Sakens bakgrunn
X fylkeskommune lyste ut en 100 % fast undervisningsstilling innen teknikk og industriell produksjon ved Y videregående skole. Søknadsfristen var 6. august 2018.
Ifølge utlysningsteksten ble det søkt etter «en person med mangfoldig bakgrunn innenfor teknikk og industriell produksjon». Søkere med god kompetanse innenfor klasseledelse ville bli prioritert. Det var et kvalifikasjonskrav at søkerne hadde utdanning som yrkesfaglærer innenfor teknikk og industriell produksjon. Dersom det ikke var søkere som fylte kompetansekravene for ansettelse, kunne en annen søker som var i gang med relevant utdanning ansettes på vilkår inntil utdanningen var fullført. Søkere med fagbrev som industrimekaniker, maskinarbeider eller annen tilleggsutdanning som dekket elektro, pneumatikk, hydraulikk, CNC-programmering og 3D-modellering kunne da bli vurdert.
A søkte på stillingen, men ble ikke kalt inn til intervju. Skolen begrunnet dette med at han ikke hadde den faglige bakgrunnen som de hadde behov for.
Det fremgår av innstillingen til ansettelsesrådet ved Y videregående skole at fire søkere ble innkalt til intervju. To av disse oppfylte ikke kravet i opplæringsforskriften § 14-4 annet ledd om pedagogisk utdannelse, og var dermed ikke formelt kvalifisert for stillingen. Skolen valgte å ansette den ene av disse to. Verken av innstillingen eller ansettelsesvedtaket fremgår det at det ble stilt vilkår om å ta pedagogisk utdannelse. Det er heller ikke opplysninger om at søkeren som ble ansatt, på tidspunktet for ansettelsen var i gang med pedagogisk utdannelse.
I klage til ombudsmannen 22. august 2018 påpekte A at den som ble ansatt, manglet pedagogisk utdannelse. Vedkommende manglet også arbeidserfaring som lærer og erfaring fra fagområdet teknisk og industriell produksjon (TIP). Han hadde heller ikke fagbrev som dekket praktiske fag innen TIP på skoleverkstedet. Den ansatte hadde arbeidserfaring fra et trykkeri. Ved TIP-linjen foregikk det maskinering, boring, dreiing, fresing og sveising. Dette var emner som var godt dekket med et fagbrev som landbruksmekaniker, som klager selv hadde. Klager hadde i tillegg ingeniørutdanning fra bil- og maskinlinjen. Flere av de som var innkalt til intervju, hadde utdanning innen bilfag eller lignende.
Klager skrev at han hadde 30 års erfaring som lærer og adjunkt med tilleggsutdanning i pedagogikk. Han hadde 5,5 års erfaring som lærer ved TIP-linjen. Han hadde også sensorkompetanse i matematikk, naturfag og TIP, samt tilleggsutdannelse i norsk og samfunnsfag.
Våre undersøkelser
Vi tok saken opp med X fylkeskommune 21. november 2018. Vi viste til kvalifikasjonsprinsippet, og påpekte at det var stilt krav i utlysningsteksten om at søkerne måtte ha utdanning som yrkesfaglærer innenfor TIP. Dersom det ikke var søkere som fylte kompetansekravene, kunne søkere som var i gang med relevant utdanning ansettes på vilkår. Man ville prioritere søkere med god kompetanse innen klasseledelse.
Slik vi forsto det, var TIP-linjen en grunnleggende utdannelse det første året, før man valgte konkrete yrkesfaglige retninger, for eksempel bilmekanikk, landbruksmekanikk osv. Vi skrev at den som var ansatt, hadde utdannelse som «ingeniør TIP». Han var nyutdannet da han ble ansatt i stillingen. Før dette var han trykker i 12 år. Han hadde derfor ingen arbeidserfaring innen TIP. Han hadde heller ikke utdannelse innen pedagogikk.
Klager hadde fagbrev som landbruksmekaniker og høyskoleutdanning som bil- og maskiningeniør. Han hadde også pedagogikk og spesialpedagogikk fra Statens yrkespedagogiske høgskole. Klager hadde jobbet 30 år som lærer, hvorav fem år på TIP-linjen.
Vi ba X fylkeskommune om deres syn på om den ansatte oppfylte de lov- og forskriftsbestemte kravene for å jobbe som yrkesfaglærer. Fylkeskommunen ble også bedt om å begrunne hvorfor klager ikke ble kalt inn til intervju, med utgangspunkt i klagers formelle kvalifikasjoner og arbeidserfaring, sammenlignet med de fire som ble kalt inn.
X fylkeskommune ved Y videregående skole svarte 18. desember 2018. Etter deres vurdering oppfylte den som ble ansatt kravene til faglig kompetanse etter opplæringslova § 10-1, jf. opplæringsforskriften § 14-4 annet ledd bokstav d). Han hadde fagbrev i trykkerfaget som lå innenfor fagområdet industriteknologi. Dette var et av fagområdene innen TIP. Den ansatte hadde fagkompetanse som var viktig for skolen, men han hadde ikke pedagogisk utdannelse. Fordi han ikke oppfylt kravene for å jobbe som faglærer var han ansatt fast, men på vilkår om å gjennomføre den nødvendige pedagogiske utdannelsen innen tre år.
