserer dette overfor sine ansatte, og at det settes i verk tiltak for å hindre at noe lignende gjentar seg i fremtiden. Nav lokalt bes om å holde meg orientert om hva som blir gjort i sakens anledning.
2. Kunne opplysningene videreformidles til barnevernet uten hinder av taushetsplikt?
Barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 6-4 annet ledd første punktum lyder som følger:
«Offentlige myndigheter skal av eget tiltak, uten hinder av taushetsplikt, gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. §§ 4-10, 4-11 og 4-12, eller når et barn har vist vedvarende alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-24.»
Etter ordlyden knytter opplysningsplikten seg til tilfeller der det er «grunn til å tro» at det foreligger alvorlig former for omsorgssvikt. De paragrafene det er vist eksplisitt til i bestemmelsen gjelder også slike forhold. Paragraf 4-10 omfatter tilfeller der «det er grunn til å tro at et barn lider av en livstruende eller annen alvorlig sykdom eller skade, og dersom foreldrene ikke sørger for at barnet kommer til undersøkelse eller behandling», § 4-11 gjelder der «foreldrene ikke sørger for at et funksjonshemmet eller spesielt hjelpetrengende barn får dekket særlige behov for behandling og opplæring» og § 4-12 angir når vedtak om omsorgsovertakelse kan treffes, herunder der «det er alvorlige mangler ved den daglige omsorg som barnet får, eller alvorlige mangler i forhold til den personlige kontakt og trygghet som det trenger etter sin alder og utvikling».
Vilkåret «grunn til å tro» gir anvisning på en skjønnsmessig vurdering fra den som sitter med opplysninger i avgiverorganet. Det er etter barnevernloven § 6-4 annet ledd ikke noe krav om at slike alvorlige tilfeller av omsorgssvik er konstatert. Det er tilstrekkelig at det forligger «grunn til å tro» at dette er situasjonen. I Ofstad og Skar, Barnevernloven med kommentarer, 5. utg., (2009), s. 233 er det lagt til grunn at opplysningsplikten inntrer etter «en konkret vurdering av forholdene rundt et bestemt barn» og at opplysningsplikten er knyttet til kriteriene i de enkelte paragrafene. Det er med andre ord ikke tilstrekkelig at det foreligger grunn til å være bekymret for barna på en eller annen måte ikke lever under optimale forhold, men det må være grunn til å tro at «et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. §§ 4-10, 4-11 og 4-12».
I nærværende sak synes Nav lokalt å ha lagt til grunn at opplysningen om en telefonoppringning der det ble stilt spørsmål om hvor en kunne få kjøpt narkotika, sammenholdt med informasjon om en sykemeldingsperiode på ca tre måneder, gav «grunn til å tro» at det forelå slik alvorlig omsorgssvikt. Den Nav-ansattes forklaring på hvem hun trodde sto for oppringningen har tilsynelatende variert. I bekymringsmeldingen ble det opplyst å være «en ung pikestemme», mens det for ombudsmannen ble vist til at vedkommende antok det var A selv som ringte. Sykemeldingen er trukket frem som et forhold som kan gi mistanke om rusmisbruk hos A. I lys av de øvrige opplysningene i saken, synes den ca. tre måneder lange sykemeldingsperioden å ha vært på slutten av svangerskap nummer fire for A. Dette kan i seg selv neppe sies å være særlig oppsiktsvekkende. Utover sykemeldingen og telefonopprigningen ble det ikke vist til øvrige forhold som gav grunn til å tro at det var tale om rusmisbruk i hjemmet i en slik utstrekning av det gav grunn til å tro at det forelå alvorlig omsorgssvikt, jf barnevernloven § 6-4.
Etter dette mener jeg det knytter seg begrunnet tvil, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd, til om den informasjonen som var tilgjengelig for den Nav-ansatte gav «grunn til å tro» at barn i As hjem var utsatt for slik alvorlig omsorgssvik som etter barnevernloven § 6-4 annet ledd gir opplysningsplikt og opphever taushetsplikten.»