Skolen bemerket at det bare var én av de andre søkerne som ble kalt inn til intervju som hadde utdanning innen bilfaget, dog ikke som bilmekaniker, men som biloppretter. Alle som ble kalt inn hadde, i motsetning til klager, utdanning innen mekaniske fag. De hadde også den erfaringen/kompetansen som var viktig for skolen. Dette var erfaring innen elektro, pneumatikk, hydraulikk, CNC-programmering og 3D-modellering.
Klager bemerket i brev 2. januar 2019 at han tidligere var ansett formelt kvalifisert til å jobbe som lærer med TIP-linjen ved to ulike skoler. Arbeidsoppgavene besto i det samme som ved TIP-linjen ved Y videregående skole. Han stilte spørsmål ved at et fagbrev i grafisk trykking dekket alle de opplistede mekaniske fagområdene innenfor TIP. Det samme gjaldt arbeidserfaringen fra et trykkeri. Klager la ved vitnemålet som bil- og maskiningeniør hvor hydraulikk og pneumatikk var en del av fagområdene.
Ifølge klager var det feil når skolen hevdet at han ikke hadde mekanisk utdanning og erfaring. Hadde han blitt kalt inn til intervju, hadde denne misforståelsen vært unngått. Klager påpekte at kvalifiserte søkere med fullført pedagogisk utdanning skulle prioriteres fremfor søkere uten denne utdanningen.
I brev 29. januar 2019 skrev Y videregående skole at klager ikke hadde dokumentert i søknaden at han hadde kompetanse innen fagområdene pneumatikk, hydraulikk, elektro, CNC-programmering og 3D-modellering. Følgelig var deres vurdering at klager ikke var kvalifisert til stillingen.
Klager kommenterte i brev 9. februar 2019 at han hadde elektro gjennom naturfag og elektroteknikk på ingeniørhøgskolen. Det sto ingenting i annonsen om at detaljert dokumentasjon om utdanning og arbeidspraksis skulle sendes med søknaden. De videregående skolene hvor han hadde undervist ved TIP-linjen, hadde CNC-fresemaskin og 3D-modelleringsutstyr. Han mente det ville vært naturlig å ha en dialog om slike detaljer under et intervju.
Ombudsmannens syn på saken
1. Utredningsplikt – utvelgelse til intervju
Ved ansettelser i det offentlige skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Dette prinsippet er lovfestet i statsansatteloven § 3, som lyder:
(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.
Selv om statsansatteloven bare gjelder statlig sektor, er det sikker rett at kvalifikasjonsprinsippet også gjelder for ansettelser i kommuner og fylkeskommuner. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til de oppgavene det offentlige skal utføre.
Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er vedtak om ansettelse i offentlig forvaltning et enkeltvedtak. Forvaltningen har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Dette kravet er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. En forsvarlig og ryddig saksbehandling er ikke bare en forutsetning for at ansettelsesvedtaket blir korrekt, det er også viktig for borgernes tillit til at det ikke tas utenforliggende hensyn ved ansettelsen.
I en ansettelsessak er det vilkårene i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav, søkerne skal vurderes opp mot. En stillingsutlysning bør være utformet på en slik måte at en potensiell søker vet, eller har mulighet til å gjøre seg kjent med, hvilke formelle kvalifikasjoner hun eller han må ha for å anses formelt kvalifisert for stillingen.
Kravet om at en ansettelsessak må være tilstrekkelig opplyst, er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt. I tillegg til gjennomgang av søknader og CVer er intervjuer og innhenting av referanser gode virkemidler for å bidra til sakens opplysning i ansettelsessaker.
Det er på det rene at det ikke foreligger en plikt til å innkalle alle kandidater som fremstår som kvalifiserte til intervju. Det er tilstrekkelig at det foretas en foreløpig kvalifikasjonsvurdering hvor de som fremstår som best kvalifiserte, blir innkalt.
På samme måte som den endelige sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen vil også den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen i stor grad bygge på ansettelsesmyndighetens skjønn. Ombudsmannen kan kun kritisere slike skjønnsmessige vurderinger dersom de fremstår som «klart urimelige» eller dersom det hefter feil ved skjønnet, for eksempel ved at det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Det følger av opplæringslova § 10-1, jf. opplæringsforskriften § 14-4 annet ledd bokstav d) at man må ha pedagogisk kompetanse for å jobbe i undervisningsstilling i yrkesfag i den videregående skolen. Skolen valgte å kalle inn to søkere som ikke hadde pedagogisk utdannelse. De oppfylte dermed ikke lovens og utlysningstekstens kvalifikasjonskrav om kompetanse som yrkesfaglærer.
Ombudsmannens kontroll med forvaltningen er av rettslig art. Vurderinger av søkernes ulike yrkesfaglige bakgrunn er ikke særlig egnet for behandling her. Slik saken er opplyst hit, er det likevel vanskelig å se at klager ikke burde vært kalt inn til intervju. Med fagbrev som landbruksmekaniker, utdannelse som bil- og maskiningeniør og 30 års erfaring som lærer, herunder 5,5 år på en TIP-linje, synes klager å ha like relevant bakgrunn som flere av de intervjuede søkerne. I tillegg oppfylte han det lovfestede kravet om pedagogisk kompetanse.
Skolen har vist til at klager ikke dokumenterte i søknaden at han hadde erfaring innen elektro, pneumatikk, hydraulikk mv. Det fremgikk imidlertid av søknaden at han hadde jobbet 5 år som lærer ved en tilsvarende linje i samme fylkeskommune. Det burde derfor være nærliggende å anta at klager hadde jobbet med disse fagene, og at fylkeskommunen hadde ansett ham som formelt kvalifisert til denne stillingen.
Sett hen til klagers øvrige kvalifikasjoner, burde skolen i det minste ha kalt klager inn til intervju dersom de var i tvil om dette. Når skolen samtidig valgte å innkalle to søkere som åpenbart ikke oppfylte de lovfestede kravene til stillingen, fremstår den manglende innkallingen ikke bare som et brudd på utredningsplikten, men også som en klart urimelig vurdering, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
2. Ansettelsen – Lovfestede krav til stillingen
Opplæringslova § 10-1, jf. opplæringsforskriften § 14-4 annet ledd bokstav d) stiller som krav for ansettelse i undervisningsstilling i yrkesfag i den videregående skolen at man må ha pedagogisk utdannelse.
Det følger av opplæringslova § 10-6 at dersom det ikke er søkere som fyller kompetansekravene for ansettelse, kan andre ansettes midlertidig.
Det følger videre av § 10-6a at dersom det ikke er søkere som fyller kompetansekravene, kan en annen søker som er i gang med relevant utdanning ansettes på vilkår om at utdanningen fullføres. I lovforarbeidene til bestemmelsen (Prop. 84 L (2011-2012) punkt 4.4) skriver departementet at:
«Departementet foreslår ein ny § 10-6a i opplæringslova som vil opne for å tilsetje på vilkår om at påbyrja utdanning blir fullførd. Dette kan berre gjerast dersom det ikkje er søkjarar som fyller alle kompetansekrav for tilsetjing.
…
For å kunne bli tilsett på vilkår må søkjaren alt vere i gang med [departementets utheving] relevant utdanning. Departementet ser ikkje nokon grunn til å setje ei nedre grense for kva som kan vurderast som påbegynt utdanning. Det må vere skoleeigaren sitt ansvar å sørgje for at slik tilsetjing berre skjer der søkjaren faktisk er i gang med ei utdanning som, når fullførd, vil kunne oppfylle kravet til å kunne bli tilsett i undervisningsstilling.»
De to bestemmelsene om henholdsvis midlertidig ansettelse og ansettelse på vilkår stiller begge som krav at det ikke er andre kvalifiserte søkere. I henhold til innstillingen var to av de fire intervjuede kandidatene ikke kvalifiserte fordi de manglet pedagogisk utdannelse. Videre tyder innstillingen på at de to øvrige søkerne ble ansett som personlig uegnet for stillingen.
Fordi klager ikke ble kalt inn til intervju, har verken hans formelle kvalifikasjoner, eller hans personlige egnethet, blitt avklart av skolen. Som påpekt over er det ombudsmannens syn at klageren burde ha vært intervjuet. Så lenge det ikke ble gjort, mener ombudsmannen det foreligger en begrunnet tvil om skolens vurdering av at det ikke var søkere som fylte alle kompetansekravene, er korrekt. Dersom klager hadde blitt ansett som kvalifisert, ville det verken vært rettslig grunnlag for midlertidig ansettelse eller ansettelse på vilkår av andre søkere.
Det er heller ingen opplysninger i saksdokumentene om at den ansatte faktisk var i gang med sin pedagogiske utdanning, verken på søknadstidspunktet eller på tidspunktet for ansettelsen. Slik lovteksten er formulert, og basert på det som fremgår av lovforarbeidene, mener ombudsmannen skolen ikke hadde rettslig grunnlag for å ansette vedkommende på vilkår om å fullføre pedagogisk utdanning.
Konklusjon
Y videregående skoles avgjørelse om ikke å kalle inn klager til intervju, innebærer et brudd på utredningsplikten og bygger på en klart urimelig skjønnsmessig vurdering.
Skolen hadde ikke rettslig grunnlag for å ansette vedkommende søker som fikk stillingen på vilkår, da han ikke var i gang med den pedagogiske utdanningen på ansettelsestidspunktet